Kravet på mer utredning och forskning om vår författning är sällsynt välmotiverat. Kunskapsläget är på många håll otillfredsställande. Och staten fyller inte sin uppgift på detta område. De offentliga utredningarna blir allt tunnare och inget annat officiellt organ stiger fram. Därför tar jag nu som forskningsledare på SNS initiativet till ett femårigt forskningsprogram om Sveriges konstitutionella vägval. Det skriver professorn i statsvetenskap Olof Petersson. Han presenterar här sitt projekt, som i sin uppläggning påminner om maktutredningen.

"Jag startar ny författningsutredning"

Maktutredaren Olof Petersson presenterar ett femårigt forskningsprojekt om Sveriges konstitutionella vägval.

Under lång tid ansågs politiken vara lösningen på olika samhällsproblem. Med tiden väcktes insikten att det politiska systemet självt blivit ett bekymmer. Det finns numera gott om debattinlägg som pekar på brister i politikens sätt att fungera. Medborgarnas sjunkande förtroende för partier och politiker är också en varningssignal.

Snart fyller vår regeringsform tjugofem år. Ingen torde hävda att den i alla avseenden blev så lyckad. Den bär tydliga spår av sin tid och speglar en monolitisk statsuppfattning. De balanserande motmakterna är svaga.

Även om många är överens om den allmänna diagnosen går meningarna isär när det gäller att peka ut mer exakt vad som är fel i det politiska systemet. Är det vårt proportionella valsystem som är boven? Eller ligger felet i riksdagens organisation och arbetssätt? Kunde regeringsbildningen ordnas på annat sätt? Brister regeringskansliet i sin styrande roll? Är det dags att avskaffa den gamla svenska modellen med självständiga ämbetsverk? Hur kan granskningsmakten stärkas? Har domstolarna för lite eller för mycket makt? Har vi tagit för stor eller för liten hänsyn till den europeiska integrationen? Vilket ansvar har kommunerna?

Som statsvetare tror jag mig ana svaret på några av dessa frågor, men jag måste också erkänna att kunskapsläget på många områden är otillfredsställande. Utrymmet för gissningar och spekulationer är stort.

En del av frågorna kan inte besvaras på vetenskaplig grund utan är uttryck för värderingar. Däremot kan systematiska undersökningar ge ett bättre underlag för debatt, ställningstaganden och beslut. Kravet på mer utredning och forskning kunde knappast vara mer motiverat än här.

Ändå tvingas man konstatera att staten i dag inte fyller denna uppgift. De offentliga utredningarna har blivit tunnare och är främst inriktade på kortsiktiga problem. Inget annat officiellt organ tycks i dag berett att ta på sig ansvaret för att ge underlag för en principiellt inriktad debatt i konstitutionella frågor.

I stället för att lamentera över sakernas eländiga tillstånd borde man försöka få till stånd ett slags författningsutredning. Som forskningsledare vid Studieförbundet Näringsliv och samhälle har jag tagit initiativ till ett femårigt forskningsprogram om Sveriges konstitutionella vägval.

Forskningsprogrammets syfte är att analysera konsekvenserna av konstitutionella förändringar. En viktig uppgift är att undersöka hur demokratin genom självkritisk debatt kan förbättra sina egna institutioner. Sverige står inför ett stort antal författningspolitiska handlingsalternativ.

Detta forskningsprogram avser att undersöka konsekvenserna av konstitutionella val. Vad skulle hända om Sverige bytte system? Det gäller därmed att först klarlägga de konstitutionella handlingsalternativen. Internationella jämförelser visar på spännvidden i de demokratiska staternas institutionella arrangemang. Sverige framstår i detta perspektiv i vissa avseenden som tämligen normalt, i andra avseenden som ett specialfall och undantag. Det finns stort utrymme för konstitutionella förändringar.

SNS författningsprojekt har inte endast syftet att systematisera handlingsmöjligheterna utan också att analysera de sannolika effekterna av konstitutionella val. Tanken är att undersöka konsekvenserna både för olika aspekter av det politiska systemet och för andra delar av samhället. Hur skulle exempelvis en förändring av valsystemet påverka partiväsendets struktur och regeringsmaktens stabilitet? Hur skulle en ändrad uppgiftsfördelning mellan staten, regionerna och kommunerna påverka svensk ekonomi? Avsikten är att på grundval av internationella och historiska erfarenheter säga vad som skulle hända om vi ändrade vår författning.

Det torde vara sällsynt att en viss institutionell ordning får identisk effekt i varje land, oberoende av andra betingelser. Normalt sett torde det röra sig om mer eller mindre komplicerade samspelseffekter. En ny spelregel kan med rimlig grad av säkerhet sägas få den ena eller andra effekten givet att vissa andra faktorer beaktas. Detta samspel mellan generella effekter och lokala förutsättningar blir en huvudfråga att utreda. Därmed kan också de delvis speciella omständigheterna i ett land som Sverige, med en mycket omfattande offentlig sektor och med en särpräglad kombination av centralmakt och lokalmakt, bidra till den internationella forskningsdebatten.

Däremot vore det fåfängt att leta efter den ideala lösningen. Man måste alltid ta hänsyn till förutsättningarna i det enskilda fallet. Författningskonstruktören kan dock förmedla andras erfarenheter. Det perfekta statsskicket existerar inte, men det finns utrymme för lärdomar och förbättringar. Det är i alla fall bättre att göra nya misstag än gamla.

Ett forskningsprojekt av sådan omfattning kräver ett nära samarbete mellan olika ämnen och specialiteter. De akademiska revirgränserna är ett bekymmer, men jag hoppas att SNS skall bli en mötesplats för statsvetare, jurister, ekonomer och andra samhällsforskare från Sverige och andra länder. SNS har också ett brett kontaktnät med praktiker som kan bidra med konstruktiva idéer under forskningsarbetets gång.

SNS författningsprojekt möjliggörs genom ett stort forskningsanslag från Knut och Alice Wallenbergs stiftelse. Det är originellt och möjligen symptomatiskt att en stor författningsutredning i dag initieras och finansieras på privat väg. En fördel är att forskningsprojektet kan bedrivas helt oberoende av myndighetsintressen och politiska hänsyn.

Politiska institutioner och konstitutionella förändringar är centrala statsvetenskapliga forskningsämnen, även om den svenska forskningen i dag är eftersatt. Särskilt i tysk och fransk tradition finns en nära koppling mellan en mer juridiskt inriktad statsrätt och en statsvetenskaplig forskning om institutioner. De senaste årens konstitutionella omvälvningar i Europa har lett till en renässans för dessa klassiska problemställningar.

Den statsvetenskapliga forskningen om konstitutioner och författningspolitik faller väl i linje med det intresse för institutioner och institutionell teori som nu finns inom många samhällsvetenskapliga discipliner. Statsvetare, ekonomer, sociologer, historiker och filosofer har alltmer kommit att uppmärksamma den stora betydelse som institutioner har för samhällslivet. Det finns numera flera internationella undersökningar om författningspolitik och konstitutionella förändringsprocesser. Ekonomisk forskning ägnar sig i ökad utsträckning åt institutionella och konstitutionella faktorer.

Avsikten är att organisera undersökningen i nära samband med den internationellt livaktiga forskningen om institutionella förändringar. Projektet har en internationell referensgrupp med ett antal ledande forskare, däribland James Buchanan, som fått Nobelpriset i ekonomi för sin forskning om konstitutioner och beslutsfattande.

I projektledningen finns också två andra forskare vid SNS, Birgitta Swedenborg och Per Molander. Vi har tidigare samarbetat i Lindbeckkommissionen och det lär bli anledning att återkomma till några viktiga frågor om sambandet mellan ekonomi och politik. Vad betyder valet av politiska institutioner för politikens innehåll? Hur påverkas den offentliga sektorns styrbarhet av kommunala självstyrelsen? Vilka konsekvenser får den statliga förvaltningens egen inre organisation för utvecklingen av de offentliga finanserna?

En god konstitution är en viktig förutsättning för en väl fungerande demokrati. Den offentliga makten utgår från folket och de politiska institutionernas uppgift är att omvandla medborgarnas önskningar till effektiva beslut. En undersökning av Sveriges författning kan därför bidra till debatten om hur demokratin bäst bör organiseras.

För några år sedan inrättades SNS demokratiråd. Demokratirådet består av fristående statsvetare som presenterar begrepp, analyser och resultat från den statsvetenskapliga demokratiforskningen. Syftet är att genom årliga rapporter stimulera till en konstruktiv och saklig debatt kring demokratins villkor.

Den första rapporten ("Demokrati som dialog", 1995) diskuterade demokratibegreppet och fick karaktären av bred karaktäristik av det svenska politiska systemet från demokratisynpunkt. Därefter har rapporterna tagit upp olika aspekter av svensk politik: ledarskapsproblemet (1996), demokratin i ett internationaliserat och decentraliserat politiskt system (1997) samt demokrati och medborgarskap (kommer på SNS Förlag i augusti 1998).

Planerna för 1999 års demokratirådsrapport innebär att det svenska statsskickets problem sätts in i ett internationellt jämförande perspektiv. Några framstående europeiska specialister kommer att ingå i 1999 års demokratiråd, som avses publicera sin rapport i juni nästa år. Det nya demokratirådet består av professorerna Klaus von Beyme (Heidelberg), Lauri Karvonen (Åbo), Birgitta Nedelmann (Mainz) och Eivind Smith (Oslo).

En del av bristerna i det svenska politiska systemet förekommer sannolikt också även i andra stater. Diskussionen om förklaringar och korrigerande åtgärder måste då också utgå från ett bredare perspektiv än det specifikt svenska. Däremot finns det troligen ett antal systemfel som är relativt unika för Sverige. De internationella forskarnas uppgift blir inte minst att identifiera dessa brister och egenheter, vilka kan vara svårupptäckta för hemmablinda observatörer.

Demokratirådets rapport 1999 skall kunna läsas som en fristående undersökning, men den kommer dessutom att på ett naturligt sätt ingå i SNS författningsprojekt. De medverkande forskarna kan identifiera problem som behöver utforskas närmare. Avsikten är att också de närmast följande rapporterna från demokratirådet skall anknyta till det nya författningsprojektet.

Till sin uppläggning och organisation påminner SNS författningsprojekt om den maktutredning som jag ledde för något årtionde sedan.

Resultaten redovisas successivt i en serie böcker, som denna gång utges av SNS Förlag. Den intresserade kommer också att kunna följa arbetets gång via projektets hemsida (www.sns.se/const).

Någon gång år 2003 blir det dags att sammanfatta de olika delundersökningarna. Vid det laget skall vi förhoppningsvis ha fått ett lite säkrare underlag för debatten om behovet av förändringar i det svenska statsskicket.

OLOF PETERSSON
DN DEBATT 28/6 1998