Kan Sverige förbli en demokrati om vi går med i EU? Svaret är ja. Kan Sverige förbli en demokrati om vi stannar utanför EU? Svaret är ja.

Står svensk demokrati inför stora problem om vi går med i EU? Svaret är ja. Står svensk demokrati inför stora problem om vi stannar utanför EU? Svaret är ja.

En statsvetare som följer debatten inför folkomröstningen måste konstatera att båda lägren brister i sin argumentering om vad som händer med demokratin vid ett EU-medlemskap. Nej-sidan överskattar de principiella problemen. Ja-sidan underskattar de praktiska problemen.

Motståndarnas kärnargument är att den nationella suveräniteten försvinner om vi blir medlemmar i EU. Problemet med detta principiellt avgörande argument är att det ger en vilseledande bild av dagens förhållanden. Man får föreställningen att alla beslut som rör de svenska medborgarna i dag fattas av riksdagen. Men så är det inte, vare sig i verkligheten eller i svensk demokratidoktrin. Suveränitetsbegreppet används inte i regeringsformen eller i någon annan källa som uttrycker grunderna för den svenska folkstyrelsen. Idéhistoriskt hör suveränitetstanken snarast hemma i den absoluta kungamaktens epok, då en enda härskare gjorde anspråk på överhöghet.

Dagens demokrati grundas i stället på principen om konstitutionalism och maktdelning. Regeringsformen säger att riksdagen är folkets främsta, men inte enda, företrädare. Den representativa demokratin på nationell nivå kompletteras sedan länge av en vittgående lokal självstyrelse. Om inte förr så på valdagen ser väljaren att den offentliga makten är fördelad på olika organisationsnivåer. Ett EU-medlemskap skulle innebära att antalet valsedlar ökade från tre till fyra. En sådan förändring kan knappast anses utgöra ett principiellt brott mot den representativa demokratins principer.

Nej-sidan påpekar helt korrekt att ett EU-medlemskap skulle innebära att den svenska riksdagen skulle bindas av beslut som fattas på internationell nivå. Men vi befinner oss redan i denna situation. Sverige har genom en lång rad överenskommelser med andra länder förbundit sig att följa internationella regler. Hit hör folkrättsliga bestämmelser om krigets lagar, Förenta Nationernas konventioner om mänskliga rättigheter och, inte minst, Europarådets konvention om de mänskliga rättigheterna. Sverige har efter fällande domar i Europadomstolen tvingats ändra sina rättsregler i olika avseenden. Europakonventionen får nu ytterligare tyngd då den håller på att inkorporeras i svensk rätt. EU-medlemskapet innebär därför inget principiellt nytt. Valet att internationalisera rättskipningen har redan gjorts.

Det är också svårt att hålla med om motståndarnas beskrivning av konsekvenserna för den politiska beslutsprocessen. Man får intrycket att ett EU-medlemskap skulle innebära att byråkrater och lobbyister tar över makten från riksdag och folkrörelser.

Det är lätt att överdriva EU:s betydelse för samhällets förändringar. Man kan jämföra med debatten för ett kvartssekel sedan då alla problem i den lokala demokratin skylldes på de nya storkommunerna. Men det visade sig att många av dessa bekymmer fanns också i länder som inte genomfört några kommunsammanslagningar. Andra faktorer var väl så viktiga.

Visst kan byråkrater och lobbyister vara ett stort problem för demokratin. Men den politiska beslutsprocessen förändras både i länder som är med och som inte är med i EU. Ett av maktutredningens viktigaste resultat var att internationaliseringen redan är ett faktum. Ett litet lands möjligheter att föra en ekonomisk politik tvärs emot de internationella marknaderna är så gott som obefintliga. De ömsesidiga beroendet mellan länder blir allt större. Internationella tjänstemän, som ofta växlar mellan utrikestjänst och arbete i hemlandets förvaltning, har blivit en nyckelgrupp i den politiska beslutsprocessen. Folkrörelsernas folkliga förankring har försvagats och de gamla korporativa systemen för intresserepresentation har avvecklats eftersom de inte klarar dagens krav. Lobbying och opinionsbildning har blivit allt viktigare medel för politisk påverkan. Massmediernas ökande makt har fått genomgripande konsekvenser för alla beslutsfattare. De nationella parlamenten har svårt att anpassa sina arbetsmetoder till dessa snabba förändringar. Arbetslösheten och statsskulden är tecken på allvarliga störningar i de politiska institutionernas sätt att fungera. Debatten om parlamentarism, budgetprocess, motionsrätt och debattformer visar att också den svenska riksdagen omprövar sin roll i det politiska systemet.

Även om Sverige väljer att stanna utanför EU står demokratin inför mycket stora praktiska problem. Det går säkert att finna fungerande demokratiska arbetsformer för ett ensamt land med öppen ekonomi och osäker omvärld. Men det är en formidabel uppgift och skulle sannolikt fordra djupgående institutionella förändringar. Debatten om hur nej-Sverige skulle se ut har knappast ens inletts.

Men man måste hålla med nej-sidan att också ett EU-medlemskap skulle medföra stora demokratiproblem. Ja-förespråkarna ger en alltför glättig och överslätande bild.

Redan den ytterst knappa ja-majoriteten i den franska Maastricht-omröstningen för två år sedan sände chockvågor genom det europeiska etablissemanget. För första gången hade politikerna tvingats ge allmänheten en bred redogörelse för Europasamarbetet. Omröstningen visade att stora delar av befolkningen stod frågande eller helt avvisande. Det europeiska projektets största problem är bristen på folklig förankring.

Inget demokratiskt system kan fungera utan klara former för ansvarsutkrävande och reella möjligheter till offentlighet och insyn. Det är just i dessa avseenden som EU i dag har stora brister. Makten i EU framstår för allmänheten som anonym och oåtkomlig.

Historiskt sett är det inte svårt att förklara varför EU fått denna utformning. Internationell politik har traditionellt byggt på principen om mellanstatlighet. I princip går det till så att en representant för varje land träffas i ett rum, stänger dörren, förhandlar och når till sist en kompromiss som alla är med på. Först då får omvärlden reda på resultatet.

Det nya med EU är blandningen av mellanstatlighet och överstatlighet. Under åren har den europeiska gemenskapen fått vidgad rätt att fatta för medlemmarna bindande beslut, trots att en minoritet motsätter sig. För att söka ge EU-besluten en bättre legitimitet finns numera ett parlament som skall företräda medlemsländernas medborgare. Men Europaparlamentet har föga gemensamt med de nationella parlamenten och saknar exempelvis lagstiftningsmakt. De viktiga besluten fattas fortfarande av företrädare för medlemsländernas regeringar under slutna överläggningar.

Ja-sidan försöker ibland försvara denna ordning med argumentet att det egentligen är samma beslutsmetod som tillämpas i riksdagens utskott. Företrädare för de politiska partierna sammanträder utan offentlig insyn, förhandlar och når till slut en kompromiss.

Så mycket värre för den svenska riksdagen, höll jag på att säga. Man måste erkänna att det finns en djupgående och svårlöst konflikt mellan den traditionella diplomatins beslutsmetod och demokratins krav på öppenhet och insyn. Det fanns nog en tid då undersåtarna stilla fann sig i de beslut som makthavarna i hemlighet kommit fram till. Men dagens medborgare är annorlunda. De är bättre utbildade, har större kunskaper, är mer självständiga och ställer större krav. De accepterar inte beslut förrän de fått skälen redovisade och själva kunnat väga fördelar mot nackdelar.

Förhandlingsmetodens effektivitetskrav måste därför vägas mot demokratins legitimitetsanspråk. Den nuvarande beslutsmodellen är i längden ohållbar. Kraven på ansvarsutkrävande, insyn och offentlighet måste få väga mycket tyngre. Sannolikt fordras nya slag av institutionella lösningar.

Ja-sidan kan kritiseras för en naiv optimism som allmänt hänvisar till att den europeiska unionen är en fortgående process som med god vilja och nordiska krafter skall kunna förändras i gynnsam riktning. Vad som saknas är både riktningsgivande principer och förslag till praktiska lösningar.

Debatten om det europeiska byggnadsprojektets framtid förs i mycket med utgångspunkt från förlegade arkitektritningar. Gårdagens författningsmodeller ger föga vägledning. Frågan huruvida den framtida unionen skall vara ett statsförbund, en förbundsstat eller passa i något annat fack är bara en verklighetsfrämmande seminarieövning.

Det är ofrånkomligt att morgondagens demokrati kommer att förverkligas parallellt på flera olika nivåer. Jakten efter suveränitet är fåfäng. Det är inte fråga om ett val mellan lokalt och centralt, mellan nationellt och europeiskt utan ett sammanhängande system av många olika arenor för demokratisk samverkan.

Den avgörande frågan är naturligtvis på vilken nivå det ena eller andra beslutet lämpligast hör hemma. Den så omtalade subsidiaritetsprincipen ger ringa vägledning, dels därför att dess decentraliseringsidé är så allmänt formulerad, dels därför att den delvis motsägs av andra bestämmelser som pekar i centraliserande riktning.

Det vore lönlöst att en gång för alla fördela alla politiska sakfrågor på globalt, europeiskt, nationellt, regionalt och lokalt. Uppgiftsfördelningen är föränderlig. I en demokrati är det ytterst medborgarna som bör avgöra. Det finns därför anledning att påminna om det nära sambandet mellan demokrati och opinionsbildning. Det europeiska projektet kan knappast få någon verkligt folkligt förankring förrän tillräckligt många medborgare känner att de står inför så stora samhällsproblem att dessa inte kan lösas annat än genom samarbete över nationsgränserna. Stadgefrågor och ekonomi blir då sekundära.

Offentlighetens karaktär fäller därmed utslaget. I de länder där regeringarna har en relativt enhällig opinion bakom sig, ofta antagligen i säkerhetspolitiska frågor, torde mellanstatliga överenskommelse vara den naturliga vägen. I frågor där meningsmotsättningarna inom alla länder följer vänster-högerskalan kan Europaparlamentet ha störst förutsättningar att nå legitima beslut. Frågor som rör folkgruppers språk och kultur borde varken europeiska eller nationella myndigheter befatta sig med utan i stället överlåtas till lokalt självbestämmande.