DN Debatt 12 juni 2003

Just nu möts EU:s framtidskonvent för att diskutera sitt slutförslag till en ny konstitution för EU. Helhetsomdömet måste bli mycket positivt. Efter många års debatt och misslyckade reformförsök kan EU nu få något som bäst kan beskrivas som en demokratisk grundlag.

EU brukar ofta betecknas som en organisation med ett demokratiskt underskott, och det har hittills legat mycket i detta omdöme. Om det nya förslaget går igenom så minskar EU:s demokratiunderskott i väsentliga avseenden.

Konventet attackeras från olika håll och har hamnat i ett opinionsmässigt underläge. Anklagelserna gäller såväl konventets arbetsmetod som innehållet i konventets förslag.

En del av kritiken mot arbetssättet kan vara berättigad, särskilt om man jämför med en demokratisk idealmodell. Konventets presidium och sekretariat har haft stor makt och ofta arbetat i det fördolda. Valéry Giscard d'Estaing har som ordförande gjort sin egna personliga tolkningar av vad som utgör konsensus i konventet.

Men jämfört med hur det tidigare gått till i EU innebär konventet ett stort framsteg. Framtidskonventet utvecklade sig till ett framgångsrikt konstitutionellt experiment. Konventet har fungerat bättre än de metoder som hittills använts för att förbereda konstitutionella och institutionella förändringar i EU.

Givetvis har konventet påverkats av yttre händelser, värderingar, normer, intressen och maktförhållanden. Men konventsmetoden har visat sig ha demokratiska kvaliteter såsom ett relativt brett deltagande och stor öppenhet. Konventet har också lyckats åstadkomma praktiska resultat i form av konkreta förslag.

Romano Prodi, Margot Wallström och andra företrädare för kommissionen som anklagar konventet för hemlighetsmakeri är knappast övertygande i sin argumentation. Kommissionen gjorde själv ett misslyckat försök att ta initiativet genom ett eget grundlagsförslag för ett halvår sedan. Det hade Prodi tagit fram i det fördolda med hjälp av en liten grupp tjänstemän. Kommissionen framstod som ett exempel på gammaldags sekretesskultur i jämförelse med det förhållandevis öppna konventet.

Den kritik som riktas mot konventet gäller också svårigheten att enas kring ett förslag om EU:s interna organisering. Just EU-institutionernas makt och inbördes förhållanden har varit den mest svårlösta frågan för konventet, precis som för tidigare regeringskonferenser. EU:s olika maktorgan har här egna intressen att försvara.

Positionerna i denna debatt är nedslående förutsägbara, både när det gäller flertalet medlemsländer och, inte minst, EU-institutionerna. Kommissionen vill stärka kommissionens makt. Europaparlamentarikerna är en stridbar påtryckningsgrupp för det egna parlamentet. Regeringarna, särskilt i de stora medlemsländerna, värnar sina egna organ, EU-rådet och ministerrådet.

Trots allt verkar framtidskonventet till sist ha funnit en kompromiss som det stora flertalet kan acceptera. Konventet har visat att det finns praktiskt genomförbara sätt att lösa uppgiften hur man samtidigt ska kunna demokratisera, konstitutionalisera och effektivisera EU.

* Konventet har utarbetat en konstitution som koncist formulerar unionens grunder, befogenheter, institutioner och beslutsformer. Den skulle ersätta dagens virrvarr av oöverskådliga och svårgenomträngliga fördragstexter.

* Konventet föreslår att stadgan om grundläggande rättigheter tas in i konstitutionen, och att delar görs juridiskt bindande.

* Ett förslag gäller en tydligare definition av vem som gör vad och dessutom en procedur för att lösa maktstrider mellan EU och medlemsstaterna.

* Konventet har visat hur man kan renodla och precisera uppgifterna för EU:s tre centrala organ: rådet, parlamentet och kommissionen.

* Konventet har lagt förslag om hur riksdagen och de andra nationella parlamenten kan ges en mer aktiv roll, exempelvis när det gäller att övervaka vad EU ska göra och inte göra.

* Konventet har utarbetat förslag som skulle leda till en betydande uppstramning och förenkling av EU:s beslutsformer.

* Sist, men inte minst: den nya konstitutionen slår fast att EU bygger på demokratins grund och måste leva upp till såväl den representativa demokratins som deltagardemokratins principer.

Givetvis har konventet inte löst alla problem. En välfungerande demokrati i europeisk skala kräver åtskilligt mer. Det gäller att inte bara strömlinjeforma ett regeringarnas Europa utan också att förverkliga idén om ett medborgarnas Europa. Men huvudslutsatsen i vår rapport "Demokrati i EU" (SNS Förlag) är att konventet har åstadkommit oväntat mycket på drygt ett år.

Konventet har dock ingen egen beslutanderätt och en lång process återstår innan förslaget kan bli verklighet. EU-konstitutionens vidare öde bestäms närmast av stats- och regeringscheferna i nästa vecka. De väntas sammankalla en regeringskonferens, som har den formella makten att ändra de fördrag som ligger till grund för EU. Slutligen måste en ny konstitution, liksom varje fördragsändring, godkännas av medlemsstaterna, i några fall genom folkomröstning.

Konventet har ingalunda varit någon automatisk process, utan har visat vilka starka spänningar det finns i synen på unionen och dess framtid. Vissa deltagare har varit starka pådrivare, medan andra har hållit emot. Bland medlemsländerna framstår England och Sverige som de stora skeptikerna.

Den engelska regeringens representant Peter Hain har i konventet spelat rollen som ifrågasättare av all överstatlighet, men på hemmaplan målar den konservativa oppositionen ut honom som den som säljer ut det sista av den nationella suveräniteten. Mäktiga krafter i den engelska debatten mobiliserar nu till kamp mot konventet.

Sverige har haft tre representanter i konventet, en utnämnd av regeringen och två av riksdagen; de har dessutom haft var sin suppleant. Dessa sex har förvisso gjort enskilda insatser som bidragit till att göra grundlagsförslaget till en framgång. Det gäller exempelvis kraven på ökad offentlighet i EU, att jämställdhetsmålet får en framträdande plats och att rättighetsstadgan kunnat bli en del av konstitutionen.

Men som helhet måste man konstatera att konventets förslag till ny EU-grundlag tillkommit snarare trots än tack vare Sveriges officiella hållning. Under lång tid förefaller den svenska regeringen ha missbedömt konventets betydelse.

Ännu finns dock tid. Processen är långt ifrån slut. Med toppmötet i Thessaloniki den 20_21 juni börjar en period av regeringsförhandlingar och kompromisser. Med tanke på vad som hänt i tidigare regeringsförhandlingar finns det risk att grundlagsförslaget slits sönder under nattlig kohandel mellan nationella särintressen.

I dag finns det därför ett särskilt behov av politiker som förmår att lyfta debatten till att gälla det europeiska unionsprojektets hållbarhet på lång sikt, som ytterst beror på om det kan vinna medborgarnas förtroende på grundval av en fungerande folkstyrelse.

Frågan är vem som kommer att försvara EU-konstitutionen i den fortsatta beslutsprocessen. Närmare bestämt består konventets förslag till konstitution av fyra delar.

Den första är kärnan och kan kallas EU:s nya grundlag och det är den som är konventets originella och betydelsefulla bidrag till debatten om hur man kan demokratisera EU.

Den andra delen återger EU:s stadga om medborgarnas grundläggande rättigheter. Konventet föreslår här inga förändringar i sak.

Den tredje delen handlar om unionens politik och där har konventets roll i huvudsak inskränkt sig till att redigera om de nuvarande bestämmelserna till en mer lättbegriplig text. Man föreslår också att man inom några fler områden ska ersätta kravet på att alla medlemsländer måste vara överens med regeln om kvalificerad majoritet.

Det är inom den tredje delen som stats- och regeringscheferna har sin stora uppgift. Konventet har inte haft mandat att ifrågasätta innehållet i de olika politikområdena. Men den kommande regeringskonferensen har nu ett gyllene tillfälle att ta ett samlat och framtidsinriktat grepp över EU:s politik när det gäller tunga frågor såsom miljö och jordbruk.

Den fjärde och avslutande delen av konstitutionen består mest av allmänna bestämmelser av juridisk karaktär, men innehåller också det intressanta förslaget att konventet som arbetsmodell bör permanentas. Större ändringar i EU:s konstitution skulle därmed förberedas genom en öppen debatt mellan företrädare regeringarna, kommissionen, Europaparlamentet och, inte minst viktigt, de nationella parlamenten.

Det finns anledning att anta att grundläggande förändringar i ett politiskt systems levande konstitution och dess fundamentala institutioner, såväl som identitet och förtroende, kommer att ta årtionden. Det är orealistiskt att förvänta att de grundläggande spänningarna och konfliktlinjerna i Europa skulle kunna finna en varaktig lösning under loppet av något års konventsdebatt. Men med det nya förslaget har EU tagit ett viktigt steg i demokratisk riktning.

SNS Demokratiråd

OLOF PETERSSON, professor, SNS
ULRIKA MÖRTH, docent, Stockholms universitet
JOHAN P OLSEN, professor, Oslo universitet
JONAS TALLBERG, fil dr, Lunds universitet och UI