Sverige har en svag kontrollmakt. Med kontroll avses här granskning, metoder för att upptäcka och korrigera misstag.

Att kontrollmakten fungerar otillfredsställande har två förklaringar. För det första har de granskande organen, av historiska skäl, inte samma oberoende ställning som i många andra länder. För det andra är kontrollkriterierna ofta otydliga - den vänliga svenska beslutskulturen med dess pragmatism, personkontakter och hygglighet har en baksida. Rollerna blandas. Rättsliga principer riskerar att komma bort i allmänna överväganden om nytta och lämplighet.

Detta är i stark sammanfattning det resonemang som jag försökte utveckla på denna sida för några månader sedan (12 juni). De därefter timade händelserna har knappast givit anledning till omprövning.

Med sommarens offentliga utfrågningar har ett viktigt kontrollorgan, konstitutionsutskottet, kommit i rampljuset. Hur skall KU nu bedömas? I ett avseende var föreställningen onekligen en framgång, nämligen som mediahändelse. Utfrågningarna passade precis in i moderna massmedias logik: personfixering, närbilder, tillspetsning, dramatisering och tävlingsmoment. Det politiska språket reduceras till "vinnare", "förlorare", "hur hon klarade sig".

Även vissa av utskottets egna ledamöter har tolkat sin roll i massmedias termer. Ordförande Svensson konstaterade nöjt att man nu gjort ett antal magasinsprogram i TV överflödiga. Vice ordförande Björck skriver i en debattartikel, med en parafras på en kvällstidnings reklamslogan, att "KU-granskningar behövs - om sanningen skall fram".

Det råder inget tvivel om att ledande parlamentariker är bekymrade över massmedia. I den senaste stora författningsutredningen, folkstyrelsekommittén, framhävs detta som ett av de stora problemen för dagens svenska demokrati: "Det har blivit svårare för partierna och riksdagen att i konkurrens med etermedierna verka som aktuella politiska forum" (SOU 1987:6, sid. 12). I utredningen satt KU-ledamöterna Svensson, Björck, Fiskesjö, Sahlin och Berndtsson.

Håller vi på att bevittna en stor konstitutionell rockad? Byter den första och den tredje statsmakten plats? Kommer TV-producenter att knytas till KUs kansli?

Det nervösa sneglandet på televisionen är förvisso inget unikt för riksdagen. Över huvud taget är det påtagligt hur maktutövning i dag uppfattas i visuella termer. Det gäller att synas. Privata företag, intresseorganisationer och offentliga myndigheter är här varandra lika. En liten undersökning inom maktutredningen visar att två tredjedelar av de statliga ämbetsverken de senaste åren bytt ut eller putsat upp sin logotyp, sitt grafiska ansikte. Alla månar om sin framtoning. Dagens makthavare är fjärran från Marcus Wallenbergs gamla devis "att verka men inte synas".

Men det finns också andra framgångskriterier än att visa sig morsk i TV. När det gäller KU kan man, om man tycker det är av intresse, gå till grundlagen och se vad KUs uppgift egentligen är.

Det konstitutionella läget är i korthet följande. Regeringen styr riket. Den är ansvarig inför riksdagen. Riksdagens kontrollmakt över regeringen utövas på tre sätt. Politisk granskning utövas av riksdagen som helhet. Genom misstroendeförklaring kan riksdagen avsätta hela regeringen eller ett enskilt statsråd. Administrativ granskning utövas av konstitutionsutskottet, som skall "granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning". Juridisk kontroll utövas i det fall ett statsråd "grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt". Åtal beslutas av konstitutionsutskottet, men prövas av högsta domstolen. Denna möjlighet till åtal, tidigare riksrättsåtal, har inte utnyttjats i modern tid.

Det är väl att märka att riksdagens kontroll över regeringen inte innefattar någon dömande makt. En sådan skulle stå i strid med den konstitutionella rågången mellan lagstiftande och lagtillämpande organ.

I och med den partiella författningsreformen 1969 kom KUs roll i ett nytt läge. När parlamentarismen nu skrevs in i författningen blev KUs politiska granskning obehövlig. KUs uppgift är inte längre att ta ställning till om regeringens ledamöter skall beviljas ansvarsfrihet (decharge) eller ej. Grundlagsuttolkarna är på denna punkt eniga. Granskningen "skall vara administrativt och icke politiskt inriktad", skriver Gustaf Petrén och Hans Ragnemalm. Granskningen är "inte inriktad på personligt ansvar utan främst på det sätt varpå allmänna rättsprinciper tillämpas", kommenterar Erik Holmberg och Nils Stjernquist.

Detta innebär naturligtvis inte att den politiska kontrollen av regeringen skulle vara oväsentlig. Tvärtom utgör denna kärnan i det parlamentariska systemet. Det är bara det att det numera finns en särskild metod för politiskt ansvarsutkrävande. KU behöver inte dubblera denna funktion genom att uppträda som en "miniriksdag".

Den uppgift som KU var tänkt att sköta, granskningen av hur det går till i regeringskansliet, är extra viktig eftersom det inte finns något annat organ som fyller denna funktion. Andra kontrollorgan har ibland försökt ta sig in på dessa domäner - riksrevisionsverket hade för några år sedan kritiska synpunkter på budgetarbetet i regeringskansliet. Dessa har av företrädare för regeringskansliet snabbt slagits på fingrarna och fått lära sig att detta är inte deras bord.

KU har således en preciserad uppgift. Det finns visserligen inget som uttryckligen förbjuder utskottet att syssla med annat. KU har stor frihet och därmed stort ansvar. Sommarens utfrågningar visar att ledamöterna endast marginellt upprätthöll sig vid sitt kärnområde, "statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning". Desto mer ägnade man sig åt andra ting, såsom förvaltningsmyndigheters inre förhållanden, pågående polisutredningar och statsråds politiska förtroende. Man valde medvetet att lägga upp sitt granskningsarbete på "bred bas". Följden har blivit att vi fått ett kontrollorgan som endast i förbigående granskar vad det skall granska.

En alternativ uppläggning hade varit att från början noga precisera vilka grundlagsparagrafer som är aktuella, fastslå den förvaltningsrättsliga doktrinen (det är inte det lättaste att närmare bestämma vad som är "myndighetsutövning" och var gränserna går för regeringens kompetens), koncentrera faktainsamlingen till just detta område och först därefter dra slutsatserna.

I stället för en renodling av ett administrativt kontrollkriterium har det blivit en allsköns blandning av politiska, juridiska och snusförnuftiga bedömningar. Utfrågningen är inte längre enbart en metod för att inhämta fakta. Insinuanta och partipolitiska sidokommentarer, särskilt från vice ordförande Björck, inflikas under pågående förhör. De utfrågade hamnar i en besynnerlig rollkonflikt. Strikt taget är de där som uppgiftslämnare, men befinner sig plötsligt i rollen som anklagade, utan att riktigt veta sina rättigheter och skyldigheter.

Konstitutionsutskottet, riksdagens organ för frågor som rör statsskickets grunder, har med hjälp av massmedia etablerat sig som en irreguljär folkdomstol.

Just de svagheter i den svenska kontrollmakten som jag tog upp till diskussion i min första artikel tycker jag kommer tydligt till uttryck i KU-utfrågningarna.

Mitt resonemang har emellertid kritiserats i en artikel av Jan-Erik Lane (18 juli). Det är nu inte så lätt att polemisera mot Lane, eftersom hans artikel mest handlar om andra saker. Mitt resonemang är deskriptivt, Lanes är preskriptivt. Jag skildrar vissa faktiska företeelser i Sveriges offentliga liv. Lane pläderar för en normativ uppfattning. Han vill se en ökning av "klarheten, förutsägbarheten och även effektiviteten" i det offentliga beslutsfattandet. Ingen torde ha något att invända häremot, möjligen annat än att dessa paroller är så vaga och allmänna att de gränsar till plattityder.

Lane ökar förvirringen genom sitt sätt att tolka den skarpsinnige Max Weber. Weber har utvecklat en "idealmodell" för den offentliga förvaltningen. Men "ideal" kan betyda två helt olika saker. En central del i Webers metodlära är begreppet "idealtyp". Det rör sig om en tankemässig stilisering, ett abstrakt analyshjälpmedel för att förstå verklighetens förvirrande mångfald. Den perfekta marknaden eller den ideala byråkratin har aldrig existerat, men utgör verksamma intellektuella instrument för att öka förståelsen av det moderna samhället. Det är något helt annat än vardagsspråkets "ideal", ett allmänt önskvärt tillstånd. "Webers modell är ett ideal", skriver Lane utan att iaktta denna fundamentala distinktion och halkar därmed på det begreppsmässiga bananskalet.

Lane gör också gällande att det finns för mycket ramlagstiftning i Sverige och att detta beror på den socialdemokratiska hegemonin. Om han därmed hävdar att bruket av allmänt hållna ramlagar är en specialitet för svensk socialdemokrati tror jag knappast han har rätt. En utblick över de europeiska ländernas aktuella förvaltningspolitik ger snarast intrycket av likhet än av partipolitiskt betingade skillnader.

Det pågår i många länder en diskussion om hur det går att förena två krav som samtidigt ställs på den offentliga förvaltningen: dels rättsstatens krav på tydliga regler, dels välfärdsstatens krav på flexibilitet och situationsanpassad service. Jag vill avsluta med att fästa uppmärksamheten på ett viktigt bidrag till denna debatt, nämligen den installationsföreläsning som professor Hermann Hill förra året gav vid den västtyska förvaltningshögskolan Speyer ("Rechtsstaatliche Bestimmtheit oder situationsgerechte Flexibilität des Verwaltungshandelns", publicerad i Die öffentliche Verwaltung, nummer 20 1987). Hill menar att det krävs genomgripande förändringar av den offentliga förvaltningens sätt att arbeta, både när det gäller styrningsmetoder, handlingsorientering och, vilket i detta sammanhang är av särskilt intresse, kontrollmetoder. Kraven på de granskande organen kommer att ställas ännu högre.