Olof Petersson
Ord & Bild, 1, 1999, s. 69-74.

Om demokrati betyder folkstyrelse säger det sig självt att folket på något sätt måste vara med och styra sitt samhälle. Medborgarens deltagande ligger därmed inbyggd i själva definitionen av demokratin. Ändå har det funnits vitt skilda tolkningar om hur den enskilde individen bör vara aktiv i de politiska beslutsprocesserna.
    Under större delen av efterkrigstiden stod två demokrati-tolkningar mot varandra. Den ena, den deltagardemokratiska, har gjort anspråk på att vara den klassiska, medan den andra, den konkurrensdemokratiska, uppfattades som revisionistisk.(1)
    Den deltagardemokratiska skolan betonar betydelsen av individens egna aktiviteter. Det viktigaste med demokratin är här att alla medborgare själva tar del i de politiska besluten. Folkets makt ligger i medbestämmanderätt och möjligheterna till eget deltagande. Deltagardemokraterna brukar också ha en vidsträckt definition av politik; kravet på delaktighet gäller samhällslivets alla områden. Demokratin bör företrädesvis vara direkt, exempelvis genom folkomröstningar. Genom att själva delta fostras människor till politisk medvetenhet.
    Den konkurrensdemokratiska skolan anser däremot att det viktigaste med demokratin är att flera eliter eller partier konkurrerar i fria val. Folkets makt ligger i möjligheten att byta regering. Ofta underförstås en snäv definition av politik; tonvikten läggs på de representativa organens verksamhet. Därmed följer en negativ syn på folkomröstningar och en betoning på möjligheterna att utkräva ansvar av de förtroendevalda. Väljarna anses ofta sakna de kunskaper som krävs för att besluta i viktiga politiska frågor.
    Som alternativ till dessa båda tankeskolor har under de senaste årtiondena ett tredje synsätt gjort sig gällande. Den ges omväxlande benämningarna samtals-, diskurs- eller diskussions-demokrati; i engelskspråkig efterföljd förekommer också termen deliberativ demokrati. Den centrala tanken är att demokratisk legitimitet härrör ur det politiska samtalet. Endast de beslut som tillkommer efter att alternativen konfronterats i en fri och öppen dialog bör accepteras som demokratiskt fullvärdiga.
    Alla tre tankeriktningarna kan kritiseras. Deltagardemokraterna underskattar behovet av politiskt ledarskap och institutionaliserade former för ansvarsutkrävande. Konkurrensdemokraterna beaktar inte tillräckligt folkstyrelsens krav på engagerade och ansvarstagande medborgare. Diskussionsdemokratin riskerar att försumma demokratins krav på handlingskraft och effektiva metoder för att fatta och genomföra politiska beslut.
    Den inbördes polemiken mellan de tre demokratiskolorna har visat att alla tre är förknippade med brister. Varje tankeriktning lyfter fram ett visst element i det demokratiska styrelsesättet, men tenderar att försumma andra inslag som också är betydelsefulla. Ingen av de tre skolorna utgör därför ensam något fullgott alternativ.
    Även om det råder ett nära samband mellan deltagande och demokrati kan deltagande inte betraktas som det avgörande kriteriet på demokratins förverkligande.(2) Den goda demokratin skulle i så fall kräva ett maximalt deltagande, ett folk i ständigt sammanträde. Det har en gång påpekats att det avgörande argumentet mot socialismen är att den skulle ta för många kvällar. Det för demokratin särskiljande kravet bör i stället formuleras i termer av rättigheter. Demokratin förverkligas i den mån som har medborgarna har reella möjligheter att påverka de beslut som berör dem, välja sina representanter, bilda opinion och sammansluta sig i fria organisationer.
    Tillspetsat skulle man därför kunna säga att demokratin inte nödvändigtvis kräver lika makt, men däremot lika rättigheter.(3) Rättigheter innebär här garanterade möjligheter att utöva ett minimum av makt (rösträtt) och att utöva ett större mått av makt (yttrandefrihet, församlingsfrihet, rätten att framställa krav). Det är inte legitimt för vinnaren, för majoriteten, att använda sin ojämlika makt för att frånta förloraren, minoriteten, dess fri- och rättigheter. I kraft av majoritetsprincipen kan majoriteten visserligen styra över minoriteten, men det vore tyranni att därav dra slutsatsen att den har rätt att härska för evigt. Demokrati bygger inte endast på majoritetsstyrelse utan även på tolerans. Politiska rättigheter är permanenta garantier. De utgör basen för en process utan slut, ett meningsutbyte som aldrig fullbordas. I demokratin är varje situation temporär. Ingen medborgare kan göra gällande att ha övertygat sina fränder en gång för alla. Nya medborgare tillkommer, varje medborgare har rätt att uppta samtalet på nytt. Det är därför oegentligt att karaktärisera demokratins idealmodell som att den politiska makten vid ett givet tillfälle är jämnt fördelad. Kravet på lika fördelning gäller däremot möjligheterna att nå politisk makt. Varje medborgare är en potentiell deltagare, en potentiell politiker.
    En studie av hur demokratin praktiskt fungerar kräver att uppmärksamheten riktas mot tre olika aspekter: vad medborgarna får, vad de kan och vad de faktiskt gör. Vad medborgarna får är uttryck för de formella demokratiska rättigheterna. Dessa är ett nödvändigt, men inte tillräckligt, kriterium för att man skall kunna tala om en faktiskt fungerande demokrati. De formella rättigheterna måste också förenas med resurser och kunskaper, med en förmåga att utnyttja dessa rättigheter. En fungerande demokrati kräver emellertid också någonting mer än allmänna kunskaper, nämligen aktiv handling.
    Förhållandet mellan deltagande och demokrati är på sitt sätt paradoxalt. Å ena sidan behöver inte alla deltaga, men å andra sidan måste några deltaga. Politik kan aldrig reduceras till automatiskt gående apparat (även om många utopier haft den förhoppningen), utan är människors skapande handlingar. Den politiska människan, homo politicus, är ett ofrånkomligt inslag i varje samhälle. Politisk aktivitet är inte en nödvändig förutsättning för varje enskild individ, men samtidigt en nödvändig förutsättning för samhället som helhet.
    Även om deltagandets omfattning inte bör ses som det utslagsgivande kriteriet på demokrati är uppgifter om vilka som deltar ändå av stort intresse om man vill bedöma hur den demokratiska processen fungerar. Hur skiljer sig den politiska människan från andra medborgare?
    Politiskt deltagande är heller inte något en gång för alla givet. Deltagandet kan skifta starkt över tid, både för samhället som helhet och för enskilda individer. I lugna tider kan politiken vara en angelägenhet för färre personer, i tider av kris kan en större del av medborgarna dras in i politisk handling. För en enskild person kan tider av hett engagemang varvas med perioder av tillbakadragande från de allmänna angelägenheterna. Det finns hela teorier om sådana cykliska svängningar mellan det offentliga och det privata.(4)
    Även om ingen demokratidoktrin kan ålägga människor att vara förpliktade att ständigt och jämt vara politiskt aktiva, kan man med fog göra gällande att medborgaren i en demokrati skall besitta en viss handlingsberedskap för att ingripa i politiken. Demokratin förutsätter att medborgaren potentiellt är i stånd att vid behov aktivt företräda sina egna intressen och att i alla fall en minoritet också är beredd att ta på sig ett mer varaktigt och intensivt politiskt engagemang.(5) En undersökning av det politiska deltagandet vid en given tidpunkt blir därmed en studie av vilka medborgare som vid just detta tillfälle funnit anledning att omsätta sin handlingsberedskap i aktiv handling.
    Det faktiskt observerade deltagandet kan lätt tolkas fel, både i riktning mot underskattning och mot överskattning. En koncentration till de aktiva medborgarna förbiser de medborgare som besitter handlingsberedskap, men som av något skäl inte funnit anledning att engagera sig. Detta faktum utgör en del av problemet att tolka tystnad. Passivitet och tystnad kan vara ett uttryck för tillfredsställelse och självförtroende likaväl som för vanmakt och frustration. Ett mått på antalet aktiva kan därför underskatta medborgarnas latenta politiska förmåga.
    Omvänt kan det observerade deltagandet leda till en överskattning. Aktivitet behöver inte innebära inflytande. Försök att påverka kan misslyckas. Ett högt deltagande kan vara uttryck för ett folks desperata handlingar för att hävda sina intressen. Tolkningen av den politiska aktivitetens innebörd blir därmed avhängig av medborgarnas egna bedömningar, deras känsla av att kunna påverka, deras syn på det politiska systemets legitimitet.
    Frågan är då om det politiska deltagandet i Sverige skall beskrivas som högt eller lågt. Svaret blir beroende på jämförelsepunkten. En första möjlighet är att jämföra verkligheten med någon norm. Demokratins teori lämnar inget entydigt svar. Oavsett vilken ståndpunkt man intar i denna debatt kan man konstatera att de politiska institutionerna och (som en konsekvens därav?) det medborgerliga deltagandemönstret ligger närmast den konkurrensdemokratiska modellen. Den ideala deltagardemokratin kräver betydligt mer aktiva medborgare än dagens svenskar.
    En andra jämförelsemöjlighet är att relatera Sverige till andra demokratiska stater. Valdeltagandestatistiken visar att vi ligger i nivå med det i dag normala för stater med proportionella val. Andra indikatorer är svårare att jämföra, men särskilt när det gäller organisationsmedlemskap ligger Sverige relativt högt. Det är svårt att hitta deltagandeformer som ligger på en lägre nivå än annorstädes. Den slutsatsen måste dras, att det politiska deltagandet i Sverige ligger väl på samma nivå som i andra länder.
    Det tredje svaret på frågan om det politiska deltagandets omfattning är att göra en jämförelse över tid: har aktiviteten ökat eller minskat? Svaret på denna fråga är inte konstant utan har också den varierat över tid. För något årtionde sedan var slutsatsen tämligen entydig. (6) Visserligen stagnerade partimedlemskap och politiskt deltagande i den representativa demokratins institutioner, men i övrigt var det fråga om en ökande tendens. Allt fler svenskar hade kommit att engagera sig i olika former av individuell opinionsbildning, kontakter och politiska manifestationer. Den andel som avgivit någon form av skriftlig opinionsyttring i medierna hade fördubblats under den gångna tjugoårsperioden. Även andelen personer som någon gång talat inför ett möte hade i det närmaste blivit dubbelt så stor. Samma tendens kunde noteras för kollektiva opinionsyttringar i form av offentliga demonstrationer.
    Dessa observationer hade stor betydelse för maktutredningens allmänna slutsatser. Det var fråga om en mycket påtaglig ökning av medborgarnas samhällsengagemang. Hypotesen om det politiska deltagandets konjunkturberoende fick inget stöd. Det politiska klimatet var i själva verket väsentligt hetare under det "stillsamma" åttiotalet än under det "stormiga" sextiotalet. De tendenser som faktiskt kunde observeras var uttryck för en långsiktig förändringsprocess snarare än kortsiktiga modevågor.(7) Utbildningsnivån steg, kvinnorna blev mer självständiga och tillgången till samhällsinformation blev allt bättre. Samhällsutvecklingen måste från demokratisynpunkt bedömas som positiv.
    Det var därför med viss spänning man avvaktade resultaten från motsvarande undersökning som genomfördes hösten 1997. Hade de långsiktiga, demografiska krafterna fortsatt att lyfta svenskarnas politiska deltagande? Med tanke på att utbildningsnivån fortsatt att stiga, att allt fler kvinnor nått beslutspositioner och att medielandskapet blivit allt frodigare vore den givna hypotesen att deltagandet ökat ytterligare. Men verkligheten hade i själva verket gått en annan väg.(8)
    Intervjuundersökningar har genom åren ställt frågor som mäter i vilken utsträckning som medborgaren kan överklaga och därmed ge uttryck för sina klagomål. Frågan gäller om man själv skulle kunna åta sig att författa en skrivelse och överklaga ett beslut av en myn-dighet. Två tredjedelar svarade jakande 1997, medan en tredjedel av befolkningen inte anser sig ha förmåga att författa en formell skrivelse. Denna grupp kallades i slutet av sextiotalet av låginkomstutredningen för "politiskt fattiga". Dessa människor är emellertid inte helt hjälplösa. Det visar sig nämligen att större delen av gruppen känner någon person som man vet att man skulle kunna få hjälp av i ett sådant fall. De som anser sig helt utanförstående, som varken själva har förmågan eller känner någon som kan hjälpa dem, utgör en tiondel av befolkningen. Undersökningarna visar att förmågan att överklaga ökade kontinuerligt från slutet av sextiotalet för att nå en topp vid nittiotalets början. Mätningen 1997 är uppseendeväckande i så måtto att andelen inte längre ökar. Eftersom tidigare analyser visar att förmågan att överklaga har ett starkt samband med utbildningens längd vore en rimlig hypotes att andelen skulle fortsätta att öka i takt med den allmänt stigande utbildnings-nivån. Så är emellertid inte fallet. Stagnationen i medborgarnas förmåga att överklaga är därför desto mer anmärkningsvärd.
    Några andra intervjufrågor ger en bild av medborgaren som opinionsbildare. Det gäller här om man talat inför ett möte i en förening eller organisation och om man någon gång skrivit en insändare eller artikel till någon tidning eller tidskrift. Mätningarna av den individuella opinionsbildningen visade på en tämligen entydig och stark ökning mellan 1968 och 1987. Därefter planade kurvan emellertid ut. Det är visserligen inte fråga om någon minskning, men den positiva trenden som inregistrerades ännu i slutet av 1980-talet har nu brutits.
    Mönstret när det gäller deltagande i offentliga demonstrationer har i allt väsentligt samma utseende. Efter den första mät-ningen i slutet av 1960-talet följde en tjugoårsperiod av kontinuerligt stigande deltagande. Efter toppnoteringen 1987 bröts trenden. Under 1990-talet har det varit fråga om minskning och stagnation.     Frågan om man någon gång tagit kontakt med någon person i ansvarig ställning för att påverka ett beslut i en samhällsfråga ingick visserligen inte i undersökningen 1987, men mönstret för övriga mätpunkter stämmer väl överens med det som tidigare noterats. Ökningen fram till början av 1990-talet har nu bytts i en svag nedgång.
    För partiaktiviteter har förändringarna följt en något annan bana. Frågorna gäller här deltagande i politiskt möte eller sammankomst, medlemskap i politiskt parti och uppdrag i politiskt parti. Maximum noterades redan för flera årtionden sedan. I slutet av 1980-talet stod det klart att partiaktiviteterna stagnerat, men någon tydlig nedgång kunde ännu inte noteras. Kontrasten var ändå stor mot övriga deltagan-deformer, som då alla visade stigande tendenser. Nu registreras emellertid en tydlig minskning. Mätningens sammanfattande index visar att partiaktiviteten har halverats under de senaste femton åren.
    Deltagandet i riksdagsvalen låg länge på en internatio-nellt sett relativt hög nivå. Det är emellertid inte längre fråga om någon mobilisering av väljarkåren. Rekord-noteringen på nära 92 procent nåddes redan 1976. Vid valet 1988 sjönk valdeltagandet med flera procentenheter och valdeltagandet på 81,4 vid 1998 års val innebär att vi nu är tillbaka på femtiotalets nivå.
    Bilden av svenskarnas politiska deltagande måste nu revideras. Maktutredningens analys, som i allt väsentligt grundades på 1987 års medborgarundersökning, innebar att invånarna hade blivit alltmer aktiva, även om engagemanget huvudsakligen tog sig andra vägar än via de traditionella partierna. Utvecklingen under den senaste tioårsperioden har varit en helt annan. Inte inom något av de här undersökta områdena noteras någon ökning. Medborgarnas politiska engagemang stagnerar eller minskar. Deltagandet i de politiska partiernas verksamhet har nått en så låg nivå att den snarast måste betecknas som alarmerande.
    Vidgar man perspektivet till att även innefatta deltagande i föreningslivet blir bilden inte mycket ljusare. Förändringarna i föreningsmedlemskap mellan 1987 och 1997 innebär att den andel som helt står utanför föreningslivet förblivit i stort sett oförändrad. Däremot minskar den grupp som är medlemmar i många föreningar. Även i detta avseende blir entusiasterna allt färre. Förändringarna mellan de två undersökningstillfällena är ännu mer markanta för aktivitet och uppdrag än när det gäller medlemskap. Aktivitetsnivån har gått ner på ett närmast skrämmande enhetligt sätt tvärs över olika organisationstyper. Ser man enbart till det formella medlemskapet så har minskningen i föreningslivets folkliga bas varit relativt måttlig. Bakom ytan har det emellertid ägt rum en betydligt mer dramatisk förändring. Jämfört med situationen för tio år sedan är det i dag klart färre svenskar som har föreningsuppdrag och andelen aktiva i föreningslivet har också minskat kraftigt.
    Nedgången när det gäller föreningsengagemang överensstämmer med stagnationen och nedgången i politiskt deltagande, särskilt aktiviteter inom de politiska partierna. Den lilla grupp som bär upp organisationslivet har blivit ännu mindre. Nedgången aktualiserar frågan var den nedre gränsen går för det folkrörelseideal som bygger på att många medborgare frivilligt engagerar sig i organiserad samverkan. Föreningssverige börjar knaka i fogarna. Många undersökningar har visat att det civila samhällets vitalitet har stor betydelse för såväl demokratins arbetssätt som för samhällsutvecklingen i stort.(9) Därför öppnas nu ett dystert framtidsperspektiv. Erosionen av det sociala kapitalet kan leda till negativa konsekvenser för hela samhället.
    I förlängningen skymtar en oroande utveckling. Om partierna förlorar ytterligare i inre vitalitet nedsätts deras förmåga att formulera engagerande alternativ. Valen riskerar därmed att uppfattas som allt mindre intressanta. Följden kan bli minskat valdeltagande. Partiernas stagnation kan bli en självförstärkande, negativ spiral. Svårigheterna ökar att rekrytera nya personer till de politiska förtroendeuppdragen. Isolerade partiledningar blir alltmer beroende av medier och opinionsmätningar. Problemen för föreningslivet och de politiska partierna riskerar att bli en kris för hela den representativa demokratin.(10)
    Den representativa demokratin kan ses som ett kommunikationssystem. Medborgare och förtroendevalda förbinds genom ett utbyte av meddelanden och signaler. Sättet att kommunicera i samhället varierar emellertid starkt över tid, inte minst till följd av tekniska förändringar. I historiskt perspektiv framstår medierna som den numera viktigaste institutionen för masskommunikation. Men medierna speglar inte endast samhällsutvecklingen, utan de medverkar också till att direkt och indirekt förändra samhället.
    Den moderna journalismens medielogik leder till att enskilda frågor ges större uppmärksamhet än sammanhängande ideologier. Idén att ett politiskt parti skall stå för en övergripande samhällssyn är svårare att förverkliga i en konsumtionsdemokrati. Politiken blir ett snabbköp snarare än ett forum för övertygelser och gemensamma projekt. Tidsperspektivet förkortas, takten i den politiska processen drivs upp. Medier blir viktigare än organisation. Partiledningen kan nå ut direkt till väljarna utan att gå via den tröga partiapparaten. Det offentliga partistödet gör medlemmar obehövliga. De lokala partiorganisationerna får allt större rekryteringsproblem. Publicitetshänsyn och mediekonsulter blir allt viktigare.(11)
    Frågan är vad som händer medborgaren förvandlas till medieborgare. Demokratin är en samhällsform som bygger på samarbete och ömsesidigt förtroende. Intervjuundersökningar tyder på att det finns starkt stöd för medborgarideal såsom kritisk rationalism, laglydighet, solidaritet och delaktighet. Även om det flesta själva anser sig uppfylla idealen finns det en utbredd uppfattning att andra människor är osolidariska och exempelvis försöker smita från skatten och fuska med bidrag.(12) Uppenbarligen finns det en skevhet i dagens opinionsbildning. Allmänheten underskattar allmänhetens samarbetsvilja. Risken är att en sådan missbedömning leder till en förändring av det egna beteendet. Eftersom många tror att andra sviker sina plikter minskar den egna benägenheten att vara en dygdig medborgare.

1. Se Olof Petersson, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti, Jan Teorell och Anders Westholm, Demokrati och medborgarskap. Demokratirådets rapport 1998. SNS Förlag, Stockholm 1998. Demokratirådets hemsida: www.sns.se/dr
2. Olof Petersson, Anders Westholm och Göran Blomberg, Medborgarnas makt. Carlssons, Stockholm 1989.
3. Michael Walzer, Spheres of Justice. A Defence of Pluralism and Equality. Blackwell, Oxford 1983. Sv. övers. Pluralism och jämlikhet. En teori om rättvis fördelning. Daidalos, Göteborg 1993.
4. Albert O. Hirschman, Shifting Involvements. Private Interests and Public Action. Princeton University Press, Princeton 1982.
5. Fritz W. Scharpf, Demokratitheorie zwischen Utopie und Anpassung. Scriptor, Kronberg 1975.
6. Petersson, Westholm och Blomberg 1989.
7. Demokrati och makt. Maktutredningens huvudrapport. SOU 1990:44, s. 214.
8. Petersson, Hermansson, Micheletti, Teorell och Westholm 1998.
9. Robert D. Putnam, Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, Princeton 1992. Sv. övers. Den fungerande demokratin. Medborgarandans rötter i Italien. SNS Förlag, Stockholm 1996.
10. Petersson, Hermansson, Micheletti, Teorell och Westholm 1998.
11. Olof Petersson och Ingrid Carlberg, Makten över tanken. En bok om det svenska massmediesamhället. Carlssons, Stockholm 1990.
12. Petersson, Hermansson, Micheletti, Teorell och Westholm 1998.  

Artikeln ingår i Ord & Bilds temanummer om demokrati "Vill du vara med?", nr 1, 1999.