Strävan efter konkretion kan ibland bli hämmande. Bilden av makten görs åskådlig genom att personifieras. Makten ges ett ansikte, blir en person som kan porträtteras, följas, tvingas avgå.

Watergateaffären är urtypen för den moderna journalistikens triumf. En skyldig kan till slut utpekas. Avslöjaren blir hjälte. Dramat får en avslutning.

Konspirationsteorin bygger egentligen på en vacker tanke. Föreställningen att det finns en dold person eller grupp som ligger bakom och drar i trådarna förutsätter att någon faktiskt har överblick och läget i sin hand.

Vem styr Sverige? Detta är bara en bland flera möjliga frågor om makten. En annan är: Hur styrs Sverige? Någon ville rätt, men det blev fel i alla fall. Finns det något galet i själva systemet? Vad är det för handlingslogik som formar maktutövningen?

Även om det alltid finns en risk för att de nationella säregenheterna överdrivs har varje land trots allt en särpräglad beslutskultur, en tradition som reglerar umgänget mellan beslutsfattare, en speciell stil att hantera konflikter.

Sveriges politiska kultur är pragmatisk. Den är inriktad på saklighet, på att finna praktiska lösningar. Öppna konflikter har inget egenvärde och bör undvikas. Det gäller att förankra, hålla alla berörda informerade, att försöka sätta sig ner och komma överens. Förnamn är viktigare än titel och efternamn. Stilen är informell. Personliga lojaliteter är avgörande.

Ibland undrar jag om det inte snarare borde ha utsetts en kemist till maktutredare, så mycket som man överallt understryker personkemins betydelse.

Intet gott som inte har något ont med sig. Det finns också nackdelar förknippade med denna vänliga kultur. Den svenska hyggligheten har en baksida.

Systemet har svårt att härbärgera aparta personer. En anställd som betraktas som avvikare och lite konstig förpassas till ett ödsligt skrivbord utan arbetsuppgifter. En argentinare med tiotalet år i Sverige berättar om kulturchocken när han kom in i sociala distriksnämnden. Det som slog honom var tystnaden, avsaknaden av politisk diskussion. Att ställa frågor, reservera sig, skrika och bråka är mot de oskrivna reglerna.

Hur styrs statsförvaltningen? Man kan på det abstrakta planet urskilja tre principiellt skilda doktriner om hur myndigheterna bör arbeta. Den lagstyrda förvaltningen har domstolen som förebild. Rättssäkerhet är det överordnade kriteriet. Myndigheternas oväld och obundenhet betonas. Den folkstyrda förvaltningen markerar att myndigheterna skall förverkliga demokratiskt fattade beslut. Representativitet och politisk lyhördhet sätts i främsta rummet. Den marknadsstyrda förvaltningen betraktar myndigheten som vilken tjänsteproducerande organisation som helst. Effektivitet och "management" blir avgörande.

Teoretiskt sett råder det tydliga skillnader mellan ämbetsmannen, ombudsmannen och entreprenören. Men i verkligheten är rollerna utsuddade. För några år sedan gjordes det ett ambitiöst statsvetenskapligt försök att karaktärisera rolluppfattningarna hos de högre svenska statstjänstemännen.

Projektet blev ett intressant misslyckande. De hala ålarna slant igenom det statistiska nätverket. Ytterst få av de intervjuade hade någon distinkt rolluppfattning. Anders Mellbourn finner i sin doktorsavhandling att det stora flertalet i stället måste hänföras till arten "allmänadministratören - den svenske normalbyråkraten". Denne drivs varken av egenintresse eller allmänintresse. Han eller hon är inriktad på att lösa praktiska problem, göra rimlighetsbedömningar, samarbeta, nå resultat, se saker och ting i smått samt undvika konflikter och kontroverser. Den amerikanske statsvetaren Thomas Anton har på grundval av samma material betecknat den svenske normalbyråkraten som "soft activist", mjukisaktivisten.

Personer som bytt mellan olika topposter i svenskt samhällsliv vittnar ofta med stolthet om det egentligen inte varit någon större skillnad. Det har skött sina jobb på samma sätt. Det är som om rollen inte spelar någon roll.

Det finns en förenande länk mellan den marknadsstyrda och den folkstyrda förvaltningen. Båda har en gemensam handlingslogik, nämligen nyttokalkylen. På den ena sidan uppradas kostnader/nackdelar, på den andra sidan intäkter/fördelar. Beslutet blir ett resultat av en sammanvägning. En åtgärd som är förknippad med vissa nackdelar genomförs ändå om den har tillräckligt stora fördelar.

Det är på denna punkt som idén om rättsstaten är principiellt annorlunda. Det är inte frågan om ändamålsenlighet eller effektivitet. Vissa saker gör man helt enkelt inte. Punkt och slut.

I en praktiskt arbetande förvaltning konkurrerar ofta olika kriterier med varandra. Den kluvna tjänstemannasjälen skall samtidigt tillgodose krav på effektivitet, lyhördhet och rättssäkerhet. Det är då viktigt att det finns tydliga kriterier och kraftiga signaler när man börjar närma sig rättssäkerhetsaspekter. Annars finns det risk att dessa hamnar i den allmänna högen av lämplighetsavgöranden.

Sverige har en svag kontrollmakt. De granskande organen har inte samma oberoende ställning som i många andra länder. Orsakerna är främst historiska. En agrar ämbetsmannastat, boströmsk statsidealism, sen urbanisering, svag stadskultur, osjälvständiga intellektuella och ett svagt rättsväsen är några huvudfaktorer. En medborgare som anser sig orättvist behandlad förväntas i den svenska traditionen gå till kungs och "besvära sig". I andra länder går man till domstol och hävdar sin rätt.

Den allmänna pragmatismen och obenägenheten att urskilja principiella roller medför också att kontrollkriterierna blir otydliga. Det finns många tysta väckarklockor.

Egentligen skulle det idag inte behövas någon diskussion om statsförvaltningens styrning. Helt nyligen fattade riksdagen, efter fleråriga utredningar, ett beslut som en gång för alla skulle klara ut principerna för ledningen av myndigheterna. Men verksledningsbeslutet har klara brister. Det har inte åstadkommit större klarhet. Tvärtom har förvirringen i vissa avseenden till och med ökat.

Sannolikt har statsvetenskapen i viss mån bidragit till oklarheten. Ett nyckelbegrepp i senare års förvaltningsforskning, och i verksledningsbeslutet, är styrning. Men "styrning" är ett flertydigt och trubbigt begrepp. Det talas om den demokratisk-parlamentariska styrningskedjan. Folket styr riksdagen som styr regeringen som styr förvaltningen. Demokratin ökar om regeringen kan styra förvaltningen bättre, det är tanken.

Men problemet är följande. Att styra kan både betyda att regera som ett allmänt begrepp och något mycket snävare, nämligen att befalla, ge order, kommendera. Tyvärr saknar svenskan en bra översättning för engelskans "government". Kanske borde man skilja mellan styrelse och styrning. Styrning är bara en möjlig teknik för att utöva makt. Styrning har att göra med befäl och instrumentalism. En regering skall alltid syssla med styrelse, men inte alltid med styrning.

Här kommer ytterligare en distinktion ur den statsvetenskapliga fatburen. I diskussionen om rättsstaten bör man skilja mellan den bundna och den begränsade staten. Att staten är bunden betyder att det finns tydliga gränser för vad en myndighet får och inte får göra. Medborgaren är gentemot det allmänna tillförsäkrad ett antal grundläggande rättigheter. Att staten är begränsad innebär att den offentliga sektorn är liten, att privata lösningar väljs framför offentliga.

Att förespråka en bunden statsmakt behöver inte innebära att man är för en liten statsmakt.

Att den bundna och den lilla staten kommit att sammankopplas i debatten är ett historiskt faktum som inte är ägnat att underlätta det offentliga samtalet.

Efter rösträttens och parlamentarismens seger efter första världskriget försökte konservativa jurister i det längsta hålla stånd mot "partiväldet". Deras sista skyddsvärn var doktrinen om de självständiga ämbetsverken. Rättsstatsidealet kom därför att på ett olyckligt sätt att uppställas som en motsats mot demokratins principer.

För de borgerliga som förespråkar både en bunden och begränsad stat är det frestande att endast tala om den bundna staten när man också menar den begränsade. För socialdemokrater är det lätt hänt att motståndet mot privatisering spiller över och blir till en skepticism mot den bundna staten.

Frågan om den begränsade staten, om den offentliga sektorns omfattning, hör med rätta hemma bland de partiskiljande frågorna. Frågan om den bundna staten, om spelreglerna för politik och förvaltning, är däremot ett lämpligt föremål för det svenska samförståndet. Om något hör hemma i demokratins gemensamma överideologi så är det rättsstatens principer.