Att jämföra maktutredningar

På ett mycket generellt plan fanns det vissa överensstämmelser mellan den svenska maktutredningen och den ursprungliga norska maktutredningen. Den skandinaviska välfärdsmodellen präglade samhällssystemen. Den lokala självstyrelsens historiska traditioner färgade synen på folkstyrelsens gestaltning. Organiserade intressen, särskilt arbetsmarknadens parter, hade en framskjuten plats i det politiska maktspelet. De politiska beslutsprocesserna innehöll ofta ett viktigt element av förhandlingar mellan samhällets starka maktgrupper.

Men när vi i den svenska maktutredningen skulle dra de mer konkreta slutsatserna visade det sig att resultaten i flera viktiga avseenden kom att skilja sig från den norska motsvarigheten. Den norska maktstrukturen kännetecknades av korporatism och starka gruppintressen. Bilden av den segmenterade staten var central för den norska utredningen.

Huvudslutsatsen för den svenska maktutredningen var emellertid att stora förändringsprocesser såsom individualisering och internationalisering höll på att förändra själva grunden för den svenska maktstrukturen. Vi drog slutsatsen att talet om ett lands maktelit blev alltmer orealistiskt. Bilden av arbete, kapital och stat som den härskande strukturen fick modifieras i ett viktigt avseende. Internationaliseringen förändrade förutsättningarna för den nationella maktstrukturen (SOU 1990:44).

Redan 1990 kunde vi sålunda konstatera att konkurrensen på internationella marknader gjorde att den nationella arenan höll på att förlora i betydelse. Näringslivet kunde i allt mindre utsträckning tvingas till inhemska förhandlingslösningar. Kapitalet blev mer lättrörligt. Avvecklingen av valutaregleringarna var också symboliskt ett viktigt steg.

Politiken under industrisamhällets epok utmärktes av förhållandevis enkla konfliktlinjer. Det svenska partisystemet har utan större förenklingar kunnat beskrivas som endimensionellt. Meningsmotsättningarna om skatternas och den offentliga sektorns storlek och om fördelningspolitiken har väsentligen följt vänster-högerdimensionen.

En viktig faktor i politikens förändrade karaktär, konkluderade vi, var att allt färre av de centrala sakfrågorna passade in i vänster-högerschemats föreställningsvärld. Kärnkraftsfrågan var ett exempel på en fråga där meningsmotsättningarna delvis gick tvärtemot vänster-högerdimensionens gängse konfliktmönster. Det efterindustriella samhällets frågor skapade fler och fler ovanliga spänningar såväl mellan som inom de politiska partierna.

Den delvis förändrade problembilden resulterade inte endast i nya mönster bland redan existerande institutioner. De nya frågorna skapade också helt nya sociala rörelser, en mångskiftande uppsättning intressegrupper, från grupper med mycket breda program till grupper av renodlad enfrågekaraktär.

En allmän förändring av maktstrukturen var helt enkelt att antalet parter och aktörer hade ökat. Medan den tidigare maktstrukturen omfattade ett fåtal stora organisationer bildas dagens maktstruktur av ett större, och ökande, antal organisationer. En direkt följd är att antalet partsrelationer och konfliktytor ökat.

Samhällsförändringarna påverkade den strukturella basen för de maktcentra som tidigare var dominerande. Internationaliseringens konsekvenser för det nationella kapitalet var en viktig aspekt, men inte heller arbetarrörelsens bas hade förblivit opåverkad av samhällsutvecklingen. Den traditionella kärngruppen, industriarbetarklassen, minskade i betydelse. De politiska partiernas väljarstöd blev alltmer instabilt.

Den svenska maktutredningen drog slutsatsen att även staten förändrades. Det var inte längre fråga om en fortsatt statlig expansion. Räknat i ekonomisk omfattning och antal anställda hade det varit fråga om en stagnation och viss nedgång. Vissa delar av den statliga organisationen, som setts som centrala i den svenska modellens samhällsorganisation, minskade i betydelse. Kommittéväsendet hade försvagats. De centrala ämbetsverkens roll förändrades från direkt verksamhetsansvar till rådgivande och utredande uppgifter.

Den centrala statliga nivåns relativa reträtt måste ses mot bakgrund av två samtidigt pågående processer, nämligen internationaliseringen och decentraliseringen. Centralmakten utmanades därmed från två olika håll. Decentraliseringen innebar att tyngdpunkten i den offentliga sektorns verksamhet försköts till regioner, kommuner, kommundelar och lokala enheter. I åtskilliga fall var det dock osäkert i vilken mån decentraliseringen av ansvar, inte minst för tunga ekonomiska beslut, också åtföljts av en överföring av faktisk makt.

Detta innebar att riksenhetligheten och den kulturella homogeniteten höll på att försvagas. Förändringarna i massmediesystemet var av särskilt stor betydelse. Massmedia hade under några decennier etablerat sig som ett eget maktcentrum. Internationaliseringen och den elektroniska uppsplittringen utmanade de traditionella opinionsbildarnas dominans.

Förändringarna i den svenska maktstrukturen innebar sammanfattningsvis att de institutioner som varit knutna till industrisamhällets epok försvagats. Nya maktcentra hade växt i betydelse utan att för den skull ha ersatt de etablerade institutionerna. Själva maktstrukturens utseende har därmed förändrats. Antalet självständiga maktcentra ökade. Maktstrukturen har blivit mer komplex.

Trots de tydliga tendenserna till förändring kunde flera av utredningens delprojekt belägga att industrisamhällets konfliktlinjer alltjämt satte sina tydliga spår. Ett exempel var undersökningen av makteliten. Huvudresultat var att Sverige fortfarande i allt väsentligt styrdes av två eliter. Av rekryteringsmönstren framgick att det i huvudsak fanns två vägar till makten, via borgerlighetens och via arbetarrörelsens organisationer. I internationellt och historiskt perspektiv var de borgerliga institutionernas betydelse föga anmärkningsvärd. Det var förekomsten av en alternativ kanal som framstod som ett undantag.

Industrisamhällets två huvudklasser, arbete och kapital, hade på ett avgörande sätt kunnat påverka samhällsutvecklingen. Förhållandet mellan dessa två maktcentra utmärktes av en kombination av konflikt och samförstånd. Det samhällssystem som beskrivits under rubriken "den svenska modellen" kan ses som en uppsättning särdrag som många präglats av industrisamhällets maktförhållanden. Ett resultat blev inte minst framväxten av en internationellt sett exceptionellt omfattande offentlig sektor. Huvudbeståndsdelarna i den svenska maktstrukturen har därför med rätta kunnat beskrivas med de tre begreppen arbete, kapital och stat.

Synkrona eller diakrona variationer?

Om några år kommer det att bli möjligt att jämföra de nu pågående maktutredningarna i Danmark och Norge med de gamla norska och svenska motsvarigheterna. Även om det är ännu är för tidigt att dra några generella slutsatser pekar ändå vissa delundersökningar på att det finns skillnader. Ett exempel är undersökningen av den danska makteliten, vars slutsatser på väsentliga punkter skiljer sig från den svenska elitstudien. Undersökningarna är visserligen inte genomförda på exakt samma sätt, men de observerade skillnaderna torde inte endast kunna hänföras till olika mätmetoder. Medan den svenska makteliten dominerades av två maktcentra framstår den danska makteliten som mycket mer pluralistisk, komplex och föränderlig (Christiansen, Møller & Togeby, 2001).

Eftersom de olika maktutredningarna kommit fram till delvis olika resultat står vi inför den lika centrala som svårbesvarade frågan om skillnaderna beror på att länderna är olika eller att länderna förändrats. Vad hade slutsatserna blivit om vi Sverige gjort en maktutredning under 1970-talet, parallellt med den norska, eller om vi upprepat våra mätningar nu, ett drygt årtionde senare?

Den försiktiga hypotesen skulle vara att de observerade skillnaderna kan hänföras till en kombination av lands- och tidseffekter. Det förefaller plausibelt att ett statiskt, länderkomparativ perspektiv ger vissa utslag. Trots de skandinaviska ländernas gemensamma drag, så finns det alltjämt en del historiska och strukturella särdrag som slår igenom. Med tanke på Sveriges ekonomiska och sociala moderniseringshistoria är det föga förvånande att industrisamhällets speciella struktur fortfarande kommer till så tydliga uttryck i klasstruktur, tänkesätt och politiska konfliktlinjer.

Även om de synkrona variationerna inte skall underskattas finns det ändå mycket som talar för att det diakrona perspektivet är mest givande som förklaring av de observerade skillnaderna. Min egen huvudhypotes är att variationerna över tid är större än variationerna mellan länder. En svensk undersökning under 1970-talet skulle antagligen givit slutsatser som legat mycket nära den norska maktutredningen. Skulle vi i dag upprepa den svenska elitundersökningen är min gissning att vi skulle inregistrera stora förändringar, kanske till och med så stora att vi skulle finna likheter med dagens danska elitstruktur. På några punkter kan man jämföra mätningar med nya data. Det visade sig då exempelvis att andelen kvinnor i den svenska makteliten ökat märkbart under relativt kort tid (Petersson m.fl. 1996). Uppenbarligen kan maktelitens sociala sammansättning skifta snabbt.

Vissa skillnader mellan svensk och dansk partistruktur, såsom partiernas medlemsförankring, förefaller dessutom bero på att Sverige ligger några år efter utvecklingen i Danmark (Petersson m.fl. 2000).

Den föränderliga maktstrukturen

Variationerna över tid skulle därmed vara viktigare än variationerna över rum. Om detta förmodande är korrekt leder det till konsekvenser av stor räckvidd. Ett begrepp som maktstruktur suggererar att ett samhälle har vissa grundläggande, konstanta egenskaper som bestämmer individers och gruppers beteenden. Maktstrukturen har därmed framstått som den stora, underliggande förklaringen till politiska beslut och välfärdens fördelning.

Men antag nu att maktstrukturen inte är så konstant, utan visar sig kunna genomgå betydande förändringar även under en förhållandevis kort tidsrymd. Antag vidare att dessa förändringar inte är slumpmässiga, utan följer vissa mönster och kanske till och med kan förklaras som delvis beroende av mänskliga handlingar. Då blir det vilseledande att enbart betrakta maktstrukturen som en exogen, oberoende variabel.

Detta konstaterande behöver inte tolkas som en definitiv dom i samhällsforskningens permanenta debatt om aktör versus struktur. Tvärtom torde strukturernas determinerande kraft variera starkt från den ena samhällsformen till den andra. Vad de skandinaviska maktutredningarnas erfarenheter tyder på är bara att i just denna samhällstyp, i just denna historiska epok, finns det anledning att ifrågasätta det ensidigt deterministiska antagandet om en konstant maktstruktur (Petersson m.fl., 2001).

Särskilt intressant blir denna slutsats mot bakgrund av den allmänna debatten om globaliseringens natur. Det finns här ett starkt inslag av determinism; man får intrycket att de små och omvärldsberoende välfärdsstaterna i norra Europa alltmer blir ett offer för globaliseringens och europeiseringens anonyma och opåverkbara krafter. Men det finns starka skäl att ifrågasätta globaliseringsdebattens schabloner. Mitt under en samhällelig omvandlingsprocess av gigantiska mått är det föga förvånande att tolkningarna och framtidsperspektiven går starkt isär. Verklighetsbedömningar, ideologier, farhågor och förhoppningar blandas på ett ofta svårgenomträngligt sätt.

Den pessimistiska tolkningen ser demokratin successivt gå under till följd av den övermäktiga kapitalismens globala dominans. I detta perspektiv blir globaliseringsmotstånd demokratins enda försvar. Den optimistiska framtidsbilden uppträder i två varianter. Frihandelns och avregleringarnas anhängare drivs stundom in i en extrem laissez-faire-liberalism. Nationalstatens borttynande ses enbart som något positivt. Befriade från politikens restriktioner får marknadskrafterna äntligen fritt globalt spelrum. Globaliseringsoptimismen finns också i en variant med rakt motsatt syn på värdet av politiska regleringar. Här är det den globala statens världsregering som framstår som utopin. Centralplanerarens önskedröm skulle här kunna förverkligas i global skala.

Dessa ytterlighetsståndpunkter är nu inte de enda möjliga. Det finns också utrymme för en mer nyanserad syn på förhållandet mellan globalisering och demokrati. Redan de erfarenheter som hittills kan utvinnas pekar mot ett antal mer realistiska antaganden om den framtida utvecklingen. Det globaliserade samhället skall inte betraktas som ett fixt, homogent tillstånd. Globalisering bör i stället ses som ett samlingsbegrepp för flera olika förändringsprocesser. Utvecklingen inom olika sektorer kan skilja sig starkt när det gäller innebörd och hastighet. De lokala och regionala variationerna kan också vara betydande. Snabba samhällsförändringar kan också skapa sin egna motreaktioner.

Det förhållandet att globaliseringen har denna heterogena och öppna karaktär innebär en särskilt stark varning mot deterministiska tolkningar. Den gamla föreställningen om att historien är ödesbestämd dyker emellanåt upp i globaliseringsdebatten, både i pessimistisk och optimistisk tappning. Det sakliga stödet för sådana historieteorier har emellertid alltid visat sig vara bräckligt. De framstår mer som mentala konstruktioner än som vetenskapligt hållbara resultat.

Från demokratisynpunkt finns det ingen anledning att beklaga determinismens nederlag. Idén om det öppna samhället överlever även i globaliseringens tidevarv. Människans förmåga att lära av misstag och att successivt förbättra sina egna institutioner bildar grunden för det demokratiska samhället även i global skala.

Vilken maktstruktur vill vi ha?

Mot denna bakgrund är det möjligt att den svenska maktutredningen borde haft en annan frågeställning redan från starten. I stället för att nöja sig med att kartlägga hur den existerande maktstrukturen ser ut borde utredningen kanske ställt den ännu mer intressanta frågan: vilken maktstruktur vill vi egentligen ha?

I så fall hade maktforskningen behövt bedrivas i ännu närmare samband med teorier om konstitutionell design. Eftersom de nordiska samhällena är så institutionaliserade har maktstrukturen ett starkt inslag av konstitutionella spelregler. En maktutredning får därmed en stor författningspolitisk betydelse.

Med en författning, synonymt en konstitution, avses här en samling rättsregler som anger hur en politisk samfällighet skall styras. Ett lands konstitution utgörs vanligen av ett enda skriftligt dokument, men kan också bestå av oskrivna regler och sedvanerätt. Den konstitutionella lagtexten, grundlagen, kompletteras under alla omständigheter av ett successivt framsprunget system av tillämpningar och konstitutionell praxis.

Begreppet institution har en vidare innebörd; en konstitution kan ses som ett viktigt specialfall av familjen politiska institutioner (Goodin, 1996). I det praktiska språkbruket har ingetdera av dessa ord särskilt skarpa gränser. Stundom används uttrycket institution i snäv betydelse och kommer därmed närmast att sammanfalla med konstitutionsbegreppet.

En författning kan ses som ett svar på frågan om vem som har rätt att bestämma över vad. En konstitution ger makt, fördelar makt och begränsar makt. Konstitutionen reglerar politikens maktkamp samtidigt som den är ett föremål för politisk maktkamp. En författning både skapar och skapas. Det konstitutionella problemet handlar om förhållandet mellan dessa två sidor av politiken (Petersson, 1999).

Att närmare tolka innebörden av gällande konstitutionell rätt erbjuder stundom speciella problem. Grundlagens bokstav behöver ingalunda sammanfalla med det levande statsskicket. Särskilt det engelska statslivet har inbjudit till att dra en linje mellan å ena sidan författningens högtidliga proklamationer och å andra sidan de delar som har praktisk politisk betydelse.

Demokratiska författningar kan sägas ha två huvudingredienser. Vissa institutioner har till uppgift att avläsa och förmedla folkviljan; hit räknas exempelvis direkt demokrati, valsystem och parlamentarism. Andra institutioner binder och begränsar statsmakten; till dessa hör bland annat tvåkammarsystem, rättigheter, maktdelning och domstolar (Mueller, 1996).

Beteckningen konstitutionell kan därmed användas för att utpeka en speciell typ av styrelseskick. Den offentliga makten är här regelstyrd och förutsebar; betydelsen kommer därmed att sammanfalla med begreppet rättsstat. Begreppen konstitutionell och demokratisk är inte identiska. Även icke-demokratier kan vara konstitutionella; i den europeiska historien övergick många absoluta monarkier till att bli konstitutionella monarkier. I princip kan även demokratier uppträda i båda varianterna. En icke-konstitutionell demokrati innebär majoritetstyranni. Idealet om en rättsstat grundad på folkstyrelse är liktydigt med en konstitutionell demokrati.

Den konstitutionella demokratin brukar vanligen betraktas som en kompromiss, som en avvägning mellan majoritetsvälde och minoritetsskydd, mellan politisk styrelse och rättslig reglering. Det har emellertid också gjorts gällande att det ligger i demokratins eget intresse att låta sig bindas och begränsas av rättsregler. Folkstyrelsen vinner i slagkraft på att bedrivas i konstitutionella former.

Även om orden konstitution och konstitutionell kan ges en någorlunda precis innebörd är det långt ifrån klart hur de närmare bestämt skall uppfattas och tolkas. Den samhällsvetenskapliga forskningen visar sig även inom detta fält dra i olika riktningar beroende på teoretisk utgångspunkt.

Den sociologiska synen på författningar betonar permanens och normativ kraft. Ett historiskt perspektiv ligger nära till hands. Konstitutioner utgör en del av en nations identitet. De grundläggande normerna för styrelseskicket är kulturbestämda och bidrar samtidigt till att upprätthålla samhällets värdesystem. Konstitutionen får människan att följa.

Det ekonomiska perspektivet betonar i stället möjligheten att välja. Valet av konstitution är resultatet av en nyttokalkyl. Politikens spelregler betraktas i ett instrumentellt perspektiv, som ett medel att maximera fördelar, effektivitet och välfärd. En konstitution kan ses som uttryck för ett frivilligt kontrakt mellan självständiga individer.

Men när det gäller diskussionen om konstitutioners karaktär visar sig dessa två teoretiska perspektiv vara otillräckliga. Att ensidigt betona konstitutioners oföränderlighet och beteendestyrning tar inte tillräcklig hänsyn till medborgarnas önskan att vid behov förnya och förändra de spelregler som de lever under. Individualismens framhävande av de enskildas egenintresse riskerar att förbise behovet av allmängiltiga och bindande regler.

I autonomins perspektiv innebär konstitutioner både att följa och att välja. Detta synsätt får konsekvenser för såväl hur förhållandet mellan individ och konstitution skall uppfattas som för hur konstitutioners uppkomst och förändringar skall förstås och förklaras. En konstitution förutsätter att såväl individer som kollektiv har möjlighet att självständigt reflektera och bestämma över sina levnadsregler. Humanismens samhälle bygger på ansvarstagande medborgare. Autonomins krav på att både välja och följa ställer ett dubbelt krav på såväl individer som institutioner.

Medlemmarna av ett autonomt samhälle måste besitta tillräckliga kunskaper om den politiska styrelsen för att kunna göra självständiga bedömningar om samhällets konstitution. Styrelseskickets legitimitet bygger på att medborgarna aktivt omfattar dess grundläggande principer. I en demokrati vilar den författningsgivande makten ytterst hos medborgarna. Det är ingen tillfällighet att åtskilliga demokratier kräver att författningsändringar godkänns genom folkomröstning. En demokratisk konstitution innebär att folket styr sig självt genom rättsregler. Den konstitutionella demokratin kan således beskrivas som en rättsgemenskap på folkstyrelsens grund.

Det ligger i själva begreppet autonomi att den politiska styrelsen äger rum genom normgivning. Den polemiska udden riktas därmed mot de åskådningar som vill utpeka den direkta aktionen eller den politiska handlingen som politikens grund. Autonomins idé är i stället intimt förbunden med rättsstatens princip att land skall med lag byggas. En rättsordning förutsätter att de giltiga normerna bildar ett sammanhängande system. Rättsfilosofin är full med förslag om hur sådana normsystem skall beskrivas och klassificeras. En tanke är att ett samhälles rättsnormer kan inordnas i ett hierarkiskt system. Gällande rätt kan därigenom återföras på vissa fundamentala principer.

Att skapa en konstitution är att ställas inför ett dilemma. Å ena sidan är strävan att skapa stabila spelregler, det vill säga permanens och förutsebarhet. Å andra sidan gäller det att anpassa författningen till en snabbt föränderlig omvärld; de politiska institutionerna skall därför vara flexibla och föränderliga (Bogdanor, 1988).

Författningspolitik

Författningspolitik, strävan att förbättra konstitutionen, är en del av det långa samtalet om det goda samhället. Den sociologiska människan blickar tillbaka på sin identitet och historiskt bestämda värden. Den ekonomiska människan väljer det nyttigaste och mest kostnadseffektiva alternativet. Den politiska människan söker under samtal och kritik skapa samhällets normsystem. Flera generella förutsättningar måste vara uppfyllda för att en autonom politisk gemenskap skall kunna fungera i praktiken.

Ett nyckelbegrepp i detta sammanhang är konstitutionalism. Det bör påpekas att ordet används i två olika, ehuru besläktade, betydelser. Konstitutionalism kan definieras i anslutning till begreppet konstitutionell, som närmast kan översättas med ordet rättsstatlig. Konstitutionalism kan också betyda författningspolitik. I en demokrati innebär tanken att reglerna för samhällets styrelse väljs av samhällsmedlemmarna själva.

Konstitutionalismen bygger på en kunskapsteoretisk åtskillnad mellan normativa och deskriptiva satser, mellan böra och vara. Författningens regelsystem är inte endast en beskrivande avspegling av rådande maktförhållanden, utan uttrycker en idé om hur samhället borde fungera. I vilken mån författningen faktiskt kommer att vägleda handlandet beror inte minst på i vilken mån samhällets aktörer är inställda på att beakta författningens bud. En del länder har en svag konstitution i den meningen att den sällan åberopas och eljest spelar en marginell roll för samhällslivet. Länder med stark konstitution är regelstyrda och har aktörer som har till uppgift att i praktiska beslutssituationer hävda konstitutionella principer.

Författningspolitik förutsätter också ett språk och ett offentligt rum för samtalet i konstitutionella ämnen. Kunskapsteorins krav på intersubjektivitet äger sin motsvarighet även i den konstitutionella beslutsprocessen. Författningspolitik bygger på ett rationellt samtal som är öppet för kritik och lärdomar av praktiska erfarenheter. En kontinuerlig och kvalificerad debatt i konstitutionella frågor är ett demokratiskt hälsotecken.

Att diskutera konstitutionella frågor kräver en förmåga till abstrakta resonemang. Medan tyngdpunkten i dagsdebatten ofta ligger på konkretisering och personifiering innebär konstitutionalism att resonera i termer av principer och generella regler. Det gäller därvid att kunna höja sig över det kortsiktiga egenintresset och det enskilda fallet. Den rättsliga normgivningens krav på generalitet gäller i allra högsta grad den för hela samhället grundläggande konstitutionen.

Författningspolitiken präglas också av det öppna samhällets försiktiga optimism. Även om den ideala utopin är ouppnåelig finns det ändå stort utrymme för lärande och förbättring. Vetenskapen drivs av sanningssökande, men når aldrig den slutliga sanningen. Konstitutionalismen strävar att skapa det goda samhället, men har inte illusionen att formulera den perfekta grundlagen. Det öppna samhället lämnar utrymme för misstag, men har en förmåga att experimentera, lära och utvecklas. Denna framstegstanke grundas på kritisk rationalism, det förnuftsbaserade samtalets förmåga att utbyta erfarenheter och nå fram till beslut som medborgarna uppfattar som legitima och förpliktande.

Denna skildring av författningspolitikens innebörd är en teoretisk stilisering. Den kan därför tjäna som modell för hur konstitutionella debatter och beslutsprocesser bör organiseras i en demokrati. I själva verket uppvisar den faktiskt förda författningspolitiken stora brister, åtminstone i det land som jag själv känner bäst. Det är regel snarare än undantag att konstitutionella frågor flyter samman med vardagspolitikens kortsiktiga taktikspel. Ståndpunkterna i författningsfrågor brukar ofta vara nedslående förutsägbara. Små partier vill ha ett proportionellt valsätt och andra arrangemang som gynnar småpartier, medan majoritetsvalsystemets anhängare brukar återfinnas bland stora partier. Regeringsbärande partier är intresserade av att stärka den verkställande makten, medan oppositionspartier förespråkar domstolskontroll och andra institutioner som nedsätter majoritetens handlingsförmåga.

Ett annat utmärkande drag för dagens författningspolitik är dess exklusiva karaktär. Konstitutionella ämnen brukar endast engagera ett fåtal författningsexperter och specialintresserade politiker. En orsak till att författningsfrågor bara undantagsvis figurerar i valrörelser kan vara det i och för sig vällovliga syftet att skapa breda samförståndslösningar; de partipolitiska meningsmotsättningarna tonas därmed ner. Icke desto mindre är det ett stort demokratiproblem att konstitutionella grundprinciper så sällan görs till föremål för en bred och engagerande debatt. Detta problem accentueras av behovet att bedriva en demokratisk författningspolitik inom EU. Folkstyrelsen förutsätter att medborgarna förstår och tar ansvar för det demokratiska styrelseskickets huvudprinciper. Demokratin är inget fixt och färdigt system, utan måste ständigt återerövras.

Den svenska maktutredningens huvudbetänkande avslutades med en undran "hur man kan förena önskan om social trygghet på grundval av gemensamma ordningar med önskan om individuell valfrihet. Ytterst är detta en fråga om hur man kan kombinera fria personliga val med solidarisk gemenskap" (SOU 1990:44). Denna grandiosa fråga lär i en imperfekt värld få vänta på sitt definitiva svar. Det är ändå uppenbart att vissa länder lyckats sämre och andra bättre i sökandet efter den goda samhällsorganisationen.

Erfarenheten visar att varje land visserligen har sina egna historiska och kulturella förutsättningar, men att det inte desto mindre finns ett stort utrymme för konstitutionella val. Varje land kan, inom vissa ramar, välja sin egen uppsättning politiska institutioner. Därmed öppnas möjligheten till författningspolitik. Grunderna för den politiska organisationen är inte en gång för alla givna. Inom demokratins ram ryms många olika organisationsmodeller. Samhällsforskningen kan bidra till debatten genom att systematisera dessa konstitutionella alternativ.

Det kan i detta sammanhang vara värt att uppmärksamma den invändning som kan riktas mot varje försök att bedöma konsekvenserna av konstitutionella förändringar. Det finns författare som anser att det är omöjligt att förutse några sådana effekter. Mot en sådan författningspolitisk uppgivenhet polemiserar bland andra statsvetaren Giovanni Sartori. Vi famlar inte i mörkret, menar Sartori (1994). Det finns åtskilliga exempel på att författningsändringar faktiskt givit de åsyftade resultaten. Frankrikes författning 1958 införde en spärr mot utgiftsglada parlamentariker och effekten blev också stramare budgetdisciplin. Däremot vore det fåfängt att leta efter den ideala lösningen. Författningsingenjören måste alltid ta hänsyn till förutsättningarna i det enskilda fallet. Svaren på frågan om hur en institutionell förändring kommer att fungera måste alltid inledas med orden "Det beror på". Vi behöver inte hamna i total relativism. Den gode författningskonstruktören kan förmedla andras erfarenheter. Det perfekta statsskicket finns inte, men det är i alla fall bättre att göra nya misstag än gamla.

Debatten om möjligheten att i förväg bedöma konsekvenserna av konstitutionella förändringar har hur som helst givit viktiga lärdomar. Få ifrågasätter konstaterandet att dagens samhällsvetenskap, i varje fall ännu, inte förfogar över någon generell teori som tillåter oss att exakt förutspå de långsiktiga jämviktseffekterna av större institutionella förändringar. Ändå har samhällsvetenskaplig teoribildning givit viktiga bidrag till förståelsen av olika slags effekter. Författningens utformning har påtagliga effekter för det politiska systemets funktionssätt och därmed också för samhällslivets vitalitet och medborgarnas levnadsvillkor.

Det är därför som en maktutredning har förutsättningar till att bidra till kunskapsbildningen inom demokratins centrala område. Den låter oss förstå hur maktstrukturer styr oss, men också hur vi kan styra maktstrukturerna.

Litteraturreferenser