Olof Petersson

Sverige måste sätta i gång EU-reform

Lika besvärligt som det var att nå en överenskommelse i Nice, lika svårt har det varit att i efterhand legitimera beslutet. Europas ledare har fått ägna mycket tid och möda med att förklara för en skeptisk omvärld varför de anser att Nice blev en framgång.

Förvisso lyckades stats- och regeringscheferna slutligen komma överens om de nya röstviktningsregler som gör det möjligt att gå vidare med utvidgningsprocessen. Men priset blev mycket högt. Tvärtemot alla föresatser innebär Nicefördraget inte ett enklare, utan tvärtom ett ännu mer komplicerat system för att fatta beslut i rådet.

Men det är inte bara innehållet utan också själva beslutsprocessen som medfört att Nice fått så negativt eftermäle. Regeringskonferensens arbetsmetod visade sig från sin sämsta sida. De för Europas framtid avgörande besluten fattades under några nattliga timmars stressiga förhandlingar, drivna av nationella särintressen. För de mindre medlemsländerna blev upplevelsen i Nice extra bitter. För första gången upplevde småstaternas förhandlare ett inslag av stormaktsarrogans.

Nicefördraget innehåller också ett officiellt erkännande av sin egen ofullständighet. Stats- och regeringscheferna bestämde att sammankalla en ny regeringskonferens 2004 för att reformera unionen. Det ankommer på det svenska och belgiska ordförandeskapen att sätta igång denna process.

Sverige har därmed fått en stor och svår uppgift. Nicemötet har begärt "en djupare och bredare diskussion om Europeiska unionens framtida utveckling". Det svenska ordförandeskapet skall uppmuntra omfattande diskussioner med alla berörda parter: företrädare för nationella parlament och för den allmänna opinionen, politiska och ekonomiska grupper och grupper från universiteten, företrädare för det civila samhället. Dessutom skall det dussintal länder som nu ansöker om EU-medlemskap också knytas till processen.

En viktig uppgift är att åstadkomma en tydligare maktdelning mellan EU och medlemsstaterna. Uppdraget talar om en mer exakt avgränsning av unionens och medlemsstaternas behörigheter. En annan olöst fråga är vilken ställning som stadgan om de grundläggande rättigheterna skall ha.

Den svenska regeringen får också ta över ett problem som toppmötena i såväl Amsterdam som Nice misslyckats med att lösa, nämligen att förenkla EU-fördragen för att göra dem tydligare och lättare att förstå.

Uppdraget från stats- och regeringscheferna gäller centrala aspekter av den representativa demokratin. Det handlar bland annat om att göra en översyn av de nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen.

Genom att ta upp dessa frågor erkände Nicekonferensen behovet av att förbättra och övervaka unionens och dess institutioners demokratiska legitimitet och öppenhet för att föra dem närmare medlemsstaternas medborgare.

Historiska särdrag förklarar Sveriges tystnad när det gäller institutionella reformer. Statsminister Göran Persson är helt inriktad på mellanstatlighetens traditionella arbetsmetod. Federalism är ett fult ord i Sverige. Inom landets gränser står federalism för decentraliseringens hot mot den homogena enhetsstaten. I förhållande till utlandet anser stora delar av opinionen att federalism innebär att landet förlorar kontrollen över sin välfärdsmodell.

För några årtionden sedan lovprisades den svenska modellen, som var ett korporatistiskt system av intressegruppsmedverkan, förhandlingar, pragmatism och samförståndsanda. Bilden av den svenska modellen har dock blivit mer negativ. Pragmatismens arbetsmetod, som innebär att allt är förhandlingsbart, står i motsats till konstitutionell styrelse grundad på tydlig ansvarsfördelning. Man kan frukta att den svenska regeringen försöker överföra den gamla svenska modellen till den nya europeiska unionen.

Men kraven på större öppenhet och bättre möjlighet till ansvarsutkrävande kommer med stor sannolikhet att förr eller senare framtvinga en författning för Europa. Med Sverige traditioner av lokal självstyrelse, folklig delaktighet, jämlikhet, jämställdhet och offentlighetsprincip skulle det innevarande ordförandeskapet kunna ge viktiga bidrag till denna europeiska debatt. Men ännu så länge har Europas författningsdebattörer fått lyssna på den tyste svensken.

Ändå cirkulerar det nu många konkreta och principiellt intressanta idéer som förtjänar att prövas. Dehanene-gruppen visade i sin rapport 1999 hur regelsystemet skulle kunna förenklas genom ett grundfördrag innehållande de för unionen fundamentala bestämmelserna. Därmed öppnas också vägen för en modifierad procedur för att revidera fördragen. Denna tanke har sedermera utvecklats av en forskargrupp vid European University Institute i Florens.

Man behöver till exempel inte behålla regeln om att alla medlemsstater enhälligt måste godkänna alla fördragsändringar i stort som smått. Förvisso är det viktigt att varje medlemsland även i fortsättningen måste kunna säga nej till grundläggande förändringar i det regelverk som styr EU. Bestämmelserna om hur många röster respektive land skall ha i ministerrådet är en sådan fråga.

Men många andra frågor leder detta krav på enhällighet till en överhängande risk för beslutsblockering, särskilt i ett utvidgat EU med upp till 30 länder. I praktiken har det blivit omöjligt att modifiera reglerna för EU:s institutioner. Detta strider mot ett fundamentalt demokratikrav. I en representativ demokrati måste folket och dess valda ombud kunna kontrollera och återkalla den makt som de överlåtit.

Forskargruppen i Florens föreslår ett nytt sätt att reformera EU:s institutioner genom att ge kommissionen ökad initiativrätt och Europaparlamentet makt att ge sitt samtycke. Domstolen i Luxemburg skulle också kunna granska om ändringsförslagen är rättsligt hållbara.

Det konvent som utarbetade Nicedeklarationen om grundläggande rättigheter i EU visade att viktiga europeiska frågor kan bearbetas gemensamt mellan de olika institutionerna och de nationella parlamenten, med full offentlig insyn och deltagande av organisationer och folkrörelser. Den tekniken bör kunna användas också i EU:s fortsatta reformering.

Kritiken mot EU-projektets brister i fråga om folklig legitimitet har fått särskilt starkt genomslag i ett land som Sverige. För det svenska ordförandeskapet finns det därför extra starka skäl att initiera en aktiv, offensiv demokratipolitik för Europa.

Olof Petersson