En statsvetenskaplig bedömning av demokratin inom EU måste komma till samma slutsats. Trots många visioner om en demokratiskt förankrad samfällighet av Europas folk är bristerna i fråga om medborgarstyrelse alltjämt uppenbara. EU saknar i allt väsentligt det slags offentlig debatt, medborgerlig delaktighet och möjlighet till ansvarsutkrävande som är normala inslag i en modern demokrati. Påståendet om EU:s demokratiska underskott har därför full täckning.

Däremot bör demokratidiskussionen nyanseras. En demokrati skall också uppfylla vissa andra krav. Rättsstatens krav är knappast sämre tillgodosedda i EU än i den svenska offentliga sektorn. Rättskipningen fyller västeuropeisk normalstandard och EG-domstolen har bidragit till att sprida respekt för europakonventionen om medborgerliga fri- och rättigheter.

Ett demokratiskt system måste också ha handlingskraft för att kunna genomföra medborgarnas önskningar. EU fungerar i detta avseende något sämre än medlemsstaterna. EU:s egna resurser är jämförelsevis blygsamma. Beslutsförmågan hämmas av vetomöjligheter och oklar ansvarsfördelning. EU:s egen byråkrati är faktiskt ganska liten och möjligheterna att kontrollera om EU-besluten verkligen efterlevs är alltför begränsade.

Detta sammanfattande omdöme om EU formulerade vi i årets rapport från SNS demokratiråd. Sedan rapporten publicerades i måndags har toppmötet i Amsterdam avslutats. Frågan är om bedömningen nu måste revideras. Föranleder Amsterdam-mötet en annan bedömning av demokratin inom EU?

Skall man döma av de förhandlande statsledarna blev Amsterdam en framgång. Flertalet länder verkar ha fått gehör för åtminstone något av sina speciella krav. Sveriges representanter hänvisar stolt till formuleringarna om exempelvis sysselsättning, miljö och jämställdhet.

Omdömet om regeringskonferensen beror naturligtvis på vilka förväntningar man haft. För den som förutsett ett totalt sammanbrott blev Amsterdam-mötet ändå rätt lyckat, eftersom vägen mot EMU fortfarande ligger öppen och regeringsföreträdarna lyckades nå vissa uppgörelser om bland annat försvar, utrikespolitik och asylfrågor.

Man förbiser då att regeringskonferensen från början haft två stora uppgifter. Den ena var att ändra institutioner och spelregler så att EU under de kommande åren kan utvidgas med länderna i Central- och Östeuropa. Den andra uppgiften var att ersätta det gamla svåröverskådliga virrvarret av fördrag och paragrafer med en klar och koncis konstitution.

De mellanstatliga avtal som bildar grunden för EU är otillräckliga från demokratisynpunkt. Avtalstexterna är så komplicerade att den vanlige medborgaren knappast har möjlighet att sätta sig in i innehållet. Den mellanstatliga konstruktionen medför också att reglerna i praktiken blir omöjliga att korrigera. Varje ändring kräver enhällighet mellan medlemsstaterna. Det blir därmed i realiteten uteslutet att bedriva författningspolitik. Detta vore föga problematiskt om EU endast hade varit ett mellanstatligt samarbete. Men eftersom EU utvecklas mot ökad överstatlighet kommer medborgarna att vara underkastade en offentlig makt som i praktiken är omöjlig att korrigera.

Det finns därför anledning att påminna om att demokratin inte är ett fixt och färdigt system. Demokratins måste ständigt återövras. Demokratins styrka är förmågan att lära av misstag. Därmed fordrar demokratin en konstitution som tillåter en kontinuerlig läroprocess. Dagens EU uppfyller inte dessa grundläggande krav. Eftersom EU får allt större makt över de enskilda medborgarna finns det nu ett akut behov av en ny, demokratisk konstitution för Europa.

Därför måste Amsterdam-mötet betecknas som ett fiasko. EU saknar alltjämt det slags grundstadga som kan bilda basen för en konstitutionell demokrati.

Misslyckandet speglar en svaghet i dagens europeiska samarbete. EU:s stora makt motsvaras inte av en fungerande opinionsbildning och medborgarförankring. Europa saknar ledare som förmår att höja sig över den inrikes dagspolitiken och föra en kvalificerad debatt om Europas stora framtidsfrågor.

Förberedelserna hamnade snett från början. Den goda tanken var att låta en oberoende reflektionsgrupp tänka fritt och komma med innovativa förslag innan yrkesdiplomaterna tog över. Det blev aldrig så, eftersom regeringarna inte vågade. I stället kom diskussionen från början att bli en kompromissande mellan nationella särintressen. Regeringskonferensen kunde blivit centrum för en bred europeisk debatt om hur man kan bygga om den europeiska unionen. Regeringarna missade chansen att visa framsynt politiskt ledarskap.

Sverige var knappast något föredöme. Regeringens skrivelse till riksdagen 1995 om den svenska förhandlingsståndpunkten var mycket knapphändig. Sveriges företrädare har snarast bäddat för besvikelse. Man väckte stora förväntningar, men försummade förankringen av det nya EU. Sveriges europapolitik har inte förts ut till bred offentlig debatt.

Den internationaliserade demokratin söker i dag fungerande former. Den gamla typen av diplomatiska förhandlingar har uppenbara brister i fråga om medborgerlig insyn och delaktighet. EU har därför i mångas ögon fortfarande karaktären av ett elitprojekt. Det finns emellertid alternativa former. Ett intressant experiment är Agenda 21. Statliga myndigheter samarbetar där med lokala självstyrelseorgan, frivilliga rörelser och internationella organisationer.

Ett demokratiskt EU?

Frågan är om det över huvud taget är önskvärt med ett demokratiskt EU. En del röster i debatten gör gällande att den europeiska unionen borde reduceras till ett samarbetsorgan mellan demokratiska stater. DN:s ledare i tisdags menar exempelvis att EU inte själv skulle behöva vara en demokrati.

Påpekandet är viktigt. Den stora frågan om EU:s framtid borde just vara om EU skall utvecklas i demokratisk riktning eller inte. Visst kan man avstå från ett ge EU en demokratisk grund. Ett sådant val skulle dock få stora konsekvenser. EU skulle få begränsa sig till mellanstatliga uppgifter utan direkt beslutsrätt över medborgarna. EG-rätten skulle tvingas ta åtskilliga steg tillbaka. Europaparlamentet borde i konsekvensens namn avskaffas, för att inte ge illusionen att medborgarna genom valda representanter direkt kan påverka EU:s beslut.

Från demokratisynpunkt finns det bara två acceptabla ståndpunkter: antingen ett mellanstatligt EU utan demokratiska ambitioner eller ett mer överstatligt EU med krav på demokrati. Därmed är det förkastligt att samtidigt plädera för ett mer federalt Europa och ett mindre demokratiskt EU. Detta alternativ skulle leda till en försvagning av demokratin i Europa.

Dagens EU befinner sig i dag mittemellan. Unionen har ambitionen att vara demokratisk, men lever ännu inte upp till målet. Vi anser att det är fullt möjligt, både principiellt och praktiskt, att förändra EU i riktning mot förbättrad medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft.

Dagens medborgare blir alltmer självständiga, kunniga och kritiska och de ställer högre krav på delaktighet. Frivilliga organisationer spelar en allt viktigare roll både lokalt och globalt. Massmedier och informationsteknik gör det möjligt att se varandra och utbyta tankar. Ett globalt medvetande ger förutsättningar att förverkliga drömmen om folkstyrelse och fred.

Det finns därför goda förutsättningar att bygga demokratiska institutioner också i internationell skala. Även om dagens EU har stora brister i fråga om medborgarstyrelse skulle det vara möjligt att på sikt skapa en demokratisk union av Europas folk.