En författning är en samling rättsregler som anger hur en politisk samfällighet skall styras. Ett lands författning, synonymt konstitution, utgörs vanligen av ett enda skriftligt dokument, men kan också bestå av oskrivna regler och sedvanerätt. Den konstitutionella lagtexten, grundlagen, kompletteras under alla omständigheter av ett successivt framsprunget system av tillämpningar och konstitutionell praxis.

Författningspolitik utgörs av debatt och beslut inriktade på att förändra konstitutionen. Som politiskt område har författningspolitiken ett slags metakaraktär. Det rör sig om tillskapandet av de regler och institutioner som styr det politiska systemet.

Ett något vidare begrepp är demokratipolitik. Med demokratipolitik avses de överväganden och beslut som påverkar folkstyrelsetankens förverkligande. Demokratipolitikens mål är att skapa förutsättningar för medborgarstyrelse, rättsstat och politisk handlingskraft. Ansvaret för demokratipolitiken ligger på staten, men också på EU, kommuner, landsting, regioner samt frivilliga organisationer och andra delar av det civila samhället.

Ett något snävare begrepp är förvaltningspolitik, idéer och åtgärder riktade mot den offentliga förvaltningens organisation och arbetssätt. Förvaltningspolitik handlar om debatt och maktkamp kring den offentliga förvaltningen. Förvaltningspolitik är därmed en del av författningspolitiken.

Forskningsläge

Som andra analysobjekt kan författningspolitik studeras i flera olika forskningsperspektiv. Jämförelse kan skapas antingen synkront eller diakront, eller med en förening av komparativ och historisk ansats. Författningsreformer har analyserats inom ramen för nyvordna demokratier, gamla etablerade demokratier eller länder som övergår från en regimform till en annan. Författningshistoriska studier bidrar till kunskapen om konstitutionella tillblivelseprocessers inre dynamik och yttre orsaksfaktorer.

Även idéanalys har sin givna plats i undersökningar av författningspolitik. De amerikanska grundlagsfädernas åskådningar har dissekerats in i minsta detalj. Tankearbetet bakom konstitutionella förändringar kan ge ett viktigt material för att förstå samspelet mellan filosofiska doktriner, politiska ideologier och rättsteoretiska föreställningar.

Därmed har studiet av författningspolitik hemortsrätt i flera vetenskapliga discipliner. För rättsvetenskapen bildar författningspolitiska förarbeten en viktig rättskälla för tolkningen av konstitutionen. Statsvetare får inblick i de politiska systemens omvandlingsprocesser. Den historiska forskningen kan analysera maktspel och idéer bakom konstitutionella brytpunkter. Filosofiska undersökningar visar vad som händer när abstrakta föreställning om det goda samhället skall översättas i praktiska institutioner. Ekonomisk forskning har i ökad utsträckning kommit att uppmärksamma författningsfrågor (Swedenborg 1999). Ett exempel är litteraturen kring de ekonomiska konsekvenserna av federala styrelsesätt.

Författningsfrågor har under flera årtionden haft en relativt marginell plats i svensk samhällsforskning. Det är anmärkningsvärt, eftersom politiska institutioner och konstitutionella förändringar borde vara centrala statsvetenskapliga forskningsämnen. Särskilt i tysk och fransk tradition finns ett nära samband mellan en mer juridiskt inriktad statsrätt och en statsvetenskaplig forskning om institutioner. De senaste årens konstitutionella omvälvningar i Europa har lett till en renässans för dessa klassiska problemställningar (se t.ex. Sartori 1994, Hesse & Johnson 1995, Bellamy & Castiglione 1996, Goodin 1996, Mueller 1996 och Bogdanor 1988, 1997).

Tre omständigheter har stimulerat europeisk författningsforskning. För det första har många etablerade demokratier i västra Europa sökt förnya sina politiska system genom konstitutionella reformer: Italien, Storbritannien, Belgien är några exempel; länder som Finland och Schweiz har nyligen skaffat sig helt nya grundlagstexter. För det andra har öst- och centraleuropa under det gångna årtiondet upplevt ett gigantiskt projekt av konstitutionellt konstruktions- och, i några fall, rekonstruktionsarbete. För det tredje har Europeiska unionen, framför allt genom toppmötesbesluten i Maastricht, Amsterdam och Nice, placerat institutionella reformer högt på dagordningen och frågorna om federalism, kompetensfördelning, rättighetsstadga och en eventuell europeisk författning har blivit centrala i europeisk politisk debatt.

Det finns åtskilliga internationella undersökningar om författningspolitik och konstitutionella förändringsprocesser. Som ett exempel kan nämnas en stor analys av den franska vänsterns författningspolitik (Duhamel 1980). Tysk författningspolitik har blivit föremål för flera studier (t.ex. Pfetsch 1985). I den mer empiriskt orienterade anglosaxiska statsvetenskapen finns också flera solida verk om politiska institutioners effekter (t.ex. Weaver & Rockman 1993). Författningspolitiska undersökningar i Sverige har länge haft en historisk ansats, inriktade på debattanalys (t.ex. Algotsson 1987, von Sydow 1989).

Det statliga utredningsväsendet har tidigare alstrat flera vägande bidrag till den konstitutionella debatten. Författningsutredningen (SOU 1963:16) tog initiativet till flera specialundersökningar, bland annat om metoderna för val och mandatfördelning. Under senare årtionden har författningspolitiken bedrivits mer ryckigt och fragmentariskt. Det finns åtskilliga smärre utredningar med snävare inriktning. Däremot är det numera länge sedan som det genomfördes en mer övergripande författningsutredning.

Under senare år har svensk författningsforskning emellertid fått ett visst uppsving. Fredrik Sterzel har både genom sina egna undersökningar och sina handledningsinsatser stimulerat såväl juridisk som statsvetenskaplig forskning (Sterzel 1998, jfr även Marcusson 1999). Tunga studier av domstolarnas politiska roll respektive svensk författningsdebatt har utgivits av uppsalastatsvetarna Barry Holmström (1998) och Karl-Göran Algotsson (2000). Flera statsrättsligt inriktade avhandlingar, av exempelvis Joakim Nergelius (1996), Thomas Bull (1997), Olle Lundin (1999), Caroline Taube (2001) och Jesper Ekroth (2001), har också bidragit till att vitalisera forskningsområdet. Den parlamentariska demokratiutredningen tog häromåret initiativet till forskarantologier om bland annat maktdelning (SOU 1999:76) och Cityuniversitet har inom ramen för sitt konstitutionsprojekt publicerat flera uppsatssamlingar (se Berggren, Karlson och Nergelius 2001).

Ett författningspolitiskt forskningsprogram

Mitt eget intresse för författningsfrågor har sin bakgrund i maktutredningen, som summerade 1980-talet med konstaterandet att djupgående förändringsfaktorer, såsom individualisering och internationalisering, höll på att underminera förutsättningarna för den gamla svenska modellens samhällsorganisation och att demokratin behövde reformeras genom institutionella reformer (SOU 1990:44). Några år in på 1990-talet fick jag som ledamot av Ekonomikommissionen överväldigande belägg för att den ekonomiska krisen till dels också var en politisk kris - det politiska systemets konstruktion favoriserade särintressen och kortsiktiga beslut (SOU 1993:16). Efter att under några år ha medverkat i SNS Demokratiråd stod det också klart att en starkare demokrati, mer medborgarnära och med bättre möjligheter till ansvarsutkrävande, skulle kräva konstitutionella reformer (Petersson m.fl. 1999).

Vänder man sig till dagens samhällsforskning saknas det ingalunda litteratur om politiska institutioner. Tvärtom råder en bedövande enighet om att institutioner är viktiga för samhällsutvecklingen. Men ofta stannar man vid detta allmänna konstaterande. Den stora frågan är emellertid: vilka institutioner är viktiga för vad?

Inom vissa områden finns nu en hel del, till och med solid, forskning om betydelsen av författningens, närmare bestämt de politiska institutionernas, utformning. Ett exempel är de många undersökningarna av valsystemens effekter. Inom andra områden är forskningsläget inte lika tydligt. SNS författningsprojekt har syftet att genom forskningsöversikter och egna undersökningar klarlägga vad man kan säga om konsekvenserna av konstitutionella förändringar. Tanken är att utnyttja erfarenheter både från andra länder och vår egen historia. Som ett led i arbetet har vi givit ut en dokumentsamling av Sveriges konstitutionella urkunder, med en författningshistorisk inledning av Nils Stjernquist. Publikationslistan omfattar också undersökningar grundade på komparativa databaser, ämnena gäller bland annat effekterna av valsystem, personvalsinslag, folkinitiativ och tanken på direktvald statsminister. Senare utkommer studier av bland annat tvåkammarsystem, stat-kommunrelationer samt regeringskansliets styrningsförmåga.

Debatten om möjligheten att i förväg bedöma konsekvenserna av konstitutionella förändringar har givit viktiga lärdomar. Få ifrågasätter konstaterandet att dagens samhällsvetenskap, i varje fall ännu, inte förfogar över någon generell teori som tillåter oss att exakt förutspå de långsiktiga jämviktseffekterna av större institutionella förändringar. Ändå har samhällsvetenskaplig teoribildning givit viktiga bidrag till förståelsen av olika slags effekter. Det gäller exempelvis att skilja mellan lokala och globala effekter. Även om det är möjligt att härleda de omedelbara konsekvenserna av smärre författningsändringar så ökar svårigheterna att bedöma de allmänna effekterna av mer omfattande ändringar av de politiska spelreglerna.

Det gäller att även inom detta forskningsprojekt beakta den allmänna varningen för att förväxla samband och orsaksriktning. Även om det skulle gå att belägga en korrelation mellan ett visst styrelseskick och någon social eller ekonomisk faktor är det ingalunda givet att det är konstitutionen som är förklaringen. Orsak och verkan kan vara omkastade. I de fall man funnit ett samband mellan demokratiska styrelseformer och ekonomisk framgång har det också funnits anledning att fråga sig om sambandet inte varit det omvända: vissa politiska former utvecklas bäst i en viss ekonomisk miljö (Karl 1990). I många fall rör det sig till yttermera visso om en växelverkan mellan politiska och ekonomiska faktorer.

Det har också riktats invändningar mot varje försök att bedöma konsekvenserna av konstitutionella förändringar. Det finns författare som anser att det är omöjligt att förutse några sådana effekter (Elster 1988). Mot en sådan författningspolitisk uppgivenhet polemiserar bland andra statsvetaren Giovanni Sartori (1994). Vi famlar inte i mörkret, menar Sartori. Det finns åtskilliga exempel på att författningsändringar faktiskt givit de åsyftade resultaten. Frankrikes författning 1958 införde en spärr mot utgiftsglada parlamentariker och effekten blev också stramare budgetdisciplin. Något liknande åstadkoms i samband med budgetreformen i Sverige för några år sedan.

Däremot vore det fåfängt att leta efter den ideala lösningen. Författningsingenjören måste alltid ta hänsyn till förutsättningarna i det enskilda fallet. Svaren på frågan om hur en institutionell förändring kommer att fungera måste alltid inledas med orden "Det beror på". Vi behöver inte hamna i total relativism. Den gode författningskonstruktören kan förmedla andras erfarenheter. Det perfekta statsskicket finns inte, men det är i alla fall bättre att göra nya misstag än gamla.

Författningspolitiken kan därmed sägas vara uttryck för det öppna samhällets försiktiga optimism. Även om den ideala utopin är ouppnåelig finns det ändå stort utrymme för lärande och förbättring. Vetenskapen drivs av sanningssökande, men når aldrig den slutliga sanningen. Konstitutionalismen strävar att skapa det goda samhället, men har inte illusionen att formulera den perfekta grundlagen. Det öppna samhället lämnar utrymme för misstag, men har en förmåga att experimentera, lära och utvecklas. Denna framstegstanke grundas på kritisk rationalism, det förnuftsbaserade samtalets förmåga att utbyta erfarenheter och nå fram till beslut som medborgarna uppfattar som legitima och förpliktande (Petersson 1999).

Reformbehov

Vilka konstitutionella handlingsalternativ som framstår som mest relevanta att göra till föremål för närmare undersökning måste till stor del avgöras efter en bedömning av reformbehovet i det politiska systemet. Aktuella granskningar av svensk politik ger en blandad bild. I vissa avseenden fungerar demokratin tämligen väl. Ett internationellt perspektiv visar exempelvis på betydelsen av offentlighetsprincipen, ett jämförelsevis högt valdeltagande och den relativt starka kvinnorepresentationen på politiska poster. Men det finns också mörka inslag i bilden. Svagheterna när det gäller medborgarstyrelsen handlar framför allt om bristerna i den offentliga debatten och medborgarnas delaktighet i politiken. Rättsstatens problem kretsar i mycket kring den svagt utvecklade maktdelningen och de otillräckliga möjligheterna till ansvarsutkrävande. Också det politiska systemets handlingsförmåga uppvisar klara brister. Eftersom flera av dessa problem dessutom håller på att förvärras står författningspolitiken i dag inför stora reformbehov (Petersson 2001).

Demokrati förutsätter upplyst förståelse och fri åsiktsbildning. Den offentliga debatten fungerar emellertid otillfredsställande. Makten över dagsdebattens dagordning utövas i stor utsträckning av massmedierna. Mediernas dominans gör att det politiska livet präglas av journalismens inriktning på förenkling, tillspetsning och personfixering. Demokratin kräver emellertid ett offentlig samtal med större plats för saklighet, reflektion och öppen dialog. Riksdagen och de politiska partierna fungerar knappast som forum för stimulerande och nydanande samhällsdebatt. Genom EU-medlemskapet har förberedelsearbetet inför viktiga politiska beslut flyttats till anonyma tjänstemannakommittéer. I takt med att det politiska beslutsfattande förs över till den europeiska arenan stiger också behovet av ett gränsöverskridande offentligt samtal. Språkförbistring och nationellt avgränsade debattkulturer försvårar i dag en gemensam, europeisk dialog. Behovet av ett europeiskt offentligt rum framstår därför som en av demokratidebattens huvudfrågor.

Även om demokratin inte kräver ett folk i ständigt sammanträde vilar folkstyrelsen ändå på tanken att medborgarna på ett eller annat sätt skall vara delaktiga i de offentliga besluten. Trots att svenskarnas politiska deltagande internationellt sett alltjämt ligger på en relativt hög nivå är trenden nedåtgående. Valdeltagandet sjunker. Antalet partimedlemmar minskar, liksom aktiviteten i etablerade folkrörelser. Dessutom ökar den politiska ojämlikheten i vissa avseenden. Invånare med utländsk bakgrund är mer marginaliserade i dag än för något årtionde sedan. En del ungdomsgrupper är politiskt sett så gott som helt utanförstående. Samtidigt ökar förtroendeklyftan mellan folket och eliterna. Misstroendet mot partier och politiker är omfattande och dessutom tilltagande. I kretsen av EU:s femton medlemsstater utmärker sig Sverige som det mest negativa till EU-projektet.

Trots en gradvis förstärkning av de medborgerliga fri- och rättigheterna, exempelvis genom införlivandet av Europakonventionen i svensk rätt, återstår flera problem. Äganderätten är grundläggande för en rättsstat, men till följd av politisk oenighet har riksdagen ännu inte lyckats formulera en tillfredsställande grundlagsparagraf. Rättsläget inom detta centrala område är därför oklart. Offentlighetsprincipen ger svenskarna rätt att ta del av myndigheternas handlingar. EU-medlemskapet innebar i detta avseende ingen förstärkning, utan riskerar tvärtom att urholka en hörnsten i den svenska folkstyrelsen.
Medborgarnas rättigheter bestäms i dag av ett svåröverblickbart system av nationell lagstiftning, europeiska konventioner och internationella deklararationer. EU:s nya rättighetsstadga har ännu så länge en oklar ställning.

Maktdelning är en av det svenska styrelseskickets svaga punkter. Sverige har aldrig kommit att utveckla ett genomtänkt system av åtskilda befogenheter och tydlig ansvarsfördelning. I stället har en pragmatisk, ofta informell, arbetsfördelning präglat den offentliga makten. Systemets nackdelar i form av komplexitet, oklarhet och bristande insyn påkallar i dag en omvärdering och förändring i riktning mot tydligare maktdelning.

Maktdelning i höjdled handlar om förhållandet mellan kommuner, landsting, regioner, staten och Europeiska unionen. Sättet att organisera förhållandet mellan de olika nivåerna i den offentliga sektorn har avgörande betydelse för väljarens möjligheter att utkräva ansvar. Läget i dag kännetecknas av en långtgående oklarhet, inte minst när det gäller förhållandet mellan staten och de lokala självstyrelseorganen. Samma ovisshet gäller i långa stycken också relationerna mellan EU och medlemsstaterna.

Maktdelning i sidled avser det inbördes förhållandet mellan de olika grenarna av statsmakten. Förhållandet mellan juridik och politik kan klargöras genom en bättre ansvarsfördelning mellan domstolar och folkvalda organ. Trots att beslut nyligen träffats om att omorganisera den statliga revisionen behöver granskningsmakten ytterligare förstärkas.

Det politiska systemets handlingsförmåga sätts på prov i tider av ekonomisk nedgång och kris. De offentliga finanserna är alltjämt känsliga för inkomstminskningar. Regeringsmakten är försvagad efter tjugo år av minoritetsregeringar. Den komplexa förvaltningsorganisationen har visat sig svår att kontrollera och styra.

Dagens stora samhällsomvandlingar, inte minst internationalisering och individualisering, leder till omtänkande även för det politiska systemet. Gränsdragningen mellan offentlig och privat sätts ifråga. Morgondagens demokrati kan komma att förverkligas genom delvis nya styrelseformer. En tydlig indikation i denna riktning är EU-kommissionens vitbok om europeiska styrelseformer (EU 2001). Den ökande klyftan mellan medborgarna och EU-institutionerna framställs där som ett hot mot unionsprojektets hela framtid. Kommissionen menar därför att det behövs ett omfattande reformarbete, som bör vägledas av principerna om öppenhet, delaktighet, möjlighet till ansvarsutkrävande samt en effektiv och sammanhållen politik.

Mot bakgrund av denna inventering av reformbehoven i det politiska systemet kan man dra slutsatsen att vissa konstitutionella förändringar framstår som särskilt angelägna. Det gäller den vertikala maktdelningens problem, dvs. ansvarsfördelningen mellan det representativa systemets olika organisationsnivåer. Det handlar också om de centrala statsinstitutionerna och deras inbördes förhållanden. Sist, men inte minst, aktualiseras de konstitutionella förutsättningarna för medborgarna att på grundval av upplyst förståelse själva delta i beslutsprocessen och att kunna utkräva ansvar av de styrande.

Flernivådemokratins gestaltning

Författningspolitiken står inför ett stort, inledande vägval. Frågan är inom vilken eller vilka samfälligheter som demokratiprincipen skall vara rådande. En möjlighet är att begränsa demokratin till den statliga nivån. Riksdagsmajoriteten skulle därmed bli allenarådande. En sådan extremt monolitisk demokratimodell är emellertid inte förenlig med lokal självstyrelse och demokratiska styrelseformer på europeisk nivå. Ett system med maktdelning i höjdled innebär att folkviljan förverkligas parallellt inom flera territoriella enheter. Flernivådemokrati betyder att medborgaren kan uttrycka sin vilja genom ett antal olika valsedlar.

Flernivådemokratin kan organiseras på många skilda sätt, men man kan formulera fyra grundkrav. Demokratin fordrar tydligt definierade enheter inom vilka medborgarna kan utöva sitt självbestämmande. Beslutsenheterna måste vara tillräckligt handlingskraftiga. Kravet på specialisering och ansvarsfördelning förutsätter en politisk organisation med flera territoriella nivåer. En organisation med flera olika beslutsnivåer kräver samordning och kontroll.

Dagens politiska debatt kretsar i mycket kring vad EU skall göra och vilken makt som kommuner och regioner skall ha. Dessa problem bottnar egentligen i en grundläggande oklarhet, nämligen vilken uppgift som staten skall ha. Inom många politiska områden råder en både-och-delegering. Staten har överlåtit ansvar till än EU, än de lokala självstyrelseorganen, men vill ofta själv ha kvar sista ordet. De oklara befogenheterna gör det svårt för väljaren att på valdagen utkräva ansvar. Författningspolitiken måste därför börja med att definiera statens uppgift.

Flernivådemokratins problem har inte minst aktualiserats av EU-medlemskapet. Toppmötet i Nice konstaterade att unionen lider av oklarheter när det gäller uppgiftsfördelningen. Frågan är nu hur man skall upprätta och övervaka en mer exakt avgränsning av Europeiska unionens och medlemsstaternas behörigheter, så att subsidiaritetsprincipen återspeglas. Svensk författningspolitik måste därför komma till uttryck i en bestämd uppfattning om EU:s framtid, särskilt med sikte på regeringskonferensen år 2004.

Den kommunala självstyrelsens gränser har i dag gummibandets karaktär. Om inte kommunerna skall reduceras till lokala förvaltningsorgan för statliga beslut måste kommunernas få ökad makt inom de områden där lokala variationer accepteras. Försöken att förtydliga grundlagens paragraf om den kommunala självstyrelsen har ännu inte givit några resultat.

Kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen. Denna mening är ett direkt citat från Europarådets konvention om lokal självstyrelse. Sverige har undertecknat konventionen, men uppfyller knappast kravet på rättsskydd för den kommunala självstyrelsen. Tvister om kompetensen mellan stat och kommun skall, enligt Europarådets konvention, avgöras på rättslig grund. En kommun skall ha rätt att föra sin talan inför domstol eller likvärdigt, oberoende, författningsenligt organ.

En möjlig reformlinje är att, på de områden där staten i allt väsentligt bestämmer det offentliga åtagandets omfattning och nivå, överföra finansieringsansvaret från kommunerna till staten. Oavsett om produktionen sker i offentlig eller privat regi finns det behov av stärkt granskningen av producenterna. Kommunerna kan ges möjligt att tilläggsfinansiera på de områden där en lokal majoritet önskar detta. Syftena är att låta makt och ansvar följas åt samt att minska behovet av mellankommunal utjämning. Antingen bör kommunerna fritt bestämma över utdebiteringen eller så bör staten införa ett permanent skattetak med utrymme för en fri sektor. På sikt kan kommunerna själva få bestämma över valet av skattebas (Lindbeck m.fl. 2000).

Regionernas växande makt håller på att förändra Sveriges konstitutionella system. Konsekvenserna blir särskilt stora i ett land med omfattande offentlig sektor och den offentliga verksamheten i huvudsak förlagd till lokala och regionala självstyrelseorgan. Det är ett nedslående faktum att de hittills prövade regionmodellerna visat sig ha betydande brister från demokratisynpunkt. Aktuella undersökningar visar att regionförsöken inte uppfyller grundläggande demokratikrav. I stället för att omdefiniera demokratin återstår två alternativ. En möjlighet är att utveckla den regionala demokratin på allvar. Den andra lösningen är att avveckla regioner och landsting som självständig organisationsnivå. Det är också möjligt att vi får ett mellanting: tre regioner kring storstadsområdena och i övrigt borttynande landsting.

Sammantaget kan man vad avser denna del av författningspolitiken säga att uppgiftsfördelningen i en flernivådemokrati bör vara sådan att medborgarna säkras inflytande över det offentliga systemet. Fördelningen av uppgifter mellan de administrativa nivåerna skall baseras så att varje nivå har sin egen väldefinierade uppgiftsportfölj för att säkra enkelhet och överskådlighet. Det bör råda samstämmighet mellan uppgiftsansvar och finansiering.

Valsystem

Fria, hemliga och direkta val är grundläggande för den representativa demokratin. I praktiken kan valsystem utformas på många skilda sätt. Inget valsystem är perfekt. Forskningen har påvisat fördelar och nackdelar med olika valmetoder. Men valet av valsystem är ingalunda godtyckligt. Sättet att ordna de allmänna valen har stora konsekvenser för det politiska systemets funktionssätt.

Varje valsystem kan bedömas mot bakgrund av demokratins allmänna ideal. Ett grundläggande krav är medborgarstyrelse. Vid valtillfället skall den enskilde väljaren ha möjlighet att fälla ett betyg över dem som innehaft makten under valperioden och ge ett mandat till de nytillträdande representanterna. Ett annat krav är att valmetoden skall vara rättvis och minimera riskerna för valfusk och andra otillbörliga intrång i den demokratiska processen. Valproceduren skall vara förståelig och uppfattas som legitim. Slutligen skall valsystemet vara förenligt med kravet på handlingskraft. Valen skall ordnas så att de förtroendevalda har möjlighet att effektuera väljarnas vilja.

Dagens svenska system brister i två grundläggande avseenden. Det försvårar väljarnas möjligheter att ställa regeringen till ansvar och det nedsätter regeringens handlingsförmåga. Sedan det nuvarande valsystemet infördes har svensk politik kännetecknats av ett fragmenterat partisystem och svaga minoritetsregeringar. Även om även andra faktorer har bidragit till det politiska landskapets förändringar spelar valsystemet otvivelaktigt en viktig roll.

Sambandet mellan valsystem och partistruktur är väldokumenterat i statsvetenskaplig forskning (Taagepera och Shugart 1989, Lijphart 1994, Cox 1997). Proportionella valsystem tenderar att leda till ett mer uppsplittrat partiväsende. En effekt är rent mekanisk: det proportionella valsättets lägre tröskel gör det lättare för små partier att komma in i parlamentet. Men man kan inte bortse från att det också finns en dynamisk effekt. Eftersom ett fragmenterat parlament gör det svårare att bilda regering stiger väljarnas missnöje och därmed deras benägenhet att pröva nya alternativ. Valsystemet kan därmed förstärka tendensen till väljarrörlighet och partisplittring.

Svårigheten att bilda regering framstår som ett av det svenska valsystemets främsta effekter. Systemets svaghet gör sig framför allt påmind i tider av ekonomisk kris. Frånvaron av robusta institutioner hämmar då det politiska systemets handlingsförmåga. Återgången till fyraåriga mandatperioder var visserligen en viktig partiell reform, men flera av systemets svagheter består. Efter trettio års erfarenheter av ett extremt proportionellt och instabilt system har frågan om valmetodens utformning nu åter hamnat på författningspolitikens dagordning.

En möjlighet vore att ersätta dagens proportionella valsätt med ett renodlat majoritetsvalsystem i enmansvalkretsar. Fördelen skulle vara att väljarnas dom på valdagen skulle få en mer direkt och omedelbar effekt på regeringsbildningen. Valvinden ger ett tydligare utslag i parlamentets sammansättning. Den politiska debatten koncentreras till huvudalternativen. Oppositionen blir mer funktionsduglig.

Men majoritetsvalsystemet har också kända nackdelar. Parlamentets representativitet blir sämre. Partier som representerar minoriteter får svårare att hävda sig. Kvinnorepresentationen i parlamentet blir sämre. De höga trösklarna mot nya partier konserverar den existerande partistrukturen. Regionala särintressen uppmuntras. Valdeltagandet blir lägre, särskilt i valkretsar där minoriteten är chanslös.

Alternativet till majoritetsval är förändringar inom ramen för det proportionella valsättet. En minskad partisplittring, och därmed ökad sannolikhet för majoritetsregeringar, skulle kunna åstadkommas genom en serie delreformer. De 39 utjämningsmandaten kan avskaffas. De nuvarande 29 valkretsarna kan utökas till antalet och därmed rymma färre valda ledamöter än i dag. Fyraprocentsspärren kan höjas.

Visserligen har den enskilde väljaren numera fått ökade möjligheter att påverka vem som blir invald, men det nuvarande personvalet är en halvmesyr. Alternativet till en återgång till det gamla partidominerade systemet är ett obligatoriskt personval av exempelvis finländsk modell. Med majoritetsval i enmansvalkretsar skulle valet av parti bli identiskt med valet av person.

Betydelsen av gemensam valdag förefaller överskattad. Det finns inga säkra belägg för att svensk demokrati har försämrats genom systemet med val till riksdagen, landstingen och kommunerna vid samma tillfälle (SOU 2001:65). Utrymmet för lokala frågor förefaller stort och många väljare gör separata val. Därför finns det knappast skäl att frångå den gemensamma valdagen.

Så länge inte tillräckligt många medborgare frivilligt ansluter sig är de politiska partiernas finansiering är ett svårlöst problem. I många länder har partifinansieringen lett till politiska skandaler. De svenska partierna får betydande stöd från skattemedel. Problemet är att partistödet inte åtföljs av tydliga regler och ordentlig kontroll. Om inte partierna själva skärper reglerna är lagstiftning ett alternativ.

Riksdagen

Parlamentarismen tilldelar riksdagen en viktig funktion i den politiska beslutsprocessen. Som lagstiftande organ har riksdagen ansvaret för att genom debatt och granskning se till att kunskapsunderlag och kvalitetssäkring är tillfredsställande. Inför nya politiska beslut har riksdagen en framåtblickande uppgift. För att kunna hålla regeringen ansvarig har riksdagen också en tillbakablickande uppgift genom att skaffa information om hur besluten genomförts.

Riksdagen har i dag problem när det gäller att fylla sin debatterande och granskande uppgift. Debattsidor och soffprogram har i mycket tagit över som arenor för den politiska debatten. Riksdagsarbetet belamras av småfrågor. De nationella parlamenten riskerar att hamna i europeiseringens bakvatten.

I jämförelse med andra demokratier av liknande befolkningsstorlek har Sverige ett ovanligt stort parlament. En minskning skulle leda till bättre koncentration kring riksdagens huvudfrågor. Andra länders erfarenheter pekar på att riksdagen skulle kunna fylla sin uppgift med ungefär halva antalet ledamöter.

Införandet av enkammarsystemet framstår i trettio års perspektiv som ett misstag. Avskaffandet av tvåkammarsystemets balanserande element ökade instabiliteten i det politiska systemet och minskade demokratins förmåga att fatta genomtänkta och stabila beslut. Det finns flera argument för ett tvåkammarsystem. Det ger utrymme för en mer varierad representation och inför ett element av politisk maktdelning. En extra kammare tillför speciell kompetens till lagstiftningsarbetet, skapar ett forum för friare och mer obunden reflektion, ökar antalet granskare av ett lagförslag och antalet granskningstillfällen samt inför större eftertanke i beslutsfattandet (Davidsson 2000).

Ett tvåkammarsystem blir särskilt meningsfullt om de båda kamrarna skiljer sig åt när det gäller valsätt och uppgift. I början av 1960-talet var författningsutredningen inne på en modell med listvalsystem i sex större regioner. Därmed skulle det bli möjligt även för individer som inte passade att ge sig in i den politiska hetluften, men som ändå kunde anses bli goda riksdagsledamöter, kunde beredas plats i riksdagen. En senat av denna typ skulle kunna få som huvuduppgift att granska lagförslag från demokratisk och konstitutionell synpunkt och eventuellt få möjlighet att inlägga ett fördröjande veto. Ett sådant slags utbyggt konstitutionsutskott, med direkt mandat från väljarna, kunde stärka riksdagens debatterande och granskande roll.

Riksdagen har ansvar för att det finns fungerande system för rättslig, administrativ och ekonomisk granskning av hela den offentliga verksamheten. Med beslutet om att inrätta en fristående riksrevision har granskningsmakten i det politiska systemet skärpts i ett väsentligt avseende. Men en oberoende, professionell revision är endast en del av granskningsmakten. Riksdagens uppgift är att själv svara för den politiska kontrollen att de fattade besluten leder till åsyftat resultat. En del av riksdagens kontrollmakt utgörs av konstitutionsutskottets årliga granskning av regeringsärendenas handläggning och statsrådens ämbetsutövning. Denna viktiga del av KU-granskningen har emellertid reducerats till ett tämligen ytligt partipolitiskt spel. Fackutskotten har ansvar för att följa upp, utvärdera och granska utfallet av politiska beslut inom sina områden. Steget från ord till handling förefaller här vara osedvanligt långt. Riksdagen fyller här knappast sin granskande roll.

Riksdagen har också möjlighet att mer aktivt bidra till kunskapsunderlaget för den politiska beslutsprocessen. Riksdagens egna utredningar är ännu så länge fåtaliga. Inget hindrar riksdagen tillsätter egna utredningar och publicera dem som ROU, Riksdagens offentliga utredningar (Rothstein m.fl. 1995). Riksdagen kunde också inrätta ett fristående utredningskontor med uppgift att förhandsgranska de samhällsekonomiska konsekvenserna av propositioner och motioner. En möjlig förebild är amerikanska Congressional Budget Office, CBO.

Med EU-medlemskapet flyttades makten över viktiga politikområden från riksdagen till unionens institutioner. Europeisering och globalisering innebär förvisso problem, men erbjuder också lösningar för demokratin. De nationella parlamenten kan hävda sitt inflytande om de ändrar sina arbetsmetoder med hänsyn till de nya förutsättningarna. Internationella frågor spelar redan en ökande roll i riksdagens arbete och det finns också förslag om att stärka riksdagens inflytande i europeiska frågor. Framför allt är tanken att fackutskotten skall bli mer aktiva och att kammardebatterna skall ges en mer framskjuten roll. Dessa förslag är dock knappast tillräckliga.

Den svenska riksdagen har hittills nöjt sig med en relativt passiv roll i Europasamarbetet. Mellanstatlighetens modell, med regeringarna i centrum, har varit den underförstådda förutsättningen. EU-nämnden reduceras till ett föga förpliktande samrådsorgan mellan statsråd och specialintresserade riksdagsledamöter. Riksdagen kan dock spela en mer självständig roll på den europeiska scenen. Europaparlamentets ledamöter från det egna landet kan, som i Nederländerna, inbjudas till vissa av parlamentets debatter.

Regering och förvaltning

Regeringens uppgifter blir allt tyngre, men dess politiska bas har blivit allt svagare. EU-medlemskapet har givit statsråden, särskilt statsministern, en större arbetsbörda. Dagens modell för styrning av förvaltningsmyndigheterna tilldelar regeringskansliet en central roll. Sedan tjugo år tillbaka har Sverige dock haft minoritetsregeringar. Regeringspolitiken har blivit beroende av förhandlingar, kompromisser och mer eller mindre osäkert stöd från andra partier i riksdagen. Ett typfall är regeringskrisen 1990, då en allians av vänsterpartiet och de borgerliga partierna röstade bort den socialdemokratiska minoritetsregeringen utan att kunna enas om någon alternativ regering.

Erfarenheterna från mellankrigstidens Europa visar att demokratins överlevnad kan hänga på det politiska systemets handlingskraft. Svaga regeringar och bristande förmåga att lösa befolkningens sociala problem ledde till att många demokratiska system gick under. Tage Erlander har vittnat om sin och andra ungas förtvivlan över politikernas handlingsförlamning och folkets förakt för politikerna. I Sverige räddades demokratin efter en politisk samverkan som lade grunden för starka regeringar.

En politisk samarbetskultur kan ibland kompensera för problem med stor partisplittring. Men de politiska institutionernas utformning har avgörande betydelse för att få till stånd starka regeringar. En omläggning av valsystemet skulle kunna öka sannolikheten för stabila majoritetsregeringar. Även inom ramen för det nuvarande valsystemet finns det institutionella förändringar som också skulle ha effekter i denna riktning.

De svenska reglerna för regeringsbildning har visat sig ofta leda till uppkomsten av minoritetsregeringar. I Sverige finns inte kravet att regeringen efter ett val måste godkännas av en majoritet i den nyvalda riksdagen. Sålunda kunde socialdemokraterna efter 1998 års val sitta kvar trots en avsevärd valförlust. Ett alternativ är att övergå till positiv parlamentarism genom att införa regeln att varje nyvald riksdag genom en förtroendeomröstning måste godkänna regeringen. En möjlighet att stärka regeringens handlingskraft är att införa den tyska bestämmelsen om konstruktiv misstroendeförklaring. En riksdagsmajoritet kan då inte fälla regeringen utan att presentera ett konkret regeringsalternativ.

Ansvarsfördelningen mellan regeringskansliet och de statliga förvaltningsmyndigheterna behöver renodlas. Enligt vår grundlag kan regeringen styra förvaltningen genom normgivningsmakt, finansmakt, utnämningsmakt och kontrollmakt. Men åtskilliga av regeringens beslut avser partsärenden och bidrag. Inom vissa politiskt uppmärksammade områden har regeringen valt att själv ta hand om verkställigheten. Men regeringskansliet saknar tillräckliga kunskaper och resurser för sådana beslut. Departementen lyder inte under samma regelverk och kontrollsystem som förvaltningsmyndigheterna. Risken för politisering är också uppenbar. Regeringskansliet skall vara en strategisk ledning för statsförvaltningen och inte dela ut bidragsmiljarder. Här är ett exempel på att författningspolitiken inte i första hand behöver ta fasta på grandiosa nya grundlagsregler, utan att bringa praxis i något bättre överensstämmelse med konstitutionella förhållningsregler.

Den parlamentariska uppdrags- och ansvarskedjan förutsätter att regeringen kan styra statsförvaltningen. Den konstitutionella demokratin bygger på normgivning och tydliga mål. Regeringskansliet saknar i dag tillräcklig kapacitet och kompetens att ta emot och reagera på den information som kommer från myndigheterna. Omläggningen av riksrevisionen påkallar också förändringar inom regeringskansliet. Regeringen, särskilt finansdepartementet, behöver en effektiv internrevision och finanskontroll över den statliga förvaltningen.

Sverige har av historiska skäl en internationellt unik organisation av den centrala statsmakten. Departementen är relativt små och fungerar väsentligen som stabsorgan till regeringen, medan huvuddelen av den statliga förvaltningen utgörs av organisatoriskt fristående myndigheter.
Denna modell med självständiga ämbetsverk har principiella fördelar, inte minst genom att skapa förutsättningar för en tydlig ansvarsfördelning och att göra det möjligt för regering och regeringskansli att koncentrera sig på större frågor. I praktiken kan emellertid rollfördelningen mellan departement och myndigheter avvika från modellen, med risk för misskötsel och ineffektivitet. Regeringen kan försöka politisera ämbetsverken genom att utnämna chefer baserat på politiska hänsyn. För att systemet skall fungera gäller det därför att avpolitisera rekryteringen till chefstjänster. Ett sätta att uppfylla grundlagens krav på förtjänst och skicklighet är att låta riksdagen fråga ut kandidaterna vid offentliga förhör där också oberoende sakkunniga deltar.

Lokal självstyrelse

Sverige har en internationellt relativt unik tradition av lokal självstyrelse. Menigheten har genom århundraden på olika sätt deltagit i rättskipning och offentlig förvaltning. Läskunnighet och träning i folkrörelsernas studiecirklar har förberett medborgarna på att ta samhällsansvar. Undersökningar under senare år visar också att medborgarna blir alltmer kunniga och kritiska. Kommunalpolitiken har också blivit alltmer vital och självständig i förhållande till rikspolitiken. Olika lokala initiativ såsom byagrupper stärker självkänslan.
Men det finns också svårigheter. Många medborgare känner sig främmande för dagens politiska former. Lokala skandaler har ytterligare spätt på misstroendet mot politikerna. Klyftan mellan väljare och valda blir inte mindre av massmediernas fixering vid politiken som spel och drama. De lokala partierna har svårt att rekrytera nya medlemmar. Ungdomarna är ofta starkt engagerade av dagens problem i Sverige och världen, men de drar sig för att engagera sig i de traditionella politiska organisationerna.

Uppenbarligen finns det ett glapp mellan institutioner och medborgare. Mycket kan åstadkommas genom att ändra kommunernas organisation och beslutsformer. Det pågår flera experiment med exempelvis kommundelsnämnder, beställar-utförar-organisationer, brukarmedverkan, folkomröstningar och internet. Men det återstår en lång process innan varje kommun funnit sin fungerande modell för hur gårdagens tradition av lokal självförvaltning skall kunna översättas till morgondagens krav på medborgarstyrelse, rättssäkerhet och handlingskraft. Sökandet efter en standardmodell är förgäves. Kommunerna är olika. Den kommunala självstyrelsen måste därför ha så vida ramar att varje kommun kan finna sina egen modell för lokal demokrati.

Lokal demokrati fordrar en förening av yttre och inre självstyrelse. Den yttre självstyrelsen innebär att staten medger att kommunerna åtnjuter en i förväg definierad sfär av frihet. Den inre självstyrelsen innebär att de enskilda medborgarna har reella möjligheter att påverka besluten och att utkräva ansvar av de styrande.

Åtskilliga av dagens kommuner styrs av koalitioner av understundom brokig karaktär. För många väljare är det oklart vem som har makten och vem som är i opposition. En väg mot stärkt politiskt ansvarsutkrävande är att införa kommunal parlamentarism, dvs. att majoriteten i fullmäktige tillsätter styrelse och politiska förvaltningschefer. En alternativ väg är en borgmästarmodell, dvs. en direktvald högsta förvaltningschef. Det senare alternativet tydliggör också ansvarsfördelningen mellan den politiska ledningen och förvaltningen.

Medborgarkontrakt skulle kunna specificera kommunernas åtagande gentemot kommuninvånarna och vara så tydliga att de kan ligga till grund för rättsligt ansvarsutkrävande. Medborgarpaneler har prövats i mindre skala i några länder. Genom sådana grupper bestående av ett tvärsnitt av befolkningen får medborgare tillfälle att yttra sig i små lokala och stora nationella frågor. Medborgarpaneler understryker att den demokratiska processen innebär att under kritisk debatt självständigt pröva argument och motargument. Politikerna skall inte tvingas följa opinionen, men de får åtminstone tillfälle att bemöta argument och motargument.

Dagens möjligheter till lokala folkinitiativ är begränsade. Beslutande lokala folkomröstningar kan ges en mer framskjuten roll. Om beslut om kommunalskatter verkligen skall vila på medborgarnas samtycke kunde folkomröstningar vara obligatoriska och beslutande vid ändringar av den kommunala utdebiteringen.

Den kommunala debatten hämmas av svag mediebevakning och lokala pressmonopol. Den nya informationstekniken erbjuder nya möjligheter, till exempel att ta emot medborgarnas synpunkter på kommunala angelägenheter och via kommunernas hemsidor låta sådana synpunkter bli tillgängliga för alla kommuninvånare. Den ger också medborgarna stora möjligheter att informera varandra om kvaliteten på barndaghem, skolor, eller ålderdomshem. Kommunernas webbplatser kan också ge större plats åt lokal opinionsbildning. Den lokala partipressen skulle kunna få en pånyttfödelse på nätet.

Granskningsmakt

All maktutövning riskerar att urarta. "För att makten inte skall kunna missbrukas, ligger det i sakens natur att makt måste hejda makt", som Montesquieu formulerat en av konstitutionalismens huvudidéer. Som en röd tråd genom politiska teorier och författningskonstruktioner löper tanken att man genom att dela upp makt och inrätta motmakter skall kunna balansera och kontrollera makten. Behovet av metoder för granskning och kontroll ökar snarare än minskar. Många moderna metoder för organisering av komplexa system förutsätter att hierarkisk detaljstyrning ersätts av autonoma institutioner som regleras av både intern och inbördes kontroll.

Sverige har av historiska skäl haft en relativt svagt utvecklad granskningsmakt. Under senare år har behovet granskande institutioner hamnat i fokus för den offentliga debatten.

Trots den kommunala sektorns ekonomiska betydelse är den kommunala revisionen inte lika utvecklad som den statliga. Medborgarnas möjligheter att bedöma sin kommun förutsätter en kommunal revision som uppfyller professionella krav på självständighet och kompetens. Om inte kommunerna själva tar initiativet skulle staten kunna inrätta ett nationellt kommunrevisionsverk med uppgift att övervaka kommunernas egen revision och att ansvara för effektivitetsrevisionen av den kommunala verksamheten. Syftet skulle vara att göra revisionen till ett effektivt instrument för att påvisa ineffektivitet och genom jämförelser stimulera kostnadsmedvetandet (SOU 1993:16).

Förvaltningsdomstolarna i Sverige är paradoxalt nog både för svaga och för starka (Smith 2000). Svenska domstolar var länge förhindrade att utöva rättslig kontroll av regeringsbeslut. Sett i ett europeiskt perspektiv har detta givit domstolarna en jämförelsevis svag ställning i det offentliga livet. Däremot har svenska förvaltningsdomstolar en befogenhet som deras europeiska motsvarigheter saknar. I Sverige bedöms överklaganden i förvaltningsärenden som huvudregel inte endast med hänsyn till beslutens laglighet utan också deras lämplighet. Svenska domstolar har makt att inte endast upphäva ett beslut utan också att ändra innehållet. En tydligare ansvarsfördelning kunde åstadkommas om domstolarna koncentrerar sig till laglighetsprövning, dvs. avgör om myndigheternas beslut strider mot någon rättsregel. Denna kontroll ger domstolarna en viktig men ändå avgränsad roll. Lämplighetsfrågor skulle då avgöras där de bäst hör hemma i ett demokratiskt samhälle: hos politiskt och professionellt ansvariga organ, inte i självständiga domstolar.

En central fråga i den konstitutionella demokratin är vem som skall tolka grundlagens innebörd. Frågan om förhållandet mellan juridik och politik ställs här på sin spets. Demokratin kan hotas av alltför svaga domstolar; rättssäkerheten kan bli lidande. Demokratin kan också hotas av alltför starka domstolar; de allmänna valens ansvarsmekanism riskerar att urholkas.

En författningsdomstol är ett principiellt intressant försök att lösa problemet att förena demokratins folkvalda lagstiftare med rättsstatens krav på oberoende domare. Modellen med en särskild författningsdomstol prövades först i Österrike efter första världskriget och hade rättsteoretikern Hans Kelsen som upphovsman. Enligt Kelsen bygger en författningsdomstol på två förutsättningar. Det ena gäller domstolens ledamöter. De skall visserligen arbeta självständigt, men de tillsätts av parlamentets folkvalda ledamöter. Det andra villkoret är att författningen inte får innehålla vagt formulerade principer; sådana skulle ge domstolen tillfälle att driva en normativ linje i strid med den politiska majoriteten.

En svensk författningsdomstol skulle lösa flera av de problem som i dag är förknippade med bristerna i fråga om konstitutionell kontroll. Lagprövningsrätten är numera inskriven i den svenska regeringsformen, men användningen inskränks av regeln att domstolar och myndigheter endast får bortse från grundlagsstridiga beslut av regering och riksdag om felet är uppenbart. Det finns i dag förslag om att avskaffa detta uppenbarhetskrav (t ex SOU 2000:1). Men att ge varje myndighet och domstol makt att bortse från riksdagsbeslut är problematiskt från demokratisynpunkt. En utvidgad lagprövningsrätt kunde därför anförtros ett speciellt organ, en författningsdomstol.

Enligt Europarådets konvention skall lokala självstyrelseorgan få sina rättigheter prövade av ett oberoende judiciellt organ. En författningsdomstol vore en lämplig instans för att lösa flernivådemokratins befogenhetskonflikter. En svensk författningsdomstol skulle också kunna formulera och upprätthålla svenska konstitutionella traditioner i händelse av konflikt med den europeiska gemenskapsrätten. Som i fallet med den tyska författningsdomstolen skulle enskilda individer också kunna framföra sina författningsbesvär. En författningsdomstol skulle från medborgarsynpunkt vara mer effektiv än dagens JO-ämbete. En författningsdomstol skulle också vara lämpad för att pröva klagomål över valproceduren. Eftersom den nuvarande valprövningsnämnden domineras av företrädare för riksdagspartierna kan dess opartiskhet ifrågasättas. Det finns således flera problem som skulle kunna få sin lösning genom en författningsdomstol.

Ny grundlag?

En normerande konstitution svarar på frågan hur det bör vara. En sådan konstitution innehåller de grundläggande principerna för ett lands styrelseskick. En normerande konstitution befinner sig överst i en hierarki av rättsnormer. Konstitutionen är överordnad annan lagstiftning och därmed bindande för lagstiftaren. En beskrivande konstitution svarar på frågan hur det är. En sådan konstitution är därmed liktydig med ett lands styrelseskick. Författningen får därmed ofta formen av en detaljerad förteckning, en samling av praxis som är föga bindande för lagstiftaren. Skillnaden mellan konstitution och övrig lag blir därmed ringa (Zoller 1999, Smith 2000).

Visserligen innehåller de svenska grundlagarna en del principstadganden, men de förses ofta med undantag, inskränkningar och tillämpningar. Sveriges konstitution måste karaktäriseras som i huvudsak beskrivande. Jämfört med andra demokratiers författningar framstår den svenska grundlagstiftningen som utförlig och detaljerad. Det är framför allt det faktum att Sverige har fyra lagar med grundlagsstatus som drar upp textmängden.

Regeringsformens andra kapitel innehåller en katalog över fri- och rättigheter. Utformningen skiljer sig från en normerande konstitution, som inskränker sig till att fastslå huvudprinciper. Den svenska regeringsformen stadgar inte endast en allmän rättighet, utan beskriver också hur denna rättighet kan inskränkas genom annan lagstiftning. Konstitutionen förlorar därmed en del av sin normerande kraft.

Den svenska grundlagen uppfattas sällan som ett hinder för riksdagens lagstiftning. Om man i ett konkret fall finner att ett lagförslag står i konflikt med grundlagen är den spontana reaktionen snarast att ändra grundlagen än att överge lagförslaget. Det är riksdagen som avgör om ett lagförslag strider mot författningen. Lagrådets yttrande är varken obligatoriskt eller bindande.

Även om de politiska partierna i allmänhet eftersträvar breda överenskommelser i författningspolitiska frågor är det formellt sett tämligen enkelt att ändra svensk grundlag. Huvudregeln, att grundlagsändringar fattas genom två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val, innebär att besluten endast fordrar enkel majoritet. Erfarenheten visar att de svenska grundlagarna ändras relativt ofta. Sedan tillkomsten 1974 har 45 procent av regeringsformens paragrafer varit föremål för ändringsbeslut.

Svensk författningspolitik står inför ett strategiskt vägval. Vill Sverige ha en konstitution som har mindre beskrivande och mer normerande karaktär? Handlingsalternativen är tre. Det första är status quo. Icke-beslut, att inte göra några förändringar, är också ett val som bör bedömas på samma grunder som valet att gå till aktiv handling. Valet att förändra kan ta två vägar. Den ena är de partiella reformernas väg inom ramen för dagens grundlagar. Det skulle sannolikt snart visa sig att de partiella reformernas väg leder till så stora förändringar att systematiken och överskådligheten skulle gå förlorad. En normerande konstitution kräver tydliga och precisa formuleringar. Därmed återstår genomgripande förändring, som skulle utmynna i en ny grundlag.

En ny grundlag skulle innehålla tydligare konstitutionella principer. Regeringsformens första kapitel innehåller redan nu vissa målsättningsstadganden. Några av dessa kunde omformuleras i preciserande syfte; exempel härpå är rättsstatsprincipen och stadgandet om lokal självstyrelse. Andra principer kunde tilläggas, exempelvis maktdelningsprincipen. Statens och folkstyrelsens förhållande till det internationella samarbetet kunde i detta sammanhang också preciseras.

Den nuvarande rättighetskatalogen i regeringsformens andra kapitel innehåller såväl huvudprinciper som undantag och begränsningar. En renodling skulle innebära att grundlagen endast fastslår rättigheternas huvudinnehåll.

Om konstitutionen skall vara normerande måste det finnas institutionaliserade procedurer för att tillse att konstitutionen efterlevs. Det finns flera tänkbara metoder, men en författningsdomstol vore en naturlig lösning. Domstolarnas och myndigheternas lagprövningsrätt behöver preciseras; uppenbarhetskravet kunde exempelvis avskaffas. Rättsväsendet förtjänar ett eget, separat kapitel i regeringsformen, i stället för att som nu blandas ihop med förvaltningsmyndigheterna.

En grundlagsrevision skulle inte minst ha syftet att rensa ut den relativt stora mängden av detaljerade föreskrifter och överföra dessa till annan lag. En kortfattad grundlag skulle behöva kompletteras med mer detaljerade bestämmelser. En möjlighet vore att samla dessa i ett antal konstitutionella stadgar, vilka kunde få en ställning mellan grundlag och vanlig lag. Konstitutionella stadgar skulle då kräva kvalificerad majoritet för att ändras.

För att också formellt markera att konstitutionella förändringar kräver breda överenskommelser kunde grundlagsändringar i fortsättningen kräva två likalydande beslut, alltjämt med mellanliggande val, men med kvalificerad, exempelvis två tredjedels, majoritet.

Författningsdebatt

Det demokratiska styrelsesättet bygger på en inneboende förmåga till kritisk debatt och självförnyelse. En oro för demokratins framtid är därför ett demokratiskt hälsotecken. Den svenska folkstyrelsens historiska rötter ger demokratiska värderingar en djup förankring, men svensk demokratidebatt har också flera svagheter. Bristen på kontinuitet är påfallande. Hastigt uppflammande debatter kring enskildheter i det politiska systemet gör att helhetsperspektivet går förlorat.

Konstitutionella frågor flyter ofta samman med vardagspolitikens kortsiktiga taktikspel. Ståndpunkterna i författningsfrågor brukar ofta vara nedslående förutsägbara. Små partier vill ha valsätt som gynnar småpartier, medan majoritetsvalsystemets anhängare brukar återfinnas bland stora partier. Regeringsbärande partier vill stärka den verkställande makten, medan oppositionspartier förespråkar domstolskontroll och andra institutioner som nedsätter majoritetens handlingsförmåga. Det inrikespolitiska spelet kring äganderättens reglering har givit flera prov på taktisk författningspolitik (Algotsson 2001).

Den internationella utblicken är vanligen frånvarande. Andra länders erfarenheter noteras med på sin höjd förstrött, många gånger nedlåtande intresse. Sverige har beskrivits som ett konstitutionellt underutvecklat land (Petersson m.fl. 1999). Den konstitutionella debatten lider brist på medvetenhet om det egna landets historiska traditioner. Den närmare kontakten med omvärlden, särskilt vårt medlemskap i EU och vårt ansvar inför regeringskonferensen år 2004, tvingar oss att ta ställning till den konstitutionella demokratins problem. Denna europeiska debatt kommer, direkt och indirekt, att påverka vår inhemska författningsdiskussion.

Riksdagen framstår som passiv i författningspolitiken. Initiativet ligger hos regeringen, som genom utredningar och propositioner sätter den författningspolitiska dagordningen. Men det är inte självklart att denna arbetsfördelning är den rimliga när det gäller folkstyrelsens grundfrågor. Riksdagen skulle kunna ta ett mycket mer aktivt ansvar för att reformeringen av den konstitutionella demokratin grundas på en solid kunskapsbas.

Eftersom det konstitutionella reformbehovet är så stort, och den allmänna politiska debatten ägnar grundlagsfrågor så förströdd uppmärksamhet, så har juridisk och statsvetenskaplig forskning nu ett särskilt stort ansvar för att stärka kunskapsunderlaget för svensk författningspolitik och att höja det konstitutionella medvetandet.

Referenser

Algotsson, Karl-Göran 1987. Medborgarrätten och regeringsformen. Debatten om grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen under 1970-talet. Norstedts, Stockholm.
Algotsson, Karl-Göran 2000. Sveriges författning efter EU-anslutningen. SNS Förlag, Stockholm.
Algotsson, Karl-Göran 2001. Äganderätt och demokrati. Svensk grundlagsdebatt under 1990-talet. SNS Förlag, Stockholm.
Bellamy, Richard & Dario Castiglione, red. 1996. Constitutionalism in Transformation. European and Theoretical Perspectives. Blackwell, Oxford.
Berggren, Niclas, Nils Karlson och Joakim Nergelius 2001. Den konstitutionella revolutionen. City University Press, Stockholm.
Bogdanor, Vernon, red. 1988. Constitutions in Democratic Politics. Gower, Aldershot.
Bogdanor, Vernon 1997. Power and the People. A Guide to Constitutional Reform. Victor Gollancz, London.
Bull, Thomas 1997. Mötes- och demonstrationsfriheten. En statsrättslig studie av mötes- och demonstrationsfrihetens innehåll och gränser i Sverige, Tyskland och USA. Iustus, Uppsala.
Cox, Gary W. 1997. Making Votes Count. Strategic Coordination in the World's Electoral Systems. Cambridge University Press, Cambridge.
Davidsson, Lars 2000. Parlamentets organisation. En litteraturöversikt. SNS författningsprojekt.
Duhamel, Olivier 1980. La gauche et la Ve République. Presses Universitaires de France, Paris.
Ekroth, Jesper 2001. JO-ämbetet. En offentligrättslig studie. Juridiska institutionen, Stockholms universitet.
Elster, Jon 1988. "Arguments for constitutional choice: reflections on the transition to socialism", i Jon Elster & Rune Slagstad, red. Constitutionalism and Democracy. Cambridge University Press, Cambridge.
EU 2001. European Governance. A White Paper. Commission of the European Communities, COM(2001) 428.
Goodin, Robert. E. 1996. The Theory of Institutional Design. Cambridge University Press, Cambridge.
Greenberg, Douglas m.fl., red. 1993. Constitutionalism and Democracy. Transitions in the Contemporary World. Oxford University Press, Oxford.
Hesse, Joachim Jens & Nevil Johnson, red. 1995. Constitutional Policy and Change in Europe. Oxford University Press, Oxford.
Holmström, Barry 1998. Domstolar och demokrati. Den tredje statsmaktens politiska roll i England, Frankrike och Tyskland. Acta Universitatis Upsaliensis, Uppsala.
Karl, Terry L. 1990. "Dilemmas of democratization in Latin America", Comparative Politics, 23, 1-22.
Lijphart, Arend 1994. Electoral systems and party systems. A study of twenty-seven democracies, 1945-1990. Oxford University Press, Oxford.
Lindbeck, Assar, Per Molander, Torsten Persson, Olof Petersson och Birgitta Swedenborg 2000. Politisk makt med oklart ansvar. Ekonomirådets rapport 2000. SNS Förlag, Stockholm.
Lundin, Olle 1999. Kommunal revision. En rättslig analys. Iustus, Uppsala.
Marcusson, Lena 1999, red. Festskrift till Fredrik Sterzel. Iustus, Uppsala
Mueller, Dennis C. 1996. Constitutional Democracy. Oxford University Press, Oxford.
Nergelius, Joakim 1996. Konstitutionellt rättighetsskydd. Svensk rätt i ett komparativt perspektiv. Fritzes, Stockholm.
Petersson, Olof 1999. Samhällskonsten. SNS Förlag, Stockholm.
Petersson, Olof, Klaus von Beyme, Lauri Karvonen, Birgitta Nedelmann och Eivind Smith 1999. Demokrati på svenskt vis. Demokratirådets rapport 1999. SNS Förlag, Stockholm.
Petersson, Olof 2001. Demokratipolitik. SNS, Stockholm.
Pfetsch, Frank R. 1985. Verfassungspolitik der Neuzeit. Theorie und Praxis des bundesdeutschen Konstitutionalismus. Wissenschaftliche Buchgesellschaft, Darmstadt.
Rothstein, Bo, Peter Esaiasson, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti och Olof Petersson 1995. Demokrati som dialog. Demokratirådets rapport 1995. SNS Förlag, Stockholm.
Sartori, Giovanni 1994. Comparative Constitutional Engineering. Macmillan, London.
Smith, Eivind 2000. "Sverige som konstitutionell demokrati". Svensk Juristtidning, 85, 2000:1.
SOU 1963:16. Sveriges statsskick 1. Författningsutredningens lagförslag.
SOU 1990:44. Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens huvudrapport.
SOU 1993:16. Nya villkor för ekonomi och politik. Ekonomikommissionens förslag.
SOU 1999:76. Maktdelning. Demokratiutredningens forskarvolym, 1.
SOU 2000:1. En uthållig demokrati. Politik och folkstyrelse på 2000-talet. Demokratiutredningens slutbetänkande.
SOU 2001:65. Skilda valdagar och vårval? Forskarantologi från 1999 års författningsutredning.
Sterzel, Fredrik 1998. Författning i utveckling. Konstitutionella studier. Iustus, Uppsala.
Swedenborg, Birgitta 1999. Makten över politiken. Om konstitutionella spelregler och politikens innehåll. SNS Förlag, Stockholm.
Sydow, Björn von 1989. Vägen till enkammarriksdagen. Demokratisk författningspolitik i Sverige 1944-1968. Tiden, Stockholm.
Taagepera, Rein & Matthew S. Shugart 1989. Seats and Votes. The Effects and Determinants of Electoral Systems. Yale University Press, New Haven.
Taube, Caroline 2001. Constitutionalism in Estonia, Latvia and Lithuania. A study in comparative constitutional law. Iustus, Uppsala.
Weaver, R. Kent & Bert A. Rockman, red. 1993. Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad. The Brookings Institution, Washington D.C.
Zoller, Elisabeth 1999. Droit constitutionnel. 2 uppl. Presses universitaires de France, Paris.