SNS DEMOKRATIRÅD 1996

Demokrati och ledarskap
Olof Petersson, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti och Anders Westholm

Svensk demokrati får sänkt betyg på två punkter. Drevjournalistiken och politikernas bristande förmåga att föra en kvalificerad samhällsdebatt har ytterligare utarmat det offentliga samtalet. Valet till Europaparlamentet blev ett misslyckande: partier och medier lyckades inte förklara vad valet gällde.

På en punkt har situationen förbättrats. Även om landet fortfarande styrs av en minoritetsregering har parlamentariska uppgörelser åtminstone tillfälligt lagt grunden för en välbehövlig sanering av statsfinanserna. Den nya budgetprocessen är också ett steg i rätt riktning.


Förlagsinformation om boken.

Kapitel 6 i fulltext.

Democracy and Leadership. English translation.

Summary in English.

Vietnamese translation [pdf].



SAMMANFATTNING JUNI 1996

Demokrati och ledarskap

För andra året gör SNS demokratiråd en lägesbestämning av svensk politik. Utgångspunkten är ett demokratiideal som grundas på medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft. Även 1996 blir det sammanfattande omdömet relativt kritiskt. De särskilt svaga punkterna är massmediesamhällets oförmåga att uppfylla idealet om upplyst förståelse samt politikernas bristande kontroll över de ekonomiska resurserna.

Demokratirådet utgörs av en grupp oberoende forskare. I år består demokratirådet av fyra statsvetare (Olof Petersson, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti och Anders Westholm), som valt att koncentrera sin granskning på ledarskapsproblemet i svensk politik.

Det gångna årets händelser har visat på behovet av en fördjupad debatt om vad det innebär att vara ledare i en demokrati. Demokratirådet polemiserar både mot föreställningen om deltagardemokrati (som underskattar behovet av ledarskap och ansvar) och mot idén om elitdemokrati (som förringar medborgarnas delaktighet i den politiska styrelsen). Förhållandet mellan eliten och folket behöver inte vara ett nollsummespel. Demokratin är ett styrelseskick som kan kombinera mäktiga ledare och ett mäktigt folk. Just därför att den offentliga makten i en demokratisk rättsstat är bunden och begränsad, kan de förtroendevalda i kraft av sitt folkliga mandat utöva ett effektivt ledarskap.

Konstitutionen

Olika demokratier har valt olika vägar för att praktiskt förverkliga folkstyrelsens allmänna idé. Engelsk parlamentarism förenar majoritetsval och maktsamling till det regerande partiet. Schweiz har däremot en kombination av proportionalism och maktbalans. Det amerikanska presidentsystemet bygger på maktbalans och majoritetsval.

Den svenska konstitutionen innehåller både proportionellt valsätt och maktsamling. Det proportionella systemet har underlättat för olika medborgargrupper och intressen att bli delaktiga i det politiska beslutsfattandet; den relativt höga andelen kvinnor i de valda församlingarna är ett exempel. Samtidigt står det klart att vi har ett regelverk som ställer förhållandevis höga krav på både medborgarna och deras ledare. Konstitutionen ger föga ledning. I Sverige överlåts ansvaret i stor utsträckning på aktörerna själva.

De politiska partierna har en nyckelroll i den svenska varianten av representativ demokrati. Partiernas försvagning är därför mycket oroande. Det ökade inslaget av personval kan visserligen medföra en vitalisering av den politiska debatten, men systemet har också stora risker. Om de politiska partierna skall stärkas i sin centrala roll bör de allmänna valen inte förvandlas till popularitetstävlingar mellan enskilda politiker.

Makteliten

En uppföljning av maktutredningens stora elitundersökning visar att det svenska ledarskiktet skiljer sig från befolkningsgenomsnittet i flera avseenden. Undersökningen omfattar de ledande positionerna inom politik, förvaltning, näringsliv, organisation, vetenskap och kultur. Barn till högre tjänstemän är kraftigt överrepresenterade, barn till arbetare och lägre tjänstemän är lika starkt underrepresenterade. Skillnaderna när det gäller utbildning och inkomst är mycket stora. Inte heller åldersmässigt är makteliten representativ. De äldre och i än högre grad de unga är mycket svagt företrädda. Det stora flertalet ledare är mellan 44 och 64 år.

Rekryteringsmönstren till de olika maktsfärerna skiljer sig i viktiga avseenden. Störst chans att nå en topposition inom vetenskap, förvaltning och näringsliv har den som befinner sig i åldersintervallet 44-64 år, har akademisk examen, saknar invandrarbakgrund och har varit aktiv i någon borgerlig organisation. Massmedier, organisationer, kultur och politik är i detta avseende mindre exklusiva. Sociokulturellt kapital, uttryckt som uppväxt i ett högre tjänstemannahem, adlig släkt samt uppväxt i stad är särskilt viktig för rekryteringen till ledande positioner inom massmedier och kulturliv. Vägen till näringslivets högsta poster ligger öppen för män från välbärgade familjer.

Politiken utgör i flera avseenden en motpol och ett undantag. Den svenska politikerkåren är mindre exklusiv än i jämförbara länder utanför Norden. I fråga om bland annat andelen kvinnor, utbildningsnivå, eget tidigare yrke och faderns yrke är avståndet till befolkningen mindre än vad som eljest är fallet.

I ett viktigt avseende har den svenska makteliten blivit mer representativ. Även om mansdominansen inom flera maktsfärer fortfarande är betydande har andelen kvinnor inom makteliten ökat från 16 till 23 procent under perioden 1989-1996. Inom den politiska sfären har andelen kvinnor redan passerat "skamgränsen" på 40 procent. Förändringstakten varierar starkt. Inom förvaltning, organisationer och massmedier skulle jämställdheten, med nuvarande takt, vara ett faktum om cirka två årtionden. Förändringen inom vetenskap och kultur går däremot långsammare. I särklass sämst är näringslivet, där jämställdhetsmålet kan börja skönjas först i mitten av 2100-talet.

Järntrianglar

Politiskt ledarskap utövas i praktiken inom avgränsade sektorer såsom jordbruk, utbildning, sjukvård, kommunikationer och försvar. Beslutsfattandet har ofta stora brister från demokratisynpunkt. Den gamla svenska modellen visar sig ha betyadnde nackdelar.

Demokratirådet har genomfört en specialgranskning av beslutsfattandet inom trafikpolitik, jaktpolitik och socialförsäkringspolitik. Exemplen Dennispaketet, småviltsjakten och socialförsäkringsreformerna visar att det politiska systemet inte har lyckats åstadkomma hållbara och legitima beslut.

Ett av de viktigaste inslagen i framgångsrikt politiskt ledarskap är en konstruktiv förmåga att utröna om ideologiska meningsskiljaktigheter kan förenas i nya, innovativa kombinationer för att främja det allmänna bästa.

I de undersökta fallen har politikerna visat sin otillräcklighet. De har inte klarlagt om åsiktsskillnaderna är så djupgående att det endast finns vinnare och förlorare eller om konflikterna är av sådan natur att det går att nå fram till en kompromiss som kan lägga den politiska grunden för stabila och legitima beslut. Politikerna har i stället befunnit sig i politiskt underläge. De har kommit att ta alltför stor hänsyn till särintressenas hot och förvaltningens motstånd mot förändringar.

Politikerrollen

Under välfärdsstatens uppbyggnadsperiod frambringade Sverige en egen politikertyp: serviceproducenten. Servicedemokratin fick därmed djupgående konsekvenser för synen på politikern, medborgaren och den demokratiska processen. Demokratin kom att förverkligas genom ett ställföreträdarskap. Medborgarens roll reducerades till väljare och klient. Det fanns en tendens att delegera även det personliga ansvaret till det politiska systemet.

Politiskt ledarskap behöver inte endast vara direkt utan kan också utövas indirekt. I ett öppet samhälle uppstår värderingsmässiga problem och konflikter som inte kan lösas enbart på ekonomisk eller professionell grund. Ett samhälle som vill samordna sina ansträngningar mot ett gemensamt mål fordrar också demokratiskt ledarskap. Politikern är därmed inte längre serviceproducent, den som själv utför och verkställer besluten. Politikerns uppgift är att få andra aktörer i samhället, både individer och kollektiv, att handla mer ändamålsenligt. Ledarskap blir därmed att skapa förutsättningar, undanröja hinder och stimulera.

En förändring av ledarrollen i denna riktning kräver ett nytänkande när det gäller politikens styrmedel. Det finns andra sätt att genomdriva samhällsförändringar än att upprätta myndigheter och fördela offentliga medel. Ett alternativt, indirekt ledarskap ställer högre krav på tydliga visioner, offentlig dialog och förmåga att åstadkomma förtroendefull samverkan mellan olika parter och intressen.

Demokratiskt ledarskap

Demokratirådet drar slutsatsen att det finns flera förhållanden i svensk politik som underlättar ett demokratiskt ledarskap, men systemet rymmer också hinder och försvårande omständigheter. Svensk politik är i stort behov av tydligare ansvarsfördelning. Demokratin skulle också kunna förbättras genom öppnare och mer innovativa beslutsmiljöer. Slutligen skulle bristerna i det offentliga samtalet kunna avhjälpas om de förtroendevalda bidrog med en mer visionär politisk pedagogik.

Eftersom den offentliga sektorn är så omfattande har det politiska systemets verkningssätt särskilt stor inverkan på det svenska samhällets framtid. Vikten av goda institutioner och delaktiga medborgare skall inte förnekas, men demokratirådet påpekar att det politiska ledarskapet kan ha avgörande inverkan. Svaret på frågan om Sverige skall kunna undvika arbetslöshet, statsfinansiellt sammanbrott och socialt sönderfall beror i hög grad på det demokratiska ledarskapet.