SOU 1990:44

Demokrati i betydelsen självbestämmande förutsätter fri opinionsbildning.[1] Det kan på goda grunder göras gällande att demokratins centrala element är självbestämmandets autonomi. Autonomibegreppet kan tillämpas på såväl kollektiva institutioner som enskilda personer. Filosofer har gjort olika försök att närmare precisera vad som kännetecknar autonoma handlingar.[2] Starka skäl talar för att inte enbart ta fasta på antalet valalternativ; valfrihet är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för autonomi. Ytterligare ett krav måste vara uppfyllt, nämligen förmågan att kritiskt bedöma sina egna bevekelsegrunder och värderingar; i litteraturen förekommer uttrycket ”andraordningspreferenser”, preferenser om preferenser.

Demokratin grundas därmed på förmågan till kritisk distans. Framsteget bygger på rätten att göra misstag och på möjligheten att lära av misstag. Demokrati och kritisk rationalism kan ses som problemlösningsmetoder. Dessa principer kan endast förverkligas i ett öppet samhälle som tillåter nya idéer, kritik och debatt.

Kravet på fri åsiktsbildning innebär att det är den enskilda människan själv som, efter kritisk reflektion, avgör om hon vill göra den ena eller andra uppfattningen till sin egen. Autonom opinionsbildning förutsätter förmåga att ompröva, att ta hänsyn till nya fakta och nya perspektiv samt att kunna diskutera sin ståndpunkt med andra. Okunnighet, lögner, ensidig information, fundamentalism och indoktrinering är exempel på faktorer som försvårar medborgarnas möjligheter till autonom opinionsbildning.

Autonomiprincipen kan tillämpas på såväl enskilda personer som kollektiv. Kravet på kritisk reflektion, debatt och självständig åsiktsbildning gäller i lika hög grad institutioner som individer. Demokrati innebär att leva under gemensamt satta, kollektiva normer. Demokratins legitimitet grundas på att medborgarna uppfattar de gemensamma institutionerna som skäliga och rättvisa. Det demokratiska styrelsesättet förutsätter därför ett slags kontinuerligt konstitutionellt samtal, en fortgående kritisk diskussion om grunderna för den gemensamma styrelsen.

I detta perspektiv blir det missvisande att föreställa sig den fria opinionsbildningen som en ram, en yttre förutsättning för eller som en konsekvens av demokratin. Den kritiska rationalismens metod är demokrati. Autonom åsiktsbildning ingår som ett konstituerande element i själva definitionen av demokratibegreppet. Att föreställa sig opinionsbildning som något yttre villkor, som ett medel, leder lätt till en instrumentell, relativistisk slutsats. Man skulle då kunna utmönstra eller inskränka opinionsfriheter med motiveringen att dessa inte är maximalt effektiva, att det finns andra medel med vilka den ”sanna” demokratin kan förverkligas.

På ett allmänt plan torde det idag vara okontroversiellt att hävda att åsiktsfrihet är ett omistligt inslag i ett demokratiskt samhälle. Men den autonoma människan och den autonoma institutionen är ett ideal som i vardagsverkligheten endast är ofullständigt förverkligat. Man kan då fråga sig varför det råder en klyfta mellan opinionsbildningens realiteter och idén om den självständigt tänkande och handlande människan. Detta kapitel uppmärksammar några av de processer som bestämmer opinionsbildningen i dagens Sverige.

2.1 Definitionsmakten

Sekulariseringen och den ökande betydelsen av tekniskt–vetenskapliga tänkesätt har medfört en allmän förskjutning från ”bör”-tänkande till ”är”-tänkande i opinionsbildningen. Fakta snarare än värderingar blir avgörande och opinionsbildning handlar mer och mer om en tävlan mellan konkurrerande verklighetsbeskrivningar. Makten över tanken avgörs därför av förmågan att kunna teckna om medborgarnas inre kartor.

Antalet opinionsbildare blir allt fler och olika. I det äldre hierarkiska, vertikala, samhället innehade överheten ett mer eller mindre långtgående monopol på spridningen av åsikter. Först efter en utdragen frigörelsekamp segrade liberalismens idéer om fri opinionsbildning.

Dessa två övergripande utvecklingsdrag innebär att vi idag befinner oss i en situation då fler och fler intressenter strider om att få forma vår omvärldsuppfattning. Ansträngningarna att påverka medborgarnas föreställningar går i mångt och mycket ut på att definiera aktörer och problem. Kampen om definitionsmakten skärps.

En första viktig möjlighet att utöva makt vilar därför på förmågan att bestämma vilka aktörer som skall få tillträde till det offentliga samtalet. Endast vissa individer och kollektiv åtnjuter auktoritet. En del aktörer framstår som goda, andra ses som motståndare, fiender och syndabockar.

Definitionsmaktens andra huvudområde handlar om att fastställa vad som är problem. Det finns ett oändligt antal problem i objektiv mening. Endast ett fåtal av dessa latenta, möjliga problem blir problem i subjektiv betydelse, problem som uppfattas som problem. Makten att definiera dessa manifesta problem ligger i förmågan att att beskriva hot, utvecklingsperspektiv, lösningar och handlingsmöjligheter.

Det behöver inte alltid finnas någon överensstämmelse mellan de objektiva och de subjektiva problemen. Ibland verkar det existera en problemspiral: ju fler problem som löses, desto fler problem aktualiseras. Ett i globalt perspektiv fridfullt och välmående land kan uppleva sig vara nedtyngt av bekymmer och olösta problem.

En förklaring till denna problemens paradox är att det inte finns någon självklar koppling mellan problem och lösning. Den konventionella föreställningen om problemlösningens sekvens innebär att man först uppställer ett problem och därefter söker efter en lösning. Modern forskning om organisationer och beslutsfattande har emellertid satt ett stort frågetecken för denna bild. Förhållandet mellan problem och lösning kan mycket väl vara omkastat. Det kanske rent av finns ett överskott på lösningar och ett underskott på problem. Opinionsbildning kan till dels ses som lösningar i jakt på problem. Olika institutioner och maktgrupper har sina speciella intressen, inte minst av att bevara och förstärka den egna organisationen. Ett viktigt medel blir då att beskriva omvärlden så att problembilden passar de egna intressena och strävandena. I en tid av ökad arbetsdelning och professionalisering kan man till och med urskilja särskilda yrkesgrupper som ägnar sin tid åt att upptäcka och formulera problem. De stora intresseorganisationerna har hela avdelningar som förser offentligheten med statistik, utvärderingar och larmrapporter. Detta konstaterande behöver ingalunda innebära cynism eller manipulation. Varje intressegrupp måste med nödvändighet uppfatta och kritisera verkligheten ur sin speciella synvinkel. Problembeskrivning är en integrerad del av en sådan världsåskådning. Sättet att formulera samhällets problem blir en del av den pågående intressekampen och av striden om makten i samhället.

2.1.1 Invandrarna i offentligheten

Det sätt på vilket samhällets problem formuleras har stor betydelse för individernas självuppfattning. Varje land har sina speciella myter och historieuppfattningar som ligger nedlagda i språk och kultur. Det ligger i sakens natur att detta område är svårt att dokumentera. Metodproblemet är inte minst att kunna skapa kritisk distans. Den som själv lever mitt i en särkultur riskerar att bli hemmablind. För den tillfällige besökaren kan många subtila yttringar passera oupptäckta. För en undersökning av nutiden har inte ens historien hunnit skapa en tidsmässig distans. Teckningen av det sena 1900-talets svenska kulturmönster har därför ännu stora luckor.

Ett sätt att upptäcka ett lands särdrag är att studera förändringsprocesser som igångsätts genom impulser utifrån. För Sveriges del erbjuder de senaste årtiondenas stora invandring en sådan möjlighet att dokumentera reaktionsmönster och underförstådda föreställningar om vad som är det ”normala”.

Invandrarkvinnorna är en grupp som i stigande grad kommit att uppmärksammas i den offentliga debatten. Det sätt på vilket invandrarkvinnornas problem definierats i offentligheten belyser svenska särdrag i problemformuleringen och på de följder för självuppfattningen som denna får.[3]

En rad organiserade sammankomster, konferenser och symposier om och med invandrarkvinnor har hållits. Myndigheter och forskare har i ökad utsträckning kommit att fästa uppmärksamheten på invandrarkvinnorna och deras problem. Invandrarkvinnornas sviktande hälsa har blivit föremål för larmrapporter. Utbildning, fortbildning och förstärkta fackliga insatser har föreslagits för att minska risken för utslagning från arbetsmarknaden. Både myndigheter och organisationer har framfört krav på ytterligare åtgärder.

Invandrarkvinnornas särskilda problem är en realitet. Samtidigt innehåller emellertid debatten om invandrarkvinnornas ”problem” ideologiska undertoner. Invandrarkvinnan bibringas en självuppfattning som passiv, utsatt och hjälpbehövande. Invandrarkvinnornas traditioner, kulturella arv och familjesituation ses som hinder och problem. En negativ självförståelse utvecklas. En mur av problemideologier hindrar kvinnorna att se sig själva och sina faktiska möjligheter, sina begränsningar men också sina resurser.

Inte minst forskningen har oavsiktligt kommit att bidra till att förstärka den passiviserande problemideologin. Invandrarkvinnorna har beskrivits som förtryckta av såväl klassmässig, könsmässig som etnisk dominans. Trots goda intentioner att klargöra underordningens karaktär har koncentrationen till ”problem” bidragit till att fånga invandrarkvinnorna i en fälla, nämligen att uppfattas som offer.

Den dominerande synen på integrationsprocessen har därmed ett tydligt etnocentriskt inslag. Men invandrarnas egna historiska erfarenheter och egna kulturer har inte endast förtryckt utan även berikat och fostrat till egen handling. Invandrarnas integrationsstrategier är idag olika, från kulturell isolering till kulturell assimilation. Det avgörande momentet är invandrarna som egna kulturskapare. Invandrarnas sätt att organisera sig i vardagslivets lokala sammanhang påverkar olika former av integration. Genom ”intern integration”, dvs. genom att utveckla egna organisationsformer, kan invandrare skapa egna sfärer av offentligt liv. Detta slags etniska offentlighet representerar ett av invandrarnas svar på sin underordnade position och utanförskap i storsamhällets offentliga liv. Etnisk offentlighet kan ses som en kulturell resurs, som en möjlighet att utveckla egna kulturella erfarenheter. I stället för som passiva offer kan invandrarna framträda som självständiga kulturskapare och aktörer med en egen historia.

2.1.2 Politikens bildvärld

Exemplet med invandrarkvinnorna visar hur själva det sätt på vilket samhällsproblem uppfattas och formuleras kan få stora konsekvenser för medborgares självförståelse, handlingar och därmed för samhällets maktfördelning. Politiken formas delvis av ordens makt över tanken. Språket är politikens verktyg och likt varje verksamhet blir resultatet delvis avhängigt av redskapen. En viktig beståndsdel i det politiska språket utgörs av metaforer. Det torde vara omöjligt att tänka sig en politisk vokabulär helt fri från bilder, analogier eller betydelselån. För en icke-materiell företeelse som politik är inslaget av metaforer, medvetna eller omedvetna, sannolikt helt ofrånkomligt.

I modern tid är det inte minst två bilder som särskilt dominerat den svenska politiken, nämligen huset och maskinen. Det skall också visa sig att dessa två allmänna bilder har viktiga beröringspunkter. Husets och maskinens gemensamma nämnare utgörs av en stark tilltro till rationell planering till medborgarnas fromma.

Bilden av samhället som hus kommer i Sverige särskilt tydligt till uttryck i folkhemmets metafor. I sitt berömda riksdagstal 1928 formulerade Per Albin Hansson hemmets grundval som ”gemensamheten och samkänslan”. I det goda hemmet råder ”likhet, omtanke, samarbete, hjälpsamhet”. Ännu så länge var detta ideal inte uppnått. Det svenska samhället var ännu inte ”det goda medborgarhemmet”.

Folkhemmet blev en metafor och en utopi för hela det socialdemokratiska bygget.[4] Det var en bild av det förnuftiga och det socialistiska och därmed det ekonomiskt och socialt rättvisa samhället. Samhällets roll blev som den gode patriarkens, nämligen att föda, kläda och uppfostra hemmets medlemmar. Samhället ställde sig uppgiften att konstruera och bygga i syftet att öka medborgarnas välfärd. Politik blev liktydigt med social ingenjörskonst. Kvinnornas uppgift skulle därefter vara, som Per Albin Hansson formulerade saken redan 1927, att inreda det nya folkhemmet, att ”skapa trevnad och trivsel, göra det gott och varmt, ljust och glatt och fritt”.[5]

Det är ett otvetydigt historiskt faktum att vetenskaplighet, expertstyre och social ingenjörskonst varit ett centralt inslag i svensk 1900-talspolitik. Det har funnits en stark tilltro till möjligheten att styra samhället genom stora projekt och reformprogram. Makten över samhällsutvecklingen har formulerats i ord som styrbarhet, kontroll och reglering. Bilden är den av en central aktör som via olika styrinstrument lägger livet till rätta för medborgarna. Det är härifrån inte långt till att klä detta slags instrumentella rationalism i maskinens och mekanikens bildspråk.

Det visar sig också att viktiga delar av det moderna samhällets självförståelse har grundats på maskinens metaforer och analogier.[6]  Samhällsplanering och beslutsfattande har i stor utsträckning grundats på föreställningen att intuition, tumregler och gamla vanor kunde ersättas av vetenskapliga metoder. Liksom naturen sågs samhället som styrt av vetenskapliga lagar. Kände man endast dessa lagar och regelbundenheter kunde organisationer inrättas så att effektiviteten maximerades. Lösenorden blev planering och rationalisering. Planhushållning och en maskinmässigt arbetande byråkrati blev uttryck för denna planeringsoptimism. Programbudgeteringen vilade på föreställningen att om endast politikerna kunde uppställa de allmänna målen kunde samhällsomvandlingen reduceras till ett tekniskt styrproblem.

Även maktutövningen har uppfattats i analogi med mekanikens lagar. Som sinnebild för denna maktens urtyp framstår envåldshärskaren, vars makt ytterst vilar på det öppna användandet av, eller hotet om, tvång. Maktutövningen sker genom order och befäl; makten bekräftas genom lydnad och anpassning. Politikens och den offentliga förvaltningens roll i ett hierarkiskt system blir väsentligen en fråga om styrning.

Under 1980-talet har den svenska offentliga förvaltningen varit föremål för principiellt inriktade utredningar och beslut. En utgångspunkt för diskussionen har varit idén om demokratins ”uppdrags- och ansvarskedja”. Det svenska statsskicket anses förverkligas genom en kedja bestående av, i tur och ordning, folket, riksdagen, regeringen och förvaltningen. Denna formulering är invändningsfri som en allmän beskrivning av några bärande principer i regeringsformen: riksdagen utses av folket, regeringen står i ett parlamentariskt ansvarsförhållande till riksdagen, förvaltningen verkställer de politiska besluten.

Men bilden av en kedja får en mer precis och speciell innebörd när den förenas med föreställningen om styrning. Demokratins förverkligande blir en fråga om styrningens effektivitet. Att stärka den demokratiska styrningen blir därmed liktydigt med att stärka regeringens styrning av myndigheterna.

Ingen torde förneka att ett effektivt genomförande av demokratiskt fattade beslut utgör ett positivt värde för demokratins funktionssätt. Problemet uppkommer när demokrati identifieras med styrning. Styrning bör i stället ses som en speciell teknik, men inte den enda möjliga, för demokratins förverkligande.

Politiken betraktad som system och styrning blir okänslig för valet av medel. Olika alternativa metoder för politisk styrning kommer i första hand att bedömas efter deras effektivitet och nytta. Det förhållandet att olika tillvägagångssätt i sig har den ena eller andra egenskapen skjuts i bakgrunden. Diskussionen om förhållandet mellan formella och informella kontakter mellan regeringen och myndigheterna får här en förklarande belysning. I det renodlade styrningsperspektivet har informella kontakter stora fördelar; de är snabba och effektiva. Att formlösa kontakter försvårar insyn och efterhandsgranskning blir från denna synpunkt något sekundärt.

I den rationelle centralplanerarens styrningsperspektiv försvinner väsentliga värden i demokratins idé. Demokrati är nämligen inte endast ett instrumentellt effektivitetsproblem utan innehåller också väsentliga inslag av kollektiv problemlösning, öppen dialog och respekt för individers och gruppers självbestämmande. Det finns här en motsättning mellan utopi och demokrati.[7]  I föreställningen om det vetenskapligt riktigt styrda och planerade samhället finns en implicit slutpunkt som innebär politikens död, dvs. tanken om det administrativa samhället. Maskinens och planeringens metaforer sammansmälter med den paternalistiske, tillrättaläggande socialingenjörens självuppfattning. Politikens bildvärld har stärkt tilltron till den instrumentella styrningens möjligheter.

2.1.3 Maktens gestalt

När människor strävar efter makt handlar de efter sina föreställningar om maktens natur. Därför påverkar symboler, såsom ord och bilder, makten i den mån de påverkar föreställningar om makt.[8]  Makten kan synliggöras, bekräftas och legitimeras genom att ta sig fysisk gestalt. Genom tiderna har makten tagit sig uttryck i olika former och symboler såsom byggnader, kläder, sigill, stövlar, uniformer, kors, hermelinmantlar, kronor, spiror, svärd, skrivbord, domstolar, talarstolar, tunga trädörrar, ödsliga väntrum och röda upptagetlampor.

Men makten kan även ta sig mindre synliga och uppenbara former. De metodiska svårigheterna att kartlägga denna subtila sida av maktstrukturen är uppenbara. Maktutredningen har därför inbjudit ett antal företrädare för den humanistiska forskningen att framföra sina tolkningar av maktens former.[9]

Ehuru infallsvinklarna varit många visar det sig att många av humanisternas bidrag kretsar kring ett gemensamt tema. När man i det sena 1980-talets Sverige söker karaktärisera makten och dess former riktas uppmärksamheten mycket ofta mot ”trollkarlsmakten”, dvs. vetenskapen med dess rätt att tala om hur det ”egentligen” är här i världen. Det är maktens anspråk att upprätta ovedersägligheter, att forma det som inte går att säga emot, ”så här är det”. Våra föreställningar om människa, natur och samhälle formas idag inte minst av denna vetenskapens definitionsmakt.

2.2 Opinionspåverkan

Beslutsfattande är en fråga om val, men också om urval. En del problem tas upp till övervägande medan andra lämnas därhän. Uppmärksamhet är en knapp resurs. Modern organisationsforskning har påpekat att de regler som styr fördelningen av uppmärksamhet (”attention rules”) är lika viktiga som reglerna för själva beslutsfattandet (”decision rules”). Kampen om makten i samhället är i stor utsträckning en kamp om uppmärksamhet.

Det finns därmed ett viktigt samband mellan makt och offentlighet. Den offentliga debatten kan ses som resultatet av en filtreringsprocess, ett urval av ämnen och teman. Just detta urval är föremål för en ständig strid mellan olika intressen. Vad är det då som styr den offentliga uppmärksamheten?

Svårigheten att kartlägga denna aspekt av maktspelet är att reglerna som fördelar uppmärksamhet vanligen endast är informella och underförstådda.

Tankekontrollens speciella form för maktutövning har sedan länge uppmärksammats i diskussionen om maktbegreppet och maktens olika former. En vanligt förekommande indelning urskiljer tre olika uttryck för makt: fysisk makt (tvång), materiell makt (belöning) och symbolmakt (övertalning). Det är den senare varianten som här är aktuell. Det är här fråga om betingad makt. Kontrollen över handlandet sker indirekt, nämligen via kontrollen över medvetandet.

I debatten om maktbegreppets innebörd har det med rätta påpekats att makt inte endast utövas i det direkta beslutsfattandet. Ett annan viktigt sätt att utöva inflytande över den kollektiva beslutsprocessen är att avgöra vilka frågor som över huvud taget skall föras upp till politiska beslut. Denna sida av maktutövningen har benämnts ”maktens andra ansikte”. Dessutom, har det påpekats, finns det ytterligare en aspekt av maktutövningen. Kontrollen över medvetande, föreställningar och uppfattningar kan ofta vara avgörande. Denna sida av makten har benämnts ”makten tredje dimension”.

Maktens tredje dimension, maktutövning genom tankekontroll, kan vara en mycket verkningsfull metod. Särskilt i ett tidsskede då styrning genom befäl och ordergivning blir allt svårare ökar den relativa betydelsen av övertygandets ”mjuka” maktutövning. Negativa sanktioner ersätts av positiva sanktioner. Olika intressen i samhället försöker aktivt påverka medborgarnas föreställningar, förväntningar och problemuppfattningar.

2.2.1 Förväntningspolitik

Problemformuleringens betydelse för det politiska livet kan illustreras med några exempel från svensk inrikespolitik. Det finns en viktig skillnad mellan subjektiva och objektiva problem. Ett subjektivt problem kan ses som klyftan mellan anspråk och resultat. Det faktiska resultat som kan iakttas relateras alltid, medvetet eller omedvetet, till någon måttstock, till ett förväntat resultat. Vad som kommer att uppfattas som ett problem är därmed avhängigt att två skilda faktorer, dels verkligheten, dels anspråksnivån.

Den sociologiska forskningen har ägnat stor uppmärksamhet åt vilka faktorer som påverkar människors anspråksnivå. Den allmänna bild som framträder ur dessa undersökningar är att människor inte tillämpar absoluta, fasta kriterier som grund för sina värderingar och handlingar. Människors förväntningar och anspråk är inte absoluta och konstanta utan relativa och föränderliga. Dessa undersökningar har emellertid i första hand varit inriktade på förväntningarnas sociala bestämningsfaktorer. Vad som mindre har uppmärksammats är hur politiska faktorer samspelar med medborgarnas förväntningar.

I själva verket finns här ett tomt forskningsfält. Statsvetenskapen har sedan länge varit upptagen med att analysera den offentliga politiken inom skilda områden. Det finns därför numera en rik litteratur om exempelvis bostadspolitik, utrikespolitik, energipolitik och författningspolitik. Vad som däremot saknas är systematiska studier av förväntningspolitik. Politik innebär inte minst att medvetet spela på medborgarnas förväntningar och anspråk.

Ett viktigt skede i Sveriges moderna historia har sitt ursprung i mitten av 1950-talet då socialdemokraterna initierade en period av snabb utbyggnad av den offentliga sektorn. Bakgrunden var, från den socialdemokratiska partiledningens synpunkt, relativt dyster. Partiets traditionella väljarbas, industriarbetarklassen, riskerade på längre sikt att försvagas. Partiets väljarstöd minskade. Missnöjet bredde ut sig. Socialdemokraterna tog fasta på väljarnas besvikelse och vände det till ett argument, inte mot, utan för partiets politik. Missnöjet karaktäriserades som ”de stora förväntningarnas missnöje”. Den stigande standarden ansågs ha skapat en stigande otålighet över att det inte gick fortare än det gjorde. Klyftan mellan förväntningar och resultat blev ett argument för ”det starka samhället”.

Annorlunda var situationen tjugo år senare. Den svenska ekonomin hade då råkat in i stora svårigheter. Obalanserna i ekonomin blev det akuta, allt överskuggande problemet. Expansionen av den offentliga sektorn skulle inte kunna fortsätta i samma takt. Åtstramningspolitiken riskerade att leda till stora problem om medborgarnas förväntningar inte samtidigt kunde hållas tillbaka. Det står i efterhand klart att krispolitiken inte endast hade en objektiv, ekonomisk utan även en subjektiv, psykologisk sida. En viktig del av politiken gick ut på att ”skapa ett krismedvetande”. Själva ordet kris blev centralt i den politiska vokabulären. Att definiera ett problem som ”kris” innebär att människor måste underkasta sig obehag, göra avkall och vara beredda på uppoffringar. I samma retorik fanns ett annat nyckelbegrepp, nämligen skuld med dess övertoner av ”utlandet” och att ”vara skyldig” (i dubbel mening). När det inte längre var möjligt att tillfredsställa medborgarnas förväntningar måste förväntningarna minskas. Förväntningspolitiken fick ett nytt inslag.

Svårigheterna att spela på förväntningar illustreras av 1980-talets förvaltningspolitik. Försöken att få den offentliga förvaltningen att förändras från en ”myndighetskultur” till en ”servicekultur” gick inte minst ut på att övertyga, informera och styra genom ord. Denna typ av retorik, bekant från organisationsförändringar inom såväl privat som offentlig verksamhet, kan sammanfattas under slagordet ”vi är bra, men vi kan bli bättre”. Därmed väcktes stora förväntningar, både inom och utanför myndigheterna, om att den offentliga sektorn snart skulle uppvisa större effektivitet, lägre kostnader, stärkt demokrati, förbättrad styrbarhet och ökad brukarvänlighet. Föga förvånande kunde den faktiska utvecklingen inte hålla jämna steg med de stegrade förväntningarna. Klyftan mellan anspråk och resultat, dvs. besvikelsen, ökade. De opinionsmätningar som gjordes av allmänhetens attityder till ett antal offentliga myndigheters service visade en stigande andel negativa omdömen, trots att det inte fanns några belägg för att servicen faktiskt försämrats.

Dessa enkla exempel visar hur förväntningar ibland, men långt ifrån alltid, kan ändras som resultat av medveten påverkan.

2.2.2 Tankestyrning

Förmågan att kategorisera världen ger människor ett mäktigt men osäkert styrinstrument. Makten inom organisationer tillhör dem som kan definiera verkligheten för andra och som kan övertyga andra om vad som är det normala. Användningen av språket som medel för tankestyrning i organisationer har gjorts till föremål för en särskild undersökning.[10]

Språkets makt ligger inte minst i möjligheten att skapa en mening som är igenkännlig och förståelig för organisationens medlemmar. Tre medel att forma sådan gemensam innebörd är etiketter, metaforer och plattityder. Etiketter talar om vad något är, de klassificerar; metaforer utsäger hur något är, de relaterar, skapar bilder, ger liv; plattityder fastslår vad som är normalt, de stiliserar. Alla dessa tre språkprodukter har tagits i aktivt bruk för att påverka opinionen. Att använda språket som maktinstrument gör det möjligt för ledare att styra innebörd genom att förklara, färga och göra tillgängligt. Det finns här en skillnad gentemot traditionella styrningsmetoder som går ut på att befalla och att straffa. Därmed ändras också förutsättningarna för opposition mot makten. Motståndets strategi kan gå ut på betvivla etiketter, peka på icke-metaforiska element i metaforer och förlöjliga plattityder.

Efterfrågan på språkliga konstprodukter har lett till framväxten av en särskild marknad. Ordmarknaden befolkas av veritabla köpmän i innebörd, organisationskonsulter som till kunder inom såväl den privata som den offentliga sektorn tillhandahåller ”faciliteringspaket”, ”kreativitetspaket” och andra typer av verbal assistans. Styrning och förändring av stora organisationer sker numera regelmässigt under medverkan av sådana konsulter.

Ett exempel på etikettering är själva begreppet ”ledarskap”. Under många år sysslade organisationsforskare med ”administration” som en metod att organisera strömmen av människor, saker och pengar mot en önskad produkt. Under det tidiga 1980-talet uppstod ett intresse för ”ledarskap” och karismatiska chefer sida vid sida med en fascination inför ”företagskultur”. Etiketterna importerades till Sverige från Förenta Staterna, lanserades först inom den privata sektorn och infiltrerade därefter den offentliga sektorn. Det sena 1980-talets offentliga liv kom därmed i stor utsträckning att präglas av en ”jakt efter det nya ledarskapet”.

2.2.3 Statens symboler

Försöken att aktivt påverka omvärldens förväntningar har på flera sätt kommit att prägla dagens offentliga förvaltning. Den traditionella symbolen för statens makt är det lilla riksvapnets tre kronor. Ett ökande antal myndigheter överger nu denna symbol till föremål för modernt formgivna logotyper. Ett för den allmänna utvecklingen karaktäristiskt fall är riksförsäkringsverket, som fram till 1985 utnyttjade det lilla riksvapnet som symbol. Då infördes en logotyp bestående av verkets initialer i stiliserad skrift. Avsikten var att ge verket en ”mjuk och vänlig” framtoning. Det är numera ytterst få av de centrala ämbetsverken som inte har någon typ av emblem, logotyp eller annan symbol. En särskild undersökning visar att två tredjedelar av de centrala statliga myndigheterna under 1980-talet antingen skaffat sig en ny symbol eller förnyat sin gamla.[11] Bilden av staten, i bokstavlig mening, har genomgått en påtaglig förändring.

Myndigheternas symbolförändringar har åtföljts av olika slags motiveringar. Ofta hänvisas till skäl som har att göra med myndighetens service. Myndigheten vill öka omvärldens kännedom om sin verksamhet. Man vill att allmänheten skall få lättare att känna igen och nå verket. Genom en ny profil hoppas verket få en mindre byråkratisk och mer öppen och serviceinriktad framtoning. Motiveringar som direkt hänför sig till marknadsföring förekommer särskilt hos de myndigheter som helt eller delvis finansieras via avgifter. Ofta utpekas särskilda målgrupper. För de avgiftsfinansierade och konkurrensutsatta myndigheterna är det olika typer av kunder som nämns. I samband med en ökad inriktning på service anförs naturligt nog att man vill förbättra sin framtoning inför allmänheten. Även massmedia nämns som en viktig målgrupp. Ibland utsägs direkt, ibland antyds mer indirekt, att myndigheten vill påverka de politiska uppdragsgivarna, inte minst det departement under vilket den lyder. En positiv framtoning anses påverka de berörda beslutsfattarna, antingen direkt eller till följd av att dessa uppfattas som känsliga för allmänhetens inställning till verket. En annan viktig målgrupp är den egna personalen. Ett symbolbyte ingår ofta som ett led i en kampanj för att entusiasmera de anställda och främja sammanhållning och vi-anda. Tendenser till uppsplittring motverkas genom att hela verket ges en gemensam profil. Strävan efter enhetlighet och gemensam identitet blir särskilt viktig för de myndigheter som decentraliserats och brutits upp i enheter med självständigt resultatansvar. För myndigheter som konkurrerar med andra myndigheter och företag om attraktiv arbetskraft blir profilering ett medel att underlätta rekryteringen.

Undersökningen av statens symboler visar på de förändringar som ägt rum såväl inom den offentliga sektorn som opinionsbildningens område. Den offentliga sektorn har genomgått en förändring som bland annat innebär att idéer och arbetsmetoder hämtats från det privata näringslivet. Förändringarna inom opinionsbildningen innebär att konkurrensen om uppmärksamhet ökar samtidigt som den yttre bilden, framtoningen i massmedierna, blir allt viktigare. Marknadsföring och mediestrategi har blivit ett etablerat inslag i svensk offentlig förvaltning.

2.2.4 Påverkan som hantverk

Ett ökande antal parter och intressegrupper konkurrerar om att nå ut med sina budskap. Försöken att påverka människors medvetande blir mer och mer genomtänkta och organiserade. Jakten på uppmärksamhet blir allt intensivare. Opinionsbildningen professionaliseras.

Opinionsbildning handlar inte alltid bara om utspel och enskilda punktinsatser. Lika viktig är den allmänna framtoningen. De stora företagen, myndigheterna och organisationerna försöker aktivt skapa en positiv bild av den egna institutionen. Begreppet image har kommit att integreras i svenska språket.

Att ge ett förtroendefullt intryck utåt tillmäts stor betydelse inte endast i förhållandet till allmänheten utan också för kontakterna med beslutsfattare och, inte minst, för andan i den egna organisationen. Företagens traditionella marknadsföring har därför kompletterats med företagsannonsering och medveten profilering. Opinionsinstituten erbjuder imagemätningar baserade på allmänhetens betygsättning. Symbolpolitik har blivit ett reguljärt inslag i de stora maktgruppernas verksamhet.

Jämför man olika typer av institutioner är likheterna mer slående än olikheterna. Företagen lånar idéer från politikens värld. Den offentliga förvaltningen inspireras av näringslivet. Skillnaderna minskar. Strävan att väcka uppmärksamhet, påverka opinionen och få gehör för sina intressen förenar företagare, politiker, statliga chefer, kommunalråd, förbundsordförande och lokala aktivister.

Den politiska scenen besätts därför av aktörer från alla delar av samhället. I en undersökning som särskilt inriktades på företagens roll som politiska påtryckare kunde tre huvudtensenser urskiljas.[12]

Aktiviteten ökar. Företagare blir mer och mer aktiva påtryckare i politiska frågor. Det gäller inte bara aktiviteter i branschorganisationernas regi utan också direkta initiativ från enskilda företag eller grupper av företag. En särskild marknad för PR-konsulter med inriktning på politisk påverkan har vuxit fram.

Påverkansmetoderna utvecklas. Företagen skaffar sig bättre kunskaper om de politiska beslutsprocesserna. Verksamheten professionaliseras. Större företag avsätter särskild personal för att bevaka den politiska utvecklingen.

Opinionspåverkan blir allt viktigare. Den som vill påverka ett politiskt beslut kan välja mellan två huvudvägar, antingen att kontakta beslutsfattaren direkt eller att framföra sitt budskap indirekt genom att väcka opinion i frågan. Den senare metoden bedöms som allt mer betydelsefull. Informationschefer och PR-konsulter ger bilden av en värld där politikernas ställningstaganden mer och mer avgörs av opinionen.

Flertalet större företag, myndigheter och organisationer har numera en eller flera anställda informationsspecialister. Antalet informatörer i Sverige har under 1980-talet ökat från ca 2 000 till uppemot 8 000. Framväxten av detta informerande skikt har inneburit att samhället fått en ny maktgrupp. Det har uppstått ett nytt hantverk med sina egna metoder, verktyg och knep. Massmedias ökade betydelse och den skärpta konkurrensen om journalisternas uppmärksamhet medför att större resurser läggs ner på mediehantering.

Från informatörens horisont erbjuder massmedia en hel repertoar av påverkansmöjligheter. Eftersom massmediebilden påverkar den egna organisationen gäller det att kunna påverka massmediebilden.

Metoderna att väcka massmedias uppmärksamhet är många. Intervjuer med PR-konsulter och informationschefer ger bilden att den ökade aktiviteten fått till följd att många åtgärder med generell verkan förlorat i betydelse.[13]  Således är det inte med en mångfald av presskonferenser eller pressmeddelanden som aktören skapar de bästa förutsättningarna att nå publicitet. Utvecklingen går mot mer av direkta personliga kontakter med utvalda journalister. Det viktiga anses vara att bygga upp en långsiktig, förtroendefull relation. En annan lämplig metod som nämns är att anordna olika former av arrangemang som kan vara intressanta för massmedia att bevaka. Framförandet av budskapet ingår här bara som en av många andra aktiviteter. Seminarier med intresseväckande föredragshållare är ett exempel.

Denna bild bekräftas av den enkätundersökning som genomförts med svenska journalister och informatörer.[14]  Personliga kontakter med enskilda journalister anses av såväl informatörer som journalister vara en mycket effektiv metod att föra ut sitt budskap via massmedia. Att kunna erbjuda en journalist en exklusiv nyhet ses i allmänhet som en avgörande konkurrensfördel. Ett särskilt kapitel utgörs av anonyma läckor. Ett förtroendefullt förhållande mellan uppgiftslämnare och reporter kan ge den senare tillgång till information ”off the record”, bakgrundsinformation och andra upplysningar lämnade under anonymitet. För en part i en intressekonflikt öppnas härigenom möjligheten att föra ut information som man, åtminstone inte för tillfället, själv vill stå för. Det kan röra sig om förhandlingsutspel, försöksballonger eller selektiv information i en pågående beslutsprocess.

Nära hälften av journalisterna anser att sådana anonyma läckor är mycket effektiva eller avgörande. Även relativt många bland informatörerna, särskilt inom den offentliga sektorn, gör samma bedömning.

Det är dock inte säkert att de effektivaste metoderna också är de mest utnyttjade. Till informatörerna ställdes en särskild fråga om hur ofta deras organisation använder respektive påverkansmetod för att föra ut sitt budskap. De två absolut vanligaste metoderna är pressmeddelanden samt personliga kontakter med enskilda journalister. I det ena fallet rör det sig om en metod som i allmänhet bedöms vara relativt ineffektiv, i det andra fallet om den allra mest effektiva metoden.

Betydelsen av personliga kontakter illustreras i en studie av AB Bofors informationsstrategi.[15]  I mitten av 1980-talet hamnade företaget i en förtroendekris till följd av vapenexportaffärer. Bolaget inledde en medveten satsning på informationsåtgärder för att bryta den negativa utvecklingen. Massmedia definierades som en av de viktigaste målgrupperna. Företaget ville bryta tystnaden och överge den slutna och mot media avvisande attityd som länge dominerat. En intern promemoria lade upp riktlinjerna: ”Företagets trovärdighet måste byggas upp och bevaras. En förutsättning för detta är öppenhet och en i alla lägen korrekt information. Hårt centraliserad och svåråtkomlig information motverkar detta syfte. Vi måste alltså vara öppna, låta media och journalister ha breda och frekventa kontakter med företaget o.s.v. – men ändå klara nödvändig sekretess och precision.”

Personliga kontakter med försvarsjournalister och informella sammanträffanden bedömdes som två viktiga vägar att nå ut till massmedia. Bofors ordnade företagsvisningar i Karlskoga för journalister. Några reportrar erbjöds att bevaka företagets interna etikseminarier med bl.a. chefer och fackliga företrädare. Företagsledningen försökte också förbättra relationerna till journalister genom att själva ta kontakt oftare, även när de inte hade någon ny information att förmedla.

2.3 Massmedia

Att påverka opinionen behöver inte vara detsamma som att vända sig till massmedia. Ändå utgör massmedia huvudvägen för den som via opinionsbildning söker påverka politiska beslut.

Television, radio och tidningar är idag medborgarnas utan konkurrens viktigaste informationskälla när det gäller kännedom om samhälle och politik. Genomsnittssvensken ägnar idag en fjärdedel av dygnet åt massmedia. Merparten av denna tid går åt till att läsa morgon- och kvällstidningar, lyssna på radio och se på TV. Massmedia, i första hand dessa nyhetsmedia, är den dominerande förmedlaren av kunskaper och åsikter om samhället. Vägen till makten över medborgarnas tankar går därför i väsentlig grad via makten över massmedia.

Massmedia spelar en avgörande roll i den kommunikationsprocess som förbinder medborgare och olika maktcentra. Beslutsfattare i företag, intresseorganisationer, politiska partier och offentliga organ måste hela tiden räkna med medias granskning och är samtidigt beroende av medias uppmärksamhet. Det skulle vara omöjligt att förstå maktutövningen i ett samhälle som dagens om man inte tog hänsyn till medias makt.

Här uppmärksammas särskilt makten över de svenska massmedierna, massmedias betydelse som arena för andra maktcentra i samhället samt det indirekta inflytande som massmedia utövar genom sin speciella teknik att skildra samhället.

2.3.1 Massmediestrukturen

Enligt tryckfrihetsförordningen har varje svensk medborgare rätt att starta och ge ut en dagstidning.[16]  Samma rätt tillkommer även utländska medborgare med hemvist i riket. Principen om etableringsfrihet är grundläggande för demokratin. I medborgarnas perspektiv är ett rikt och varierat utbud av konkurrerande tidningar ett viktigt sätt att tillgodose kravet på allsidig information. En åsiktsmässigt differentierad press skall ge samhällets olika meningsriktningar möjlighet att komma till tals i debatten.

Att upprätthålla mångfald i nyhetsförmedling och opinionsbildning är också det centrala målet i svensk presspolitik. Men trots fri etableringsrätt och statligt stöd har den svenska dagstidningsmarknaden i stort sett varit stillastående under det senaste decenniet. Enstaka nyetableringar har inte kunnat bryta det dominerande mönstret. Dagstidningsbranschens speciella marknadsvillkor har på många orter givit den största och mest lönsamma tidningen ett svårintagligt försprång. Tröskeln till dagspressmarknaden blir i praktiken allt högre.

Den svenska dagspressens ägarstruktur domineras idag av familjen Bonnier, politiska partier och regionalt förankrade privata intressen. Ägarbyten under 1980-talet har framför allt medfört att tidningar kommit under kontroll av företag som redan äger en eller flera tidningar. Marknadens största koncerner har därmed blivit ännu större. Pressens ägarkoncentration har således ökat. De tolv största tidningskoncernerna äger idag nästan hälften av antalet dagstidningar och kontrollerar tre fjärdedelar av den samlade dagstidningsupplagan.

En förutsättning för att kravet på mångfald i nyhetsförmedlingen skall vara uppfyllt är att läsaren har möjlighet att välja mellan flera konkurrerande tidningar. I detta avseende finns en betydande klyfta mellan ideal och verklighet. Visserligen har de tre storstäderna alla minst två flerdagarstidningar, men i landsortspressen är monopol vanligare än konkurrens. Idag finns bara 17 landsortsstäder med mer än en lokal flerdagarstidning utgiven på orten. På många orter råder i praktiken lokala tidningsmonopol. Hälften av hushållen utanför storstäderna saknar möjlighet att välja flerdagars morgontidning utgiven inom den egna A-regionen.

Förekomsten av en partipress är ett viktigt drag i de nordiska demokratierna. Under den parlamentariska demokratins genombrottstid spelade de partianknutna tidningarna stor roll för att mobilisera och organisera nya väljargrupper. Partitidningarna förmedlade partiets syn på olika politiska frågor och bidrog till att stärka väljarnas samhörighet med den tidens stora sociala rörelser. Partiväsendet gavs en förankring som delvis förklarar varför demokratin i de nordiska länderna förmådde överleva under en tid då demokratin i många andra länder gick under.

Även om en del tidningar valt att beteckna sig som oberoende har flertalet fortfarande en partipolitisk anknytning. Mer än åtta av tio sålda dagstidningar i Sverige är försedda med partipolitisk etikett. Det finns en betydande skevhet när det gäller dagstidningarnas partipolitiska fördelning. Folkpartiet har 42 procent av flerdagarstidningarnas samlade upplaga, vilket vida överstiger partiets andel av rösterna i de allmänna valen. Omvänt har socialdemokraterna en svagare position i pressen än bland väljarna. De socialdemokratiska tidningarna svarar för 20 procent av flerdagarstidningarnas upplaga.

I ett avseende har partipressen dock försvagats; uppdelningen mellan ledarartiklar och redaktionellt material har tenderat att bli klarare. Journalistenkäten visar också att det inte finns någon borgerlig dominans bland de redaktionella medarbetarna.

Sveriges Radios monopol på radio- och TV-sändningar upphävdes formellt 1978. Enligt radiolagens nuvarande lydelse har regeringen möjlighet att fördela sändningsrätten mellan flera företag. Den nya formuleringen förändrade emellertid inte Sveriges Radios dominerande ställning. Avsikten var heller inte att bryta monopolet utan endast att möjliggöra en omorganisation av företaget. Fortfarande är det endast Sveriges Radio som ges rätt att sända rikstäckande radio- och TV-program via marknätet av sändare.

Ett enda företag har således givits en särställning inom svensk radio och television. Allsidigheten och opartiskheten i utbudet skall garanteras genom att Sveriges Radio i lagar och avtal åläggs att verka ”i allmänhetens tjänst”, den s.k. public service-modellen. För att balansera det politiska inflytandet har ägandet fördelats mellan tre grupper, nämligen press, folkrörelser och näringslivsorganisationer. Från yttrandefrihetssynpunkt blir ändå beroendeförhållandet till staten den största faran med public service-modellen. Ägarinflytandet är begränsat. Staten sätter reglerna, bestämmer de ekonomiska ramarna och har det yttersta ansvaret för att företaget fyller sin uppgift. Sveriges Radios oberoende blir därför alltid villkorligt.

Under 1980-talet har Sveriges Radios faktiska, om än inte formella, monopolställning luckrats upp. Med tillkomsten av närradio och kabel-TV har lagliga möjligheter att sända radio och television skapats även för andra än det nationella monopolföretaget. Lokala ideella organisationer får använda närradion för att föra fram sina budskap. Genom utbyggnaden av kabelnäten sprids reklamfinansierade satellitsändningar till allt fler hushåll. Av stor principiell betydelse är också att kabellagen öppnat möjligheten för andra än Sveriges Radio att sända lokala TV-program.

Den svenska massmediestrukturen är för närvarande stadd i snabb förändring. Traditionella gränser mellan olika medieformer förlorar i betydelse. Stora s.k. multimedieföretag, som bedriver verksamhet inom flera mediesektorer, expanderar såväl i Sverige som utomlands. Multimediekoncernernas expansion leder till ökad maktkoncentration på mediemarknaden. Resultatet blir minskad mångfald.

Vinsterna i dagspressföretagen och de nya medieformerna har ökat intresset för investeringar i massmediebranschen. Nya medieföretag bildas. Nya typer av ägare och intressenter etablerar sig. Nya informationsformer inriktas medvetet på en liten, avgränsad publik. Massmediemarknaden differentieras. Informationsspridning och opinionsbildning blir därmed mindre enhetlig.

Flera viktiga drag i dagens svenska massmediestruktur måste bedömas mot bakgrund av den starka internationalisering som kännetecknar massmedieutvecklingen. I takt med de internationella informationsströmmarnas tillväxt ökar betydelsen av makten över de institutioner som kontrollerar flödena. Mellan händelser och publik står nyhetsbyråer och massmedieföretag som väljer och presenterar nyheter. Beroendet av dessa informationsmarknadens mellanhänder ökar.

2.3.2 Hur styrs massmedierna?

Maktförhållandena inom massmedieinstitutionerna kompliceras av att flera normsystem överlappar varandra. Enligt tryckfrihetsförordningens regler faller det rättsliga ansvaret på en i förväg utsedd ansvarig utgivare. För radio och television finns på motsvarande sätt för varje program en särskild programansvarig. För att detta rättsliga regelsystem inte endast skall bli en fiktion fordras att det finns något slag av samband mellan makt och ansvar. Ansvarig utgivare respektive programansvarig skall ha någon realistisk möjlighet att i förväg kunna ta ställning till innehållet och att kunna förhindra dess publicering.

Flertalet medieinstitutioner är organiserade som självständiga företag, vanligen som aktiebolag. För dessa aktualiseras därför aktiebolagslagens allmänna regler. Ägarnas intressen träder här i förgrunden. Aktieägarna utser vid bolagsstämman styrelsens ledamöter. Styrelsen utser i sin tur verkställande direktör och andra ledande chefer. De redaktionella medarbetarna betraktas därmed som en del i en organisation med över- och underlydande nivåer. Praxis bjuder dock att en skarp gräns dras mellan administrativa chefer och redaktionsledning när det gäller löpande beslut om tidningens eller programmens utformning.

Den redaktionella hierarkin kan vara mer eller mindre långtgående genomförd. Redaktionens storlek är givetvis av avgörande betydelse. En större redaktion är vanligen indelad i specialredaktioner, var och en med sin chef. För nyhetsurvalet finns en redaktionell arbetsledning med redaktionschefer, redaktionssekreterare och nyhetschefer i centrala samordnande positioner.

Ägarnas och chefernas inflytande begränsas i vissa avseenden av den arbetsrättsliga lagstiftningen. Medbestämmandelagen ålägger arbetsgivaren informations- och förhandlingsskyldighet. Journalisternas fackliga organisation får därmed en roll i det interna förhandlingsspelet.

Journalisternas professionella autonomi har även kommit till uttryck i formella regler. En särskild paragraf i kollektivavtalet mellan Svenska Journalistförbundet och Tidningarnas Arbetsgivareförening ger den enskilde journalisten rätt att vägra skriva mot sin övertygelse och rätt att vägra utföra förödmjukande uppdrag. Denna möjlighet utnyttjas dock inte särskilt ofta. Enkäten till journalisterna innehöll en särskild fråga härom. Av de journalister som arbetar som reportrar svarade endast en procent att de antingen mycket ofta eller ganska ofta utnyttjat sin rätt att vägra utföra uppdrag.

Med såpass många olika regelsystem måste det helt naturligt uppstå normkonflikter. Den latenta spänningen mellan ägarens och ansvarige utgivarens makt kan komma till uttryck i meningsskiljaktigheter över redaktionell inriktning och omorganisationer. Olika tolkningar av tryckfrihetsförordningen och de yrkesetiska normerna kan leda till konflikter mellan ansvarig utgivare och redaktionsledning om vad som är möjligt att publicera. Gränsen för det fackliga medbestämmandet är omdiskuterad. Medbestämmandelagen gör ett undantag för verksamhetens mål och inriktning inom publicistiska företag. Parterna har emellertid under flera år stridit om huruvida undantaget skall anses avse hela det redaktionella innehållet.

Klyftan mellan formella regler och maktens verklighet kan vara större eller mindre. I det ena ytterlighetsfallet råder en fullständig överensstämmelse, i det andra extremfallet spelar de formella stadgandena ingen som helst roll för det faktiska inflytandets fördelning. Frågan är om något eller några av massmedias normsystem är av så svag beskaffenhet att det i praktiken kan förbises vid en beskrivning av de verkliga maktförhållandena. Tillgänglig information ger emellertid inget stöd för någon sådan slutsats. Det finns belägg för att alla de uppräknade regelsystemen, åtminstone i något sammanhang, har reell betydelse.

Ägarinflytandet gör sig framför allt gällande i strategiska frågor såsom beslut om nedläggning, investeringar, omorganisationer, chefsutnämningar osv. Gränsdragningen mot redaktionella frågor är oskarp och svårbedömbar. Även om ägarna normalt inte ingriper i det dagliga redaktionella arbetet finns det ändå flera dokumenterade fall där ägarna på olika sätt kunnat styra dagstidningars innehåll.

Till följd av sitt förhållande till staten har Sveriges Radio-koncernen en speciell ägarkonstruktion. De formella aktieägarna har, som redan påpekats, mindre inflytande än vad aktiebolagslagen normalt förutsätter. Begränsningarna i monopolföretagets handlingsfrihet ligger mindre i ägarinflytandet utan mer i de ekonomiska och formella bindningarna till regering och riksdag.

Ansvarig utgivares vanligen starka ställning har två förutsättningar. Den ena är tryckfrihetsförordningens ansvarsregler. Den andra är det förhållandet att ansvarig utgivare normalt även är tidningens chefredaktör och därmed leder det redaktionella arbetet. På de flesta tidningar utövas den dagliga redaktionella ledningen i praktiken av redaktionschefer; inget får dock publiceras mot ansvarig utgivares vilja.

Även om den omedelbara makten över innehållet i varje enskild artikel och varje enskilt inslag ligger hos journalisten kan dennes handlingsfrihet vara begränsad till följd av resursknapphet, tidsbrist och arbetsorganisation. Valet av ämne och infallsvinkel ligger inte sällan i redaktionsledningens händer.

Utredningens enkät visar att det, enligt journalisternas egen bedömning, framför allt är redaktionsledning/producent som har avgörande eller åtminstone mycket stort inflytande. Därnäst följer ansvarig utgivare/programansvarig. På en mellanposition kommer redaktionen som kollektiv respektive den enskilde journalisten. Däremot anses ägare och företagsledning i allmänhet ha begränsat inflytande över urval och prioritering av innehållet.

Journalisternas allmänna uppfattning är således att det avgörande inflytandet över innehållet återfinns inom redaktionen, men att makten vilar i toppen av den redaktionella hierarkin. Undersökningen visade också att det finns vissa skillnader mellan olika typer av medier. Uppfattningen att ansvarig utgivare utövar stort inflytande över innehållet är vanligast inom storstadspressen. Chefredaktörens ställning bedöms vara särskilt stark inom kvällspressen. Här anser sig journalisterna själva ha föga inflytande. Enligt journalisternas egna bedömningar är den enskilde journalistens handlingsfrihet störst inom lokalradion.

Journalistenkäten innehöll ett antal frågor om svenska massmedias brister och problem. De problem som oftast nämndes avsåg överdriven koncentration till ett fåtal stora nyheter, produktionskrav/tidsbrist, för lite av undersökande journalistik samt överförenkling och snuttifiering. Yttre påtryckningar och ägarförhållanden kommer relativt långt ner på listan. Journalisterna anser att de största bristerna har att göra med massmediernas interna arbete.

Det kan inte råda något tvivel om att journalisternas ställning, i några decenniers perspektiv, kraftigt förstärkts. Journalisterna har blivit fler och fått en skarpare yrkesidentitet. De uppträder mer självständigt i förhållande till ägare och andra intressenter. I takt med att medias betydelse ökar växer också journalistkårens makt.

Demokratins huvudproblem kan sägas handla om förhållandet mellan medborgare och kollektiva institutioner, om man så vill mellan ”folket” och ”makthavarna”. Vilken roll spelar journalister i den demokratiska processen? Det finns en speciell teori som tilldelar journalisterna en avgörande betydelse för demokratins funktionssätt. Denna teori har dessutom kommit att ligga till grund för svensk journalistutbildning. En journalists uppgift är, enligt denna, att granska makthavarna och att fungera som en advokat för de ”röstsvaga”. Journalistiken är inte en exakt återgivning av allt som sker i samhället, utan tvärtom koncentrerad på en rad undantagssituationer. Sådana situationer utgörs, enligt den ideologi som präglar massmedia, av maktmissbruk och tillfällen när enskilda kommer i kläm när makthavarna skall genomföra sina åtgärder. Journalistiken blir en maktfaktor då den uppfattas som viktig av medborgarna. Journalisten skall ställa ”publikens frågor” och kommer därmed att utmana ”etablissemanget”. Det finns enligt denna uppfattningen ingen 'ovinklad' information. Journalisterna blir ”medborgarnas redskap”.

Med denna syn på samhället tilldelas journalistkåren en unik roll. Urvalet till journalistutbildningen blir avgörande. Den som söker sig till journalistiken för att förändra samhället förutsätts också vara övertygad om att denna samhällsförändring överensstämmer med publikens intressen. Det gäller att skapa en profession, en sammansvetsad yrkeskår. Journalisthögskolornas uppgift blir att ge de unga journalisterna en gemensam referensram i form av gemensamma kunskaper och gemensamma erfarenheter. Utbildningen skall skapa ett gemensamt normsystem, en hederskodex. Journalisternas uppgift blir att ta ledningen.

Vad föreställningen om avslöjarens betydelse kan kritiseras för är inte uppgiften att kritiskt granska de makthavande. Det är det andra ledet i teorin, nämligen idén om avslöjaren som hjälte, som kan ifrågasättas. I själva verket bygger tanken på en alldeles speciell demokratiuppfattning. Det rör sig om en egenartad blandning av elitism och populism. Journalistens förmåga att genomskåda makthavarna blir avgörande för demokratin. Folket å andra sidan både upphöjs och misstros. Journalisten har folkets uppdrag att nå och förmedla den kunskap som folket inte förmår finna på egen hand. Samtidigt medför fokuseringen till avslöjandet att det också är journalisten som avgör vilken kunskap folket vill nå. Det blir journalisten och inte medborgaren som drar slutsatsen. Den allsidiga informationen får därmed stå tillbaka för hjältedådet.

Utredningens enkät visar också att journalisternas samhällsuppfattning i flera avseenden avviker från allmänhetens. Journalisterna är särskilt engagerade i miljöorganisationer, fredsorganisationer och grupper för internationella frågor. Politiskt står journalisterna till vänster om allmänheten. Var tredje journalist sympatiserar med vpk eller miljöpartiet.

2.3.3 Massmedia som arena

Massmedias stora betydelse beror inte minst på dess dubbelroll. Massmedia är på samma gång en aktör och en arena. Massmedia är en självständig aktör med sina egna regler, beteenden och effekter. Men media är samtidigt en arena för andra aktörer. Kampen om uppmärksamhet, möjligheten att nå ut med sina budskap, handlar i stor utsträckning om närvaro i media. Samhällets olika maktgrupper är beroende av media och strävar därför efter att vinna kontroll över media. Media påverkar genom sin bevakning övriga institutioner i samhället.

I betydelsen som arena ligger massmedias makt i att avgöra vilka som får tillträde till offentlighetens scen. Inte mindre viktigt är massmedias inflytande över de offentliga aktörernas inbördes relationer. Att beskriva maktspel och beslutsfattande är att rekonstruera det nätverk av aktörer som förenas genom motsättningar, samarbete, kompromisser och konflikter. Själva massmedias logik, sättet att berätta om verkligheten, ingriper och förändrar förhållandet mellan olika parter.

Konkurrerande maktcentra förhåller sig ingalunda passiva i förhållande till massmedia, utan verkar ofta aktivt för att på den massmediala scenen förbättra sin egen position och försvaga motståndarens. Denna massmedias betydelse som arena grundas på två förhållanden. För det första erbjuder massmedia aktörerna handlingsalternativ. Utspel, medieframträdanden och läckor är en väg bland andra att ta initiativ i exempelvis en förhandlingssituation. För det andra måste konsekvenser av olika åtgärder och handlingar, eller frånvaro av handlingar, ofta bedömas efter massmediernas behandling och utvärdering.

Dessa två aspekter hänger ofta samman. Massmedia erbjuder såväl handlingsalternativ som bedömningar. Fenomenet kan studeras inom politiskt beslutsfattande, i relationen mellan olika partsintressen såväl som i förhandlingsspelet mellan stat och organisationer.

Inte minst i tider av minoritetsparlamentarism utgörs politiskt beslutsfattande av ett förhandlingsspel. Regeringen tvingas förankra sina förslag hos åtminstone något oppositionsparti. Partier utanför regeringen har chans att vinna parlamentariskt inflytande i åtminstone en del av sina frågor.

Att ett sådant parlamentariskt maktspel äger rum är därför helt naturligt. Däremot är det inte fullt så självklart hur spelet äger rum. Mer än ett forum står till buds: informella överläggningar mellan partiledare och andra partiföreträdare, utskottskompromisser, överenskommelser i kommittéer och andra beredningsgrupper eller, rent undantagsvis, i riksdagens kammare. Härtill kommer så massmedia som ett forum för egna utspel och reaktioner på andras. En politikers slutliga ställningstagande blir sedan beroende av en bedömning av konsekvenserna för det egna partiet på den parlamentariska arenan, väljararenan, den interna partiarenan och mediearenan.

Betydelsen av massmedia i detta avseende skall inte omedelbart överdrivas. Trots den intensifierade bevakningen förs mycket av detta parlamentariska förhandlingsspel bakom lyckta dörrar. I många fall ligger det i de inblandades intresse att inte låta sina förhandlingstrevare och utkast bli allmänt kända. Särskilt i fall då flerpartiöverenskommelser innebär kompromisser i förhållande till vallöften och programmatiska uttalanden föredras den försiktiga tystnaden.

Massmedias betydelse i det politiska spelet medför också att tempot i beslutsprocesser trissas upp. Genom massmedia har politiker fått möjligheten att snabbt ”gå ut”, ta initiativ och ställa motparter inför ett fait accompli. Å andra sidan kan en berörd part uppleva situationen som att antalet frihetsgrader minskas. Tvånget att hela tiden vara beredd att reagera, att vara till hands, att kunna ”ge besked” leder till snabba ställningstaganden och därmed till låsningar som inte alltid varit avsedda. Risken för att en förhandling skall ”gå snett” ökar.

De svenska avtalsrörelserna illustrerar massmedias ökande betydelse. På 1950-talet utövades makten över svenskarnas löner av två parter, LO och SAF. Några få män överlade innanför stängda dörrar. Först efter den avslutande ”nattmanglingen” vidarebefordrade tidningar och radio vad utfallet blivit. Idag bestäms löneavtalen i en långdragen och svåröverskådlig process med en mängd inblandade aktörer.

För de förhandlande parterna kan spelet på massmediescenen ge avgörande fördelar. Kampen om opinionen är en betydelsefull del av lönekampen. Fördelarna med framgångsrik opinionsbildning är uppenbara. En facklig organisation kan direkt påverka arbetsgivaren, men också öka mobiliseringen bland de egna medlemmar. Inte minst viktigt är spelet kring ”tredje man”. Att framställa motståndaren som ett hot mot allmänintresset är att göra allmänheten till sin allierade i lönekampen. Parterna i avtalsrörelsen arbetar därför med en stor uppsättning medel för att påverka opinionen.

Den fria marknaden och den planmässiga staten är två teoretiska renodlingar som sällan eller aldrig återfinns i verkligheten. Samhällets faktiska maktprocesser avgörs i stället av ett spel mellan olika intressegrupper som förbinds i mer eller mindre komplexa nätverk. Särskilt i de nordiska länderna har många beslut och avgöranden kommit att bestämmas i förhandlingar mellan olika parter. I stället för lärobokens bild av politisk planering och målstyrning ger en studie av det faktiska beslutsfattandet i näringspolitiken bilden av en förhandlingsstat där utfallet bestäms under informella överläggningar mellan politiker, tjänstemän och storföretag. Mycket talar emellertid för att förhandlingar som metod att lösa sociala och politiska konflikter på många områden blir svårare att tillämpa. En orsak är den starka tillväxten i antal problem och aktörer. Förhandlingsmodellen lämpar sig bäst för en situation med relativt få och överblickbara problem och med relativt få berörda intressen. Ju fler problem som trängs på dagordningen och ju fler parter som skall rymmas kring förhandlingsbordet desto vanskligare blir det att inom rimlig tid komma till ett resultat som tillfredsställer de berörda.

Ett annat viktigt skäl till överläggningsmetodens svårigheter är konflikten mellan förhandlingar och offentlighet. Det är sällan som en förhandling gynnas av offentlighet. Den ömtåliga process varigenom parterna söker jämka samman sina krav till en för alla acceptabel kompromiss kan ofta störas om förhandlingen ges offentlighet. För en enskild part blir det därför ofta ett dilemma huruvida man skall chansa på att via selektiva läckor försöka gynna sin position samtidigt som man då också riskerar att hela förhandlingen går i stöpet. Erfarenheterna från 1980-talet är härvidlag entydiga, nämligen att offentlighet och massmedia i väsentliga avseenden håller på att förändra etablerade förhandlingssystem och konfliktlösningsmodeller.

Den journalistiska metoden att genom personifiering och tillspetsning skildra sociala konflikter leder till att aktuella problem ofta bedöms med utgångspunkt från ”de berörda”, ”de drabbade” osv. Enskilda särintressen tenderar därmed att få en gynnad och framskjuten plats. Däremot lämpar sig massmedielogiken sämre för att skildra större samband och generella principer. Mediernas arbetssätt befrämjar särintressen och partikularism.

Massmedia ökar i betydelse som alternativ arena för parter i beslutsprocesser och förhandlingar. Tillträdet till denna offentliga scen ligger dock utanför deras kontroll. Media har makten att såväl regissera som att recensera dramat. Massmedia besätter rollerna och bestämmer deras inbördes relationer. Media skapar vinnare och förlorare.

Den speciella logik som utmärker massmedias sätt att skildra verkligheten förstärker benägenheten att göra olika grupper i samhället till parter i konflikter. Journalister kan exempelvis provocera aktörer och institutioner att reagera genom att inbjuda en part att presentera sin sak och därmed skapa en obalans. Motparten tvingas då ut för att försvara sig och konflikten är ett faktum.

Ett framgångsrikt uppträdande på massmedias scen förutsätter två steg, inte bara att få tillträde utan också att få en gynnsam bedömning. Massmedias makt kommer här till uttryck i möjligheten att bestämma vad som skall betraktas som framgång respektive misslyckande. I rollen som recensent uppträder massmedia som domstol i konflikter mellan parter. Det är till yttermera visso en domstol som både skriver lagarna och tillämpar dem.

Medias roll som domstol är ett uttryck för uppgiften att fungera som oberoende granskningsinstans, som ”en tredje statsmakt”. Massmedias ökade inflytande härrör inte minst från denna roll som dömande makt.

Det förhållandet att massmedia får en större betydelse för relationerna mellan samhällets olika intressegrupper gör att utrymmet för medias makt ytterligare ökar. Risken för gynnande respektive missgynnande av olika parter tilltar.

Från medborgarens perspektiv blir en central fråga i vilken mån media förmår uppfylla kravet på opartiskhet. Det är inte säkert att massmediebildens konflikt överensstämmer med de faktiska skiljelinjer och åsiktsmotsättningar som finns i samhället. En sådan snedvridning behöver emellertid inte vara ett resultat av öppen partiskhet i den meningen att den ena eller andra parten medvetet gynnas.

Den största risken är snarast att massmedielogikens berättarteknik leder till en ofullständig skildring av pågående konflikter. Tekniken att dramatisera genom personfixering, konfrontation och tillspetsning i svart/vit-konflikter innebär att offentligheten koncentreras till ett fåtal uppmärksammade aktörer. Partiskheten blir därmed inte direkt, utan snarare indirekt. Vissa parter och intressen definieras bort. Presumtiva aktörer och latenta intressen görs därmed osynliga. Den mediebestämda konflikten får därmed sin största betydelse genom det som den inte skildrar.

2.3.4 Ett ömsesidigt beroende

Att massmedias skildring av verkligheten på olika sätt påverkar samhället i övrigt är oomtvistligt. Däremot är det inte lika självklart att massmedieinstitutionerna själva har fullt inflytande över medieinnehållet. Frågan om vem som har makten över medias innehåll, media eller utomstående aktörer, är lika central som omstridd inom massmedieforskningen.

En grupp forskare riktar uppmärksamheten mot de redaktionella medarbetarna. Media förutsätts ha tillgång till en strid ström av information och nyheter. Journalisterna antas ha en betydande frihet att välja och presentera nyheter. Journalisternas nyhetsideologier, principer för nyhetsvärdering eller allmänna värderingar får därmed stor betydelse för slutresultatet.

En annan skola hävdar emellertid att journalisternas handlingsfrihet är starkt kringskuren. Tidsbrist, dåliga ämneskunskaper och svårigheter att få fram information placerar journalisterna i ett underläge i förhållande till källorna. Man har till och med talat om ”källornas tyranni”. Makten över innehållet ligger därför snarare hos de omskrivna än hos de skrivande.

Ett slags tredje ståndpunkt företräds av dem som snarast betonar samspelet och det ömsesidiga beroendet mellan källor och journalister. Graden av inflytande hos de olika parterna anses variera med den aktuella förhandlingsstyrkan.[17]

Det rör sig här om tre teorier som knappast bör ses som varandra uteslutande hypoteser. Graden av journalistiskt självbestämmande bör i stället betraktas som variabel. Under vissa betingelser kommer källornas dominans att vara större. Under andra arbetsvillkor vidgas utrymmet för självständiga redaktionella principer. En avgörande faktor är mediernas inre organisation. Ju större tidspress, ju färre resurser medierna har och ju sämre kunskaper journalisterna besitter, desto större blir beroendet av källorna och samhällets olika maktcentra.[18]

En granskning av nyheterna i 17 svenska nyhetsmedier en godtyckligt vald dag (den 30 mars 1989) visade det nära samband som råder mellan massmedierna och samhällets etablerade institutioner.[19]  Den aktör som dominerar innehållet är kategorin myndigheter. Företrädare för de stora byråkratierna utgör journalisternas främsta källor.

En undersökning av urvalet av artiklar på debattsidorna i huvudstadens morgontidningar gav ett likartat resultat.[20] Över 60 procent av de publicerade artiklarna med organisationsanknytning kommer från skribenter tillhörande riksdag, regering, myndigheter och högskolor. Det är i första hand det officiella Sverige som kommer till tals på debattsidorna. De publicerade författarna är oftast politiker, chefer, ordförande eller andra företrädare för stora institutioner. Däremot publiceras ytterst få artiklar från privatpersoner. Över 80 procent av artikelförfattarna utgjordes av män.

Dagens massmedia står i ett beroendeförhållande till, reflekterar och förstärker den rådande maktstrukturen. Men beroendet mellan massmedia och andra maktcentra är ömsesidigt. Andra delar av samhället påverkas av massmedias arbetssätt. Massmedia har med sitt speciella sätt att skildra verkligheten kommit att få en genomgripande betydelse för såväl enskilda människor som kollektiva institutioner. Media är inte en neutral ”kanal” som oförändrat förmedlar andras budskap. Media har ett eget språk. Som varje språk har makt över tanken påverkar också media den verklighet som skildras.

Massmedias makt beror sålunda delvis på att andra delar av samhället påverkats av och själva börjat använda journalistiska metoder. Det offentliga språket och därmed hela det offentliga samtalet står därför under ett starkt, indirekt inflytande av massmedia. I ett avseende är det fråga om en självförstärkande process. Massmedia utnyttjar källor som i sin tur utnyttjar medias logik. Man kan därför tala om en dubbel mediavridning.

2.4 Opinionsbildningens dilemman

Demokratins ideal innebär att makten över tanken skall ligga hos individen själv. Autonom opinionsbildning förutsätter egna tankar över anammade idéer. Kravet på kritisk reflektion och debatt gäller inte endast enskilda medborgare utan även kollektiva institutioner.

Det är vanskligt att dra några entydiga slutsatser om hur massmedias arbetsmetoder påverkar informationens kvalitet och därmed den demokratiska processen. Problemet sammanhänger inte minst med de många och oftast svårförenliga krav som ställs på massmedia. Ibland rör det sig om genuina målkonflikter. Massmedias arbete bör ses mot bakgrund av ett antal sådana fundamentala dilemman.

Massmedia skall exempelvis å ena sidan sträva efter allsidighet och saklighet, men skall å andra sidan samtidigt verka som en aktiv och självständig granskare. Då granskarrollen drivs till sin yttersta spets kommer journalisten att koncentrera sig på ett enda problem och intaga opponentens, kritikerns och åklagarens roll. Media blir här en motpart.

Från medborgarnas och massmediekonsumenternas synpunkt uppstår här ett problem. För det första medför granskningen att den önskvärda allsidigheten i det totala informationsflödet blir lidande. För det andra är det oklart vem som skall dra slutsatser av granskningen. Journalisten, avslöjaren, förvandlas lätt till en part i målet, som drar sina egna slutsatser. Den autonome medborgarens krav är dock att få en allsidig redogörelse, med alla parters argument, för att själv kunna ta ställning.

Kravet på massmedias integritet innehåller också en inbyggd spänning. Den starka kollektiva kraft som utvecklas när drevet går, när alla nyhetsmedia i en självförstärkande process jagar samma nyhet, innebär att massmedias självständighet förstärks gentemot andra institutioner i samhället. Denna medias yttre integritet kan emellertid hamna i motsatsställning till den enskilda redaktionens eller den enskilde journalistens integritet gentemot övriga medier och mot yrkeskåren som kollektiv.

Genom mediernas speciella berättarteknik har journalistiska metoder fått stor genomslagskraft. Massmedias sätt att tolka och skildra verkligheten har vunnit insteg i många andra delar av samhället. Massmedielogikens tillspetsande och dramatiserande teknik innehåller emellertid från medborgarsynpunkt en blandad välsignelse. Å ena sidan ökar tillgängligheten och förståeligheten, men å andra sidan ökar även risken att informationen blir otillräcklig, snedvriden och manipulerad .

Själva idén om fri opinionsbildning är i själva verket motsägelsefull. Demokratins metod är att genom kritisk diskussion lösa problem. Diskussionen förutsätter ett fritt utbyte av argument och sakskäl. Men just det faktum att opinionsbildningen är fri innebär samtidigt att det inte heller finns något som hindrar yttranden som motverkar eller förhindrar medborgarens möjlighet att fatta egna, rationellt grundade beslut. Yttrandefriheten tolererar även propaganda. Det yttersta försvaret för yttrandefrihetens princip utgörs av yttrandefriheten själv. Det är främst kritisk diskussion och debatt som kan åstadkomma de förutsättningar som gynnar kritisk diskussion och debatt.

2.4.1 Massmedia, demokrati och samhällsutveckling

För att kunna bedöma massmedias betydelse för förverkligandet av idealet om fri opinionsbildning måste perspektivet vidgas. Har den allmänna samhällsutvecklingen förstärkt eller försvagat medborgarnas möjligheter till självständig åsiktsbildning? Hur har massmedia påverkat utvecklingen?

Att söka sammanfatta de stora dragen i samhällets aktuella förändring framtvingar givetvis en förenkling och en koncentration till några stora huvudtendenser. Samhällsutvecklingen kan betraktas från två utgångspunkter, dels i medborgarperspektiv, dels från den institutionella nivån.

När det gäller medborgarnas förhållande till den representativa demokratin finns det flera tecken på problem. Valdeltagandet har minskat något och de etablerade partiernas förankring i väljarkåren försvagas. Dessa tendenser kan emellertid inte tas till intäkt för en allmän slutsats att väljarnas politiska engagemang generellt har minskat. Tvärtom finns det numera otvetydiga belägg för att medborgarnas kunskaper, självständighet, självförtroende och aktivitet under ett antal årtionden har ökat. Helhetsbedömningen måste därför bli att förändringarna på medborgarnivå i väsentliga avseenden inneburit att samhällsutvecklingen från demokratisynpunkt måste bedömas positivt.

Att sammanfatta utvecklingen på institutionell nivå är minst lika vanskligt. Här skall egentligen endast ett problem bedömas, även om det rör sig om en för det öppna pluralistiska samhället avgörande aspekt. Den allmänna tanken på maktbalans förutsätter att det finns en mångfald, konkurrerande maktcentra. Den ömsesidiga granskningen och kritiken avses fungera som ett självkorrigerande system som förhindrar uppkomsten av en enda dominerande maktelit. Kontrollmakten åstadkoms inte minst genom en öppen och livaktig samhällsdebatt.

Trots den formella offentlighetsprincipen har det reella beslutsfattandet i 1900-talets Sverige många gånger ägt rum utan offentlig insyn. Sättet att lösa konflikter genom samförstånd och kompromisser har bland annat medfört att ett relativt litet antal partsföreträdare kunnat avgöra och därmed också få medansvar för de kollektiva besluten. Vad som vunnits i intresserepresentation och legitimerande förankring har delvis förlorats i insyn, granskning och debatt. Det svenska beslutssystemet har därmed kommit att karaktäriseras av en jämförelsevis svag kontrollmakt.

Utvecklingen under det senaste kvartsseklet har i dessa avseenden inneburit en klar förändring. Den offentliga debattens gränser har vidgats. Auktoriteter och etablerade institutioner ifrågasätts på ett annat sätt än tidigare. Dagens beslutsfattare granskas hårdare än för bara en generation sedan. Motmakterna till de gamla institutionerna har stärkts. Det är därför berättigat att dra slutsatsen att Sverige har förändrats i pluralistisk riktning.

Om dessa allmänna observationer är korrekta blir slutsatsen att samhällsutvecklingen på såväl medborgarnivå som institutionell nivå från demokratisynpunkt måste bedömas som positiv.

Det förefaller obestridligt att massmedia, vid sidan av andra faktorer, haft en självständig betydelse för båda de observerade utvecklingstendenserna. Medborgarnas ökande kompetens kan delvis hänföras till den stigande informationsnivån. Rollen som kritisk granskare av de etablerade institutionerna har inte minst kreerats av massmedia.

Nästa fråga blir vad förklaringen är till att massmedia fått denna ökande betydelse. Även här måste bakgrundsteckningen inskränkas till några få drag i utvecklingen. Den generella samhällsförändring som innebär att information får en alltmer central plats är givetvis inte unik för Sverige. Det finns dessutom anledning att fästa uppmärksamheten på en sociologisk förklaringsfaktor. Framväxten av en alltmer självständig och självmedveten profession har spelat stor roll. Journalistkårens tillväxt och skarpare identitet har otvivelaktigt bidragit till att stärka massmedias oberoende gentemot andra delar av samhället.

Så skulle denna skildring kunna avslutas i relativt ljusa färger. Moderna massmedia har en framgångsrik historia. Media tillhör numera de centrala institutionerna i den svenska maktstrukturen. Massmedia har förändrat både individernas och institutionernas liv.

Men frågan är om ett nytt skede inte redan inletts. Massmedias stora framgångar utspelades framför allt under en period från mitten av 1960-talet till 1980-talets slut. Det är ingalunda givet att utvecklingen även i fortsättningen går samma väg. Tvärtom finns det idag starka tecken på att betingelserna för medias arbete snabbt håller på att förändras.

Paradoxalt nog håller massmedia på att falla offer för sin egen framgång. Just de två utvecklingsprocesser som massmedia verksamt bidragit till att driva fram hotar att underminera medias egen makt.

Medborgarnas växande engagemang och kunnighet gör att kraven på information snabbt stiger. Kunskapsbildning är i mångt och mycket fråga om en självförstärkande process. Traditionella nyhetsmedier får hårdare konkurrens. Medborgarna ges tillgång till allt fler vägar att söka kunskap. Många medborgare blir kunnigare än journalisterna. Precis som väljarna överger sina gamla partier kan morgondagens läsare, lyssnare och tittare finna att traditionella massmedier inte längre fyller deras krav.

Den tid är nu över då oförberedda beslutsfattare överraskades av pigga, nyutexaminerade journalisthögskoleelever. På ett par årtionden har alla stora företag, myndigheter och organisationer kraftigt förstärkt sina informationsresurser. Makthavarna har, inte sällan genom egna dyrköpta erfarenheter, lärt sig hur moderna massmedia arbetar. Idag är det snarast fråga om en motoffensiv. Massmedias logik innebär ett relativt schabloniserat och därmed förutsägbart sätt att bevaka och berätta. Makthavarna har lärt sig medias språk och använder sina kunskaper för att försöka utnyttja och manipulera journalister.

Dagens massmedia står därför inför en dubbel utmaning. Medborgarnas anspråk stiger. Makthavarna utnyttjar media för sina egna syften.

Det finns sannolikt inget standardrecept för hur en förnyelse av dagens massmedia skulle kunna åstadkommas. Möjligen kan en lärdom dras från den allmänna samhällsutvecklingen. Ingenting skärper såsom kritik och granskning. Kanske är ett av massmedias största problem den relativt svaga debatt som finns om massmedias roll i samhället. Vem granskar granskaren?

Visserligen förs det en intern debatt i journalisternas egna organisationer och grupper av journalister söker sig nya vägar. Även utomstående institutioner har börjat granska medias innehåll mer aktivt. Massmedia är föremål för viss forskning, även om denna ofta ägnas åt problem som har mindre relevans för de frågor som här diskuterats.

Dessa olika former för granskning av massmedia måste ändå betraktas som embryon. Med tanke på massmedias centrala position i dagens samhällsliv är det mest anmärkningsvärda frånvaron av en aktiv och nyskapande massmediekritik.