1.

I debatten om valsystemets utformning framförs med jämna mellanrum att Sverige borde införa någon variant av den brittiska modellen med majoritetsval. Det kan då vara av intresse att ta del av några engelska statsvetares självkritiska bedömning.

Att majoritetsvalsystemet är orättvist är ingen nyhet. Effekten att stora partier gynnas på de smås bekostnad brukar i själva verket framhållas som systemets stora fördel. Valutslaget blir tydligt och underlättar regeringsbildningen. Nackdelen är att systemet hindrar små partier att bli stora.

När nya partier ändå utmanar tories och labour blir valresultaten alltmer slumpmässiga. Valen förvandlas till ett lotteri. Om 1 233 väljare i elva valkretsar hade röstat annorlunda 1992 hade de konservativa inte nått majoritet i underhuset. Två tredjedelar av rösterna i detta val var bortkastade, antingen därför att de lades på ett förlorande parti eller därför att vinnaren fick en obehövlig segermarginal. I fyra av tio valkretsar erhöll det segrande partiet inte absolut utan endast relativ majoritet, vilket innebär att flertalet väljare här röstade på andra kandidater än vinnaren. Åtskilliga kandidater som invaldes fick lägre röstandelar än många förlorare.

Antagandet att valen i enmansvalkretsar skulle leda till nära och förtroendefulla band mellan väljare och valda visar sig dessutom vara en myt. Många parlamentsledamöter framstår som anonyma. Endast tio procent av väljarna har kontakt med sin parlamentsledamot under en femårsperiod.

Slutsatsen är att valmetoden inte längre kan garantera ett stabilt tvåpartisystem och tydliga växlingar av regeringsmakten. Engelsk parlamentarism vilar i dag på ett oförutsägbart och instabilt valsystem.

2.

Den kritiska granskningen heter "The other national lottery: misrepresentation and malapportionment in British elections" och har författats av Patrick Dunleavy, Helen Margetts och Stuart Weir. Den ingår i en serie rapporter från The Democratic Audit of the United Kingdom, som är en motsvarighet till SNS demokratiråd. Det brittiska demokratirådet drivs som ett gemensamt projekt av The Human Rights Centre vid Essex-universitetet och The Charter 88 Trust. (Adressen är Charter 88, Exmouth House, 3-11 Pine Street, London EC1R 0JH.) Syftet är att genom en serie rapporter granska demokratin och de politiska friheterna i Storbritannien.

Liksom det svenska demokratirådet inledde den brittiska motsvarigheten sin verksamhet med att närmare precisera de krav som kan uppställas på ett gott demokratiskt styrelsesätt. Man formulerar sammanlagt trettio olika kriterier, grupperade under fem rubriker: val, statliga institutioner, territoriella nivåer, medborgerliga fri- och rättigheter samt ett vitalt demokratiskt samhälle med exempelvis föreningsliv och medier (David Beetham, "Auditing Democracy in Britain", 1992).

Det finns både likheter och skillnader mellan de brittiska och svenska försöken att ta temperaturen på det politiska systemet. Betoningen på medborgarstyrelse, politisk jämlikhet, information, dialog, civilt samhälle, delaktighet, ansvarsutkrävande, rättigheter och maktdelning är densamma. Den brittiska utvärderingen tar också upp fundamentala krav såsom allmän rösträtt och hemliga val, vilka det svenska demokratirådet tar för självklara. Det svenska projektet lägger i gengäld större vikt vid det politiska systemets handlingsförmåga.

Medan det svenska demokratirådet publicerar en årlig redogörelse har det brittiska projektet valt en kombination av ett antal kortare rapporter och några få djupdykningar. Den första boken ges ut i september och blir en noggrann genomgång av hur Storbritannien lever upp till kraven på en modern rättsstat. Nästa år kommer också en stor studie av parlamentet och andra centrala institutioner. Tanken är att upprepa dessa stora undersökningar med tre till fem års mellanrum.

Båda länderna har alltså lagt upp sina undersökningar så att det skall gå att spåra förändringar över tid. Nu öppnas också möjligheterna att jämföra systemen sinsemellan. Ett sådant samarbete har inletts och kommer förhoppningsvis att utvidgas till andra länder som förbereder detta slags utvärdering av demokratins kvalitet.

3.

De oförskräckta engelsmännen har givit sig rakt in i den byråkratiska snårskogen. I gränszonen mellan offentligt och privat finns en svåröverskådlig flora av mer eller mindre fristående förvaltningsorgan, ofta med stor makt över exempelvis utbildning, näringspolitik, sjukvård och miljöförvaltning. Utredningen finner över fem tusen sådana administrativa hybrider, flertalet på lokal nivå (Stuart Weir och Wendy Hall, "EGO trip: extra government organisations in the United Kingdom and their accountability", 1994).

Det finns förvisso flera goda argument att söka alternativ till den traditionella myndighetsformen. En del områden för offentlig politik, exempelvis vetenskap, kultur och medier, bör befinna sig på åtminstone armlängds avstånd från politikerna för att kunna värna sin självständighet. Den allmänna tendensen till decentralisering talar också för att offentliga organ ges en mer fristående ställning.

Avigsidorna hos dessa administrativa blandformer är dock uppenbara. Det finns en överhängande risk att de börjar leva sitt eget liv; byråkratins egenintressen får lätt överhanden. Den konservativa regeringen har sökt stävja dessa ostyriga "quangos" (quasi non-governmental organisations), inte minst genom försök att utsätta dem för marknadens villkor. Utredarna erkänner visserligen att konkurrens kan vara ett verksamt, ibland till och med nödvändigt, styrinstrument, men det är inte tillräckligt. Demokratins medborgarskap kan inte reduceras till rollen som kund. En väl fungerande demokrati kräver också andra metoder för granskning, insyn och styrelse.

Till grund för undersökningen av de halvoffentliga organen ligger ett antal konkreta frågor. Hur utses styrelsen? Har allmänheten rätt att närvara vid styrelsens möten? Är protokollen offentliga? Är beslutsunderlaget offentligt? Finns det krav på att offentliggöra bokslut och årsredovisning? Är styrelsens ledamöter personligen ansvariga? Finns det nyckeltal och kriterier för verksamheten? Vilka revisionsorgan har rätt att granska organet?

Slutsatserna är mycket kritiska. Demokratins princip om styrelse genom val har ersatts av en centralstyrd, godtycklig maktutövning genom utnämningar. Regeringen, den verkställande grenen av statsmakten, har växt sig bred på bekostnad av rättsväsende och folkstyrelse. Den kommunala självstyrelsen har blivit ännu mera kringskuren. Denna anonyma byråkrati saknar demokratisk legitimitet och uppfyller inte kraven på öppenhet och ansvarsutkrävande.

Det brittiska styrelseskicket vilar på sedvanor och en oskriven författningsrätt. Dessa traditioner, menar författarna, räcker inte längre för att värna demokratins krav på pluralism och rättigheter.

Två grundprinciper i brittisk politik är parlamentets suveränitet och ministrarnas ansvarighet inför parlamentet. Dagens verklighet ligger långt från idealet. Uppkomsten av en sluten byråkrati har i praktiken lett till en grundläggande förändring av styrelseskicket. Ministrarna har i långa stycken immuniserat sig mot juridisk granskning och demokratisk kontroll.

4.

Därmed vänds blickarna mot parlamentet. Diagnosen är förödande. Parlamentet är ineffektivt, illa informerat och tandlöst och håller dessutom på att förlora allmänhetens förtroende. Hoppet är emellertid inte ute. Det finns ett antal praktiskt fullt möjliga reformer, som borde kunna genomföras utan alltför stor partipolitisk träta (Patrick Dunleavy, "Reinventing Parliament", 1995).

Underhuset måste tydligare identifiera sin egen identitet och träda ut ur regeringens och partigruppernas skugga. Vägen går över en förstärkning av parlamentets två klassiska roller: att granska och att debattera.

Mot bakgrund av den engelska parlamentarismens svaga utskottsväsende är det föga förvånande att utredarna föreslår flera sätt på vilka utskotten kan få en mer aktiv och pådrivande roll i parlamentets interna beslutsgång. Varje utskott måste framför allt finna fungerande former att granska myndigheter och halvoffentliga organ inom dess revir.

Utredningen konstaterar också att parlamentsledamöterna gör dåligt bruk av den information som redan står dem till buds. Underhuset är visserligen berömt för frågestundernas munhuggning mellan regering och opposition, men i allmänhet håller debatterna relativt låg kvalitet. Kontrasten är stor mot parlamentarismens tanke att parlamentet skall bidra till samhällets upplysning genom deliberation, ett informerat och nyanserat samtal om lagstiftningens innebörd.

Bristerna på dessa punkter kan avhjälpas inom det nuvarande systemets ram. Det skulle visserligen fordras ett omtänkande och en precisering av det politiska livets roller, men det nuvarande styrelsesättet kunde lämnas intakt.

Det hindrar inte att det också finns mer genomgripande förslag till reformer av den brittiska politikens institutioner. Överhusets avskaffande, ett införande av en fri- och rättighetskatalog och en reform av valsystemet har länge stått på författningsdebattens dagordning.

Svårigheten att skilja dagspolitik från statsmannaskap blir här särskilt tydlig. Många reformförslag har strandat på kortsiktiga hänsyn. I seklets början, när labour var ett litet parti och liberalerna ett stort, var det labour som stred för en förändring av valsystemet medan liberalerna försvarade majoritetsvalen. I dag är storleksförhållandet omkastade och därmed också de konstitutionella åsikterna.