1.
Varje forskare står inför problemet att väga inomvetenskapliga mot utomvetenskapliga anspråk. För samhällsforskaren blir dilemmat stundom särskilt akut. Å ena sidan finns ansvaret för att upprätthålla och vidareutveckla den egna vetenskapens teorier och metoder. Å andra sidan finns kraven på att forskningsresultaten skall förbättra samhället eller åtminstone bidra till den offentliga debatten.

Den enkla lösningen vore att negligera ettdera av kraven. Den ene väljer att avstå från världens vimmel och stänger in sig i sitt torn, om det nu är tillverkat av elfenben eller något annat miljövänligt material. Den andre förtränger de inomvetenskapliga kraven och städslas som televiserad paneltupp.

För den som försöker manövrera mellan ytterligheterna uppstår ideliga svårigheter. Det finns ingen standardlösning på problemet. Den enskilde forskaren får i varje konkret situation försöka finna den bästa avvägningen.

För dagens statsvetare är EMU det tydligaste exemplet. Frågan om Sverige skall delta i övergången från den monetära unionens andra till dess tredje etapp vållar uppenbar vånda bland såväl medborgare som förtroendevalda. Det slutliga valet mellan ja och nej grundas på politiska värderingar och kan inte överlåtas till experter. Däremot har forskare en möjlighet, kanske även en skyldighet, att bidra med fakta, tolkningar, begreppsdistinktioner och jämförelser som kan underlätta valet.

2.

Vilket val, frågar kanske någon. Har Sverige egentligen något alternativ? Innebar inte folkomröstningen och riksdagsbeslutet om EU 1994 att vi också sade ja till EMU?

Ibland besvaras denna fråga på ett otillfredsställande sätt. Man gör en åtskillnad mellan juridik och politik. Ja, juridiskt sett har vi bundit oss för EMU, men i politiken är allting möjligt och därför kan vi säga nej om vi vill.

Statsvetaren tvingas då påpeka att detta resonemang strider mot rättsstatens grundläggande idé. Det finns ett nära samband mellan juridik och politik. De politiska besluten förverkligas med rättsliga medel. Även lagstiftaren är bunden av rättsstatens krav på en bunden och begränsad statsmakt.

Det kan mycket väl hända att Sverige har en politisk handlingsfrihet, men den måste i så fall utövas i enlighet med, inte mot, de juridiska förpliktelserna.

Rättsligt sett förefaller läget vara följande. Sverige har ingått ett internationellt avtal med övriga medlemsländerna som bland annat innebär en skyldighet att medverka i en monetär union, förutsatt att landet fyller konvergenskraven. Sverige gjorde under medlemsförhandlingarna en ensidig deklaration som innebar att vårt slutliga ställningstagande skulle komma "att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i fördraget". Eftersom fördragets bestämmelser just innebär att man accepterar EMU är det föga förvånande att våra förhandlingsparter inte reagerade.

Riksdagen måste besluta om EMU, sägs det ibland. Javisst, en anslutning till en valutaunion kan säkert kräva följdändringar i svensk lagstiftning. Det borde snarare heta att riksdagen måste besluta, men kan efter Maastrichtfördragets bokstav bara rösta ja.

Avtal skall hållas, heter en grundregel i rättssamhället och den internationella diplomatin. Men avtal kan också omförhandlas och omtolkas. Om alla andra medlemsländer accepterar att Sverige tills vidare står utanför så bryter vi inte mot några avtal. Uppenbarligen är det sådana sonderingar som nu pågår. Sverige har därför en handlingsfrihet, men en begränsad sådan. Vi har en gång skrivit på ett papper och kan därför inte fritt välja att backa ur. Men om de andra accepterar så kan vi avvakta.

3.

Om Sverige skulle välja att, nu eller senare, gå med i EMU:s tredje fas uppstår frågan vad en anslutning får för konsekvenser. Bedömningarna av de rent ekonomiska följdverkningarna ligger utanför statsvetenskapens domvärjo och kan därför här förbigås. Intrycket av ekonomkollegernas resonemang är emellertid ändå att det inte föreligger någon entydig slutsats. Vissa argument talar för ja till EMU, andra pekar på nej. Det finns ingen enighet om hur sammanvägningen skall göras. Slutsatsen måste uppenbarligen bli att man inte endast kan grunda sin ståndpunkt på ekonomisk-tekniska argument. Ställningstagandet måste slutligen bli en fråga om ett politiskt val.

Den irländska statsvetaren Brigid Laffan har i sin underlagsrapport till Calmforsutredningen (SOU 1996:158, bilaga 14) beskrivit EMU som ett politiskt projekt. EMU är politiskt i flera olika avseenden.

EMU är ett resultat av en politisk förhandlingsprocess. Förklaringen till att EMU kom till finns att söka i Europas geopolitik, förhållandet mellan Frankrike och Tyskland, andra länders strävan att omforma tyska Bundesbank till ett multilateralt system samt ett inrikespolitiskt spel mellan regeringar och centralbanker.

EMU är också ett nytt steg i den europeiska integrationsprocess. Efter andra världskriget fanns två idéer om hur en europeisk samfällighet skulle kunna byggas upp. En linje såg det gemensamma Europa i första hand som ett politiskt, demokratiskt projekt. En annan handlingsväg var att utgå från de ekonomiska kraven på frihandel och harmonisering. Det är ett historiskt faktum att den ekonomiska linjen segrade över den politiska. Först på senare år har de politiska integrationssträvandena börjat komma ikapp de ekonomiska. Maastrichtfördraget anger färdriktningen. Medlemsstaterna förpliktar sig att arbeta för ett allt fastare sammanslutning. EMU är unikt eftersom det är en förening av ekonomiskt och politiskt samarbete.

Brigid Laffan konstaterar att alla varaktiga valutaunioner förr eller senare förenats med politisk integration. Frågan om EMU kan permanentas och fördjupas samtidigt som medlemsstaterna behåller sin nuvarande självständighet lämnar hon öppen. EMU:s betydelse ligger framför allt att det markerar en oåterkallelig etapp i det europeiska samarbetets historia. Det finns knappast någon väg tillbaka.

Det har i debatten rests farhågor att EMU skulle innebära en skadlig centralisering av politiken. Förra årets rapport från SNS konjunkturråd befarade att det skulle bli svårare att upprätthålla mångfalden och artrikedomen i det europeiska politiska landskapet. Institutionell konkurrens leder till att det politiska systemet kan utvecklas genom att lära av andras misstag.

Även om man utgår från kravet på institutionell konkurrens är jag tveksam till att man behöver avvisa EMU. Risken finns att man överdriver EMU:s konsekvenser. Förvisso kommer de nationella centralbankernas befogenheter att överlåtas på en europeisk centralbank. EMU innebär att staterna avstår från möjligheten att genom växelkursförändringar och inflation låta andra länder betala för ekonomisk vanskötsel. Det finns i övrigt inget som hindrar att olika länder prövar olika modeller och institutionella lösningar. Man kunde därför lika gärna hävda att EMU ger förutsättningar för en sundare konkurrens.

4.

Det faktum att EMU utgör en kombination av ekonomi och politik leder till speciella svårigheter vid en värdering av konsekvenserna. Den traditionella akademiska ämnesindelningen gör att nationalekonomer studerar de ekonomiska aspekterna och statsvetare de politiska. Den viktiga frågan om samspelet mellan ekonomi och politik faller alltför ofta mellan stolarna.

Svagheten i EMU-utredningen speglar därmed en brist i samhällsforskningen och i allmän debatt över huvud taget. Åtskilliga av dagens stora samhällsproblemen, arbetslösheten räcker som exempel, beror till stor del på hur ekonomin påverkar politiken och politiken påverkar ekonomin. På motsvarande sätt är det svårt att bedöma EMU om man inte granskar det ekonomisk-politiska samspelet.

Ett av huvudskälen till att Calmforsutredningen nådde slutsatsen att Sverige borde avvakta var att vi måste ha kvar möjligheten att nationellt anpassa oss till makroekonomiska störningar. De svenska erfarenheterna från de gångna årtiondena pekar särskilt på betydelsen av landsspecifika störningar. Problemen i svensk ekonomi kan i mycket hänföras till faktorer inom det egna landets gränser.

Det är på denna punkt man önskat att utredningen ännu tydligare pekat på kopplingen mellan politik och ekonomi. Utredningen visar nämligen själv att ett genomgående mönster i Sverige har varit en alltför expansiv finanspolitik samt höga löneökningar och försämrad konkurrenskraft som sedan tillfälligt korrigerats med hjälp av devalveringar.

Men det är ju just i dessa avseenden som EMU avser att få effekt. En anslutning till EMU kan bidra till att reducera problemen med budgetunderskott, inflation och devalveringar.

Detta är ytterst ett politiskt val. De som av olika skäl vill ha kvar en möjlighet att skapa stora budgetunderskott, låta inflationen stiga och att devalvera sig ur lönekostnadskriser bör i konsekvens namn vara negativ inte bara till EMU utan även principen om en självständig nationell riksbank.

5.

Innebär EMU någonting mer än EMU? Mångas tvekan inför den monetära unionen grundas på en oro att den nationella självständigheten befinner sig på det sluttande planet. Frågan är om det bortom den gemensamma valutan och det europeiska centralbankssystemet skymtar en fortsättning i form av ett mer omfattande integrationsprojekt.

Redan det EMU som finns upplinjerat i dag inskränker den nationella handlingsfriheten i två avseenden. Dels åtar sig medlemsländerna att uppfylla konvergenskraven, dels ingår länderna i en monetär union.

Tysklands fruktan att vissa länder efter att ha passerat konvergenskravens nålsöga ånyo skall föra en släpphänt finanspolitik ledde till att toppmötet i Dublin i december 1996 beslöt att införa en stabilitets- och tillväxtpakt. Man uttalar där att det finns en tydlig koppling mellan växelkursfrågor och budgetdisciplin. De medlemsstater som deltar i eurosamarbetet åläggs att lägga fram stabilitetsprogram och straffas med sanktioner om budgetunderskotten blir alltför stora.

Skeptikerna har alltså haft viss fog för sin oro. Den monetära unionen har redan avsatt ytterligare en form för ekonomisk-politisk integration. Det är ännu så länge vanskligt att uttala sig om hur stabilitets- och tillväxtpakten kommer att fungera. Skulle den växa till något slags övernationell skatte- och budgetpolitik vore det synnerligen allvarligt från demokratisk och konstitutionell synpunkt. Redan Maastrichtfördraget borde i så fall baserats på en samlad bedömning av fördelningen mellan nationellt och övernationellt beslutsfattande i den ekonomiska politiken. EU har i dag inte de institutioner och den legitimitet som krävs för att överta nationalstaternas makt över skatter och budget.

En mer försiktig tolkning är att den nya pakten bara är ett sätt att permanenta konvergenskriterierna. EU lägger i så fall endast synpunkter på själva budgetsaldot. Varje stat kan då fortfarande bestämma skattetryckets nivå och den offentliga sektorns storlek. Det enda som är av intresse för de andra euroländerna är att en stat börjar leva över sina tillgångar och vältra över kostnaderna på grannarna.

Vilken tolkning som är den riktiga kan bara framtiden utvisa. Själva osäkerheten är emellertid i sig ett problem. Stabilitets- och tillväxtpakten tillkom i de slutna regeringsförhandlingarnas rum och blev aldrig föremål för en bred, genomlysande debatt.

6.

En statsvetare borde kunna uttala sig om de konstitutionella konsekvenserna. En väsentlig fråga är om en EMU-anslutning är förenlig med svensk grundlag. Frågan är emellertid inte lätt att besvara. Tre rättschefer i regeringskansliet finner att regeringsformen måste ändras på tre punkter. EMU ställer krav på riksbankschefens oavsättlighet, förbud för politikerna att ge instruktioner till riksbanken samt sedelutgivningsrätt (PM 1996-11-05). Ulf Bernitz, professor i europeisk integrationsrätt, anser däremot att Sverige kan gå med i EMU utan grundlagsändring (DN 10 okt 1996).

Utan att vara helt säker finner jag starkast skäl för rättschefernas uppfattning. Bernitz uppfattning förutsätter att den svenska grundlagstexten kan omtolkas i enlighet med förpliktelserna i Romfördraget och Maastrichtfördraget. Det är osäkert om en sådan tolkning kan få tillräcklig precision och stadga. Vi skulle tvingas leva i ovisshet om EMU egentligen är förenlig med regeringsformen.

Osäkerheten i denna grundläggande fråga speglar två problem i svensk konstitutionalism. För det första är regeringsformen på flera punkter otillfredsställande vag. Bernitz beskriver med all rätt att reglerna om finansmakten är "knappa och tunna". För det andra finns det inget auktoritativt organ som kan tolka grundlagen. Den politiska majoriteten har avvisat tanken på en författningsdomstol, men har inte infört någon alternativ institution för konstitutionella tolkningsfrågor.

7.

Redan genom EMU:s andra fas har vi förpliktat oss att garantera riksbanken en självständig ställning gentemot de politiska beslutsorganen. Med den tredje etappen övertas sedelutgivningsrätten av en europeisk centralbank (ECB), som också får en fristånde ställning.

Det är tyska Bundesbank som fått stå modell för ECB. Den nya banken skall styras av ECB-rådet och direktionen. Direktionen består av "personer vars auktoritet och yrkeserfarenhet inom den finansiella sektorn är allmänt erkända" och som utnämns av medlemsstaternas regeringar. Rådet bildas av direktionen samt cheferna för de nationella centralbankerna. Mandatet är på åtta år och kan inte förnyas. Centralbanken får inte ta emot instruktioner från regeringar, EU:s institutioner eller andra organ.

Här brukar generalangreppet på EMU sättas in. Demokratin försvagas eftersom politikerna abdikerar. Oavsättliga experter tar över viktiga delar av de ekonomisk-politiska besluten.

De skilda värderingarna av EMU beror i detta fall knappast på divergerande verklighetsuppfattningar. Alla torde hålla med om beskrivningen i sak. Ja, EMU innebär att centralbankerna, såväl de nationella som den europeiska, får en långtgående självständighet gentemot politikerna.

Oenigheten torde i stället bottna i skilda föreställningar om demokratins innebörd. Man brukar i statsvetenskaplig litteratur skilja mellan en monolitisk och en pluralistisk demokratisyn.

Den monolitiska demokratiuppfattningen innebär att folkets makt samlas i ett enda beslutscentrum, normalt ett parlament, och att demokratin ökar ju mer parlamentet kan besluta om.

Den pluralistiska synen på demokratin lägger större vikt vid maktdelning. Riksdagen är förvisso folkets främsta företrädare, men den offentliga makten delegeras till mer eller mindre fristående organ. En rättsstat förutsätter exempelvis självständiga domstolar med oavsättliga domare.

En statsvetare har i detta avseende anledning att kritisera såväl motståndare som anhängare. De som säger nej till EMU på grund av sitt principiella motstånd mot en självständig centralbank drar sällan ut den fulla konsekvensen av sitt ställningstagande. Även om det givetvis finns många olikheter mellan en centralbank och en domstol går det att dra en viktig parallell. Testfrågan är om man anser att också självständiga domstolar är ett demokratiskt problem. Med sin allra mest tillspetsade formulering: Skulle demokratin förstärkas om domstolarna avskaffades och rättskipningen lades hos riksdagen?

De som stödjer tanken på en självständig centralbank tenderar å sin sida att underskatta maktdelningens praktiska problem, nämligen hur man skall undvika att delegationen av makt blir permanent. Det är ofta vanskligt att finna den goda avvägningen mellan självständighet och möjlighet till ansvarsutkrävande.

Man kan knappast hävda att den europeiska centralbanken utgör den perfekta lösningen. Det finns flera oklarheter i bankens ställning. Man hör ibland ett lätt urskuldande försvar för ECB: Jovisst är banken lite oberoende, men inte så mycket. Medlemsländernas finansministrar har ju ändå möjlighet att gå in och peta lite.

Finansministrarnas forum, Ekofin-rådet, har enligt Maastrichtfördraget möjlighet att formulera riktlinjer för valutapolitiken. Befogenheterna är så diffust formulerade att det finns mer än en teoretisk möjlighet för regeringarna att tvinga centralbanken att föra en inflationistisk penningpolitik. Kritiken mot ECB-konstruktionen är här snarast att centralbanken har en alltför svag självständighet. Samma invändning kan riktas mot det i Sverige nyligen framlagda förslaget att låta regeringen bestämma riksbankens valutapolitik.

För debatten vore det mer intressant om EMU-anhängarna ville försvara idén om en verkligt självständig centralbank. Hur skall man praktiskt granska att banken faktiskt gör vad den fått i uppdrag att göra och hur skall man utkräva ansvar? Maastrichtfördraget säger att ECB skall lägga fram en årsrapport och att Europaparlamentet kan hålla en allmän debatt på grundval av rapporten. Direktionens ledamöter kan höras av Europaparlamentets utskott.

Det är gott så, men frågan om detta slags redovisning och debatt är tillfyllest. Man kan återigen dra parallellen med rättsväsendet. Framväxten av självständiga domstolar var en lång historisk process. Att rättskipningen till sist kom att ombesörjas av oavsättliga domstolar berodde i hög grad på att juristerna under århundradena kommit att utveckla en stark yrkeskultur med flerårig specialistutbildning och egna normer. Delegering av offentlig makt till autonoma organ kräver att det finns ämbetsinnehavare med väl utvecklad professionell integritet. En avgörande, och så vitt bekant ännu obesvarad, fråga är hur centralbankschefernas skrå faktiskt fungerar.

8.

Min kollega Jörgen Hermansson skriver i sitt bidrag till Calmforsutredningen (bilaga 15) att EMU aktualiserar problemet med konstitutionell självbindning. De folkvalda politikerna fattar på demokratisk grund ett beslut om att frånhända sig makten i vissa ärenden. Under vilka villkor är en sådan delegering demokratiskt acceptabel?

Det avgörande är om maktöverlåtelsen går att återkalla. Det kan från demokratisk synpunkt aldrig vara acceptabelt att folkstyrelsen permanent abdikerar, skriver Hermansson och man kan bara instämma. Demokratin är ett system som alltid erbjuder en möjlighet att lära av egna misstag.

Debatten om den monetära unionen handlar därför om en central författningspolitisk fråga. Vilar EMU på en sådan konstitutionell grund som tillåter en kontinuerlig omprövning av institutioner och procedurer?

Konstitutioner skall visserligen vara stabila och förutsebara, men de skall också vara möjliga att korrigera med hänsyn till ändrade förutsättningar. Regeringsformen stadgar att Sverige har självständiga domstolar, men det hindrar inte att man kan diskutera antalet tingsrätter, instansordningen, förvaltningsdomstolarnas ställning och andra organisatoriska aspekter. På motsvarande sätt kommer det med all sannolikhet att finnas behov att successivt finna bättre fungerande former för en självständig europeisk centralbank.

EMU:s konstitutionella grundval är Maastrichtavtalet. Eftersom mellanstatliga traktat kräver enhällighet och en invecklad ratificeringsprocess är det i praktiken ogörligt att under hand korrigera reglerna.

Det är i detta avseende som EMU har de största bristerna i demokratiskt hänseende. Den demokratiska konstitutionalismen innebär att politikens spelregler ytterst bestäms av medborgarnas och deras förtroendevalda representanter. Makten över valutapolitiken överförs däremot till ett organ som det i praktiken är ogörligt att reformera.

Problemet med EMU är därför egentligen mycket allvarligare än enbart den monetära unionen. Svårigheten att föra en demokratisk författningspolitik gäller inte bara EMU utan hela EU. Den europeiska unionen har fått en sådan omfattning och betydelse att den kräver en annan konstitutionell bas än ett traditionellt traktat. Det vore i princip möjligt att konstruera en acceptabel konstitution för EU och EMU. Detta är egentligen en uppgift för den regeringskonferens som skall avslutas med ett toppmöte i Amsterdam i juni. Förhoppningarna skall nog emellertid inte vara alltför högt ställda.

9.

Så vad kan då en statsvetare säga om EMU? Vissa frågor kräver svar som grundas på politiska värderingar. Valet mellan ja och nej beror ytterst på hur man ser på den ekonomiska politiken och det europeiska samarbetet.

EMU aktualiserar emellertid också problem där statsvetare borde kunna ha en uppfattning. Exempel på sådana frågor är om Sverige fortfarande har något val, om det behövs några grundlagsändringar och hur ett europeiskt centralbankssystemet kan tänkas komma att fungera.

Likaledes borde statsvetaren kunna uttala sig i vilken mån EMU uppfyller kraven på demokrati. Min egen uppfattning är att en konstruktion som EMU i princip är förenlig med demokratins idé, under förutsättning att man accepterar maktdelning och delegering av offentlig makt. De stora svagheter som finns när det gäller möjligheterna att få till stånd institutionella förändringar gäller inte endast EMU utan hela EU.

Det finns flera viktiga frågor där statsvetaren borde kunna bidra med på systematisk forskning grundade slutsatser, men där vi till följd av bristande undersökningar får erkänna att vår kunskap i dag är begränsad. Det fattas en konstruktiv författningspolitisk debatt om hur EU:s framtida konstitution skulle kunna se ut. Samspelet mellan ekonomi och politik är dåligt utforskat därför att det hamnat mellan de akademiska revirgränserna.