Att följa demokratibegreppets historia är en hisnande upplevelse. Få ord har genomgått en så dramatisk omvärdering. I äldre politisk filosofi stod demokrati för den mest avskyvärda formen av styrelseskick. Demokrati betydde pöbelvälde och kaos. I takt med parlamentarism och allmän rösträtt fick ordet en alltmer positiv laddning och demokratibegreppets problem är nu snarast att det har blivit alltför populärt. Alla vill beteckna sin egen uppfattning som demokrati och motståndarna stämplas som odemokratiska.

Den engelske statsvetaren Anthony Arblaster inleder sin lärobok om demokratins grunder (Democracy, 1987) med konstaterandet att demokratibegreppet är mångtydigt och omtvistat. Det finns forskare som dragit slutsatsen att det bara är att acceptera den totala relativismen: varje uppfattning är lika god som en annan. Men jag håller med Arblaster att detta är att ge upp alltför lätt. Demokratibegreppet finns hela tiden med i debatten. Det sätt på vilket ordet tolkas har ibland stor betydelse för politiska ställningstaganden och beslut. En kritisk analys av begreppet kan därför bidra till ökad klarhet i det offentliga samtalet.

En del forskare har inte beklagat utan tvärtom utnyttjat demokratidebattens mångfald. Likt Linné samlar och klassificerar de ordets mångskiftande användning i olika länder. Varje samhälle avslöjar en del av sig självt genom sitt speciella sätt att bruka ordet demokrati.

Sådana jämförande perspektiv bidrar till att öppna ögonen för säregenheterna hos det egna landet. Den svenska maktutredningen hade en företrädare för norsk statsvetenskap. Johan P. Olsen har också deltagit i internationella studier av förändringsprocesser i samtidens demokratier. Ett av hans bidrag var en undersökning av hur demokrati uppfattas i svensk politisk kultur. Hans bok (Demokrati på svenska, 1990) förbigicks i svensk debatt med en talande tystnad.

Olsen konstaterade att Sverige stod inför ett val. En pessimistisk tolkning är att Sverige en gång funnit en lyckad styrningsmodell, men att denna nu brutit samman. Välfärdsstatens institutioner har blivit tunga, tröga och ur stånd att anpassa sig till medborgarnas krav. Framgång vänds i fiasko. Att vara världsmästare på att göra mekaniska räknemaskiner gjorde ett företag mindre öppet för den elektroniska revolutionen. Att vara världsmästare på att skapa en välfärdsstat minskade ett lands förmåga att ställa om sig till nya villkor och uppgifter.

Den optimistiska tolkningen är att Sverige kan dra fördel av sin gynnsamma historiska tradition av fredlig och gradvis utveckling, av universella och egalitära lösningar, av praktiskt genomförbara reformer och av folklig förankring. Det avgörande är om samhällets institutioner nu har tillräcklig förmåga till problemlösning och omställning. Frågan är också om Sverige kan föra en öppen och kritisk debatt om avvägningen mellan kollektivistiska och individualistiska inslag i demokratin.

Demokratidebatten kan alltså ge en nyckel till förståelsen av hur olika samhällen ser på sig själva och sin framtid. Det blir därmed skillnaderna mellan länderna som blir det intressanta.

En översikt över demokratibegreppets användning i olika samhällen visar också på betydande likheter. Det råder en betydande samstämmighet om vad som är kärnan i demokratins ideal. Johan P. Olsen formulerar i sin bok den grundläggande demokratiska trosartikel som är en moralisk princip i det västliga kulturarvet. Även om människor är olika i många avseenden är sådana skillnader utan relevans när det gäller rätten att styra sig själv.

Denna tanke om människornas lika värde innebär att samhället måste ha sådana arrangemang för att lösa problem och konflikter som tillåter att alla samhällsmedlemmar kan delta i besluten på lika villkor. Självstyrelse genom en demokratisk process blir därmed en grundläggande rättighet.

Visserligen är denna formulering mycket allmän, men den är fullt tillräcklig för att skilja mellan demokratiska och odemokratiska styrelseskick. Det finns numera en etablerad statsvetenskaplig forskning som bygger på att världens länder indelas i demokratiska system och andra. Man brukar då kartlägga om det hålls fria, allmänna och regelbundna val och om de grundläggande fri- och rättigheterna respekteras.

I ett avseende har demokratin aldrig stått så stark. Genombrottet 1989 har fortsatt, om än i något mattare takt. I dag är drygt 60 procent av jordens stater demokratiska, åtminstone i den minimala meningen att det hållits allmänna val. Om utvecklingen gått framåt när det gäller valen, så har dock friheten gått tillbaka. I flera länder har det hänt att man hållit ett val för att sedan slänga oppositionen i fängelse. Under 1990-talet uppfyller allt färre länder kraven på mänskliga rättigheter och rättssäkerhet.

Denna dubbelhet finns också i bedömningen av de etablerade demokratierna. På ett sätt har utvecklingen varit mycket gynnsam. Aldrig har demokratin stått så stark. För första gången saknar demokratin starka fiender och kan utvecklas under jämförelsevis fredliga och lugna former. Men demokratins verklighet har också en mörk sida. Misstroendet växer mot det etablerade politiska systemets förmåga att lösa de ekonomiska och sociala problemen.

Det finns därför ett stort behov av en mer nyanserad diskussion om det politiska systemets starka och svaga punkter. Det räcker inte längre med att tala om mer eller mindre demokrati i allmän mening. Demokratiska system kan se mycket olika ut. Demokratins praktiska gestaltning varierar starkt både över tid och mellan länder, landsdelar och kommuner.

Visserligen har ett ord som kvalitet kommit att användas så flitigt att det riskerar att slitas ut, men jag tror ändå att det är dags att diskutera demokratins kvalitet. Det räcker inte med att konstatera att demokratins minimivillkor är uppfyllda. Vad som nu behövs är sätt att kvalitetssäkra demokratin. Jag har heller ingenting emot att man använder ord som benchmarking och nyckeltal.

Ett led i detta arbete är att utveckla lite mer systematiska begrepp för att förstå hur den demokratiska processen fungerar. Ett exempel är den demokratirevision ("democratic audit") som pågår i Storbritannien. Ett annat är SNS demokratiråd.

Idén till demokratirådet kommer ursprungligen från SNS konjunkturråd. Tanken är att en grupp oberoende ekonomer skall bidra till den allmänna debatten med en årlig bedömning av tillståndet i svensk ekonomi. Efter hand blev det uppenbart att det skulle behövas en motsvarande granskning av det politiska systemet.

Vår första uppgift i demokratirådet var att gå igenom demokratidebatten och sortera ut de egenskaper som borde utmärka en väl fungerande demokrati. Vi gjorde inget försök att vara originella utan vi ville tvärtom formulera ett demokratiideal som nära ansluter till europeisk idédebatt.

Demokratirådet har formulerat idealet som en handlingskraftig, demokratisk rättsstat. Medborgarna måste kunna styra sig själva under fria och jämlika former. Rättsordningen måste uppfylla vissa grundkrav som respekteras av myndigheterna och åtnjuter legitimitet. Slutligen måste det demokratiska systemet ha förmåga att genomföra sina beslut.

Dessa grundläggande värden kan i sin tur delas in i mer precisa indikatorer. Våra rapporter 1995 och 1996 tycker jag visar att det med tillräcklig grad av systematik och belägg går att ringa in i vilka avseenden som svensk demokrati fungerar relativt väl och på vilka punkter som de största problemen finns. Genom att använda samma kriterier de båda åren kunde vi också upptäcka i vilka avseenden som demokratins kvalitet förbättrats respektive försämrats.

I den senaste rapporten blev det sammanfattande omdömet relativt kritiskt. De särskilt svaga punkterna var massmediesamhällets oförmåga att uppfylla idealet om upplyst förståelse samt politikernas bristande kontroll över de ekonomiska resurserna. Slutsatsen är att det behövs en fördjupad debatt om demokratins innebörd. Sverige har en konstitution som ger föga ledning.

Demokratirådet håller just nu på med en förnyad granskning av det tillståndet i svensk politik. I år försöker vi också göra en kvalitetsbedömning av demokratin i EU och Sveriges kommuner. Rapporten (Demokrati över gränser) kommer ut i juni.