Bör kungariket Sveriges avskaffas?

Svenska Dagbladet den 11 oktober 1997

Olof Petersson


Tidskriften Moderna Tider har haft den goda idén att samla en grupp tänkande medborgare för att låta dem reflektera över behovet av konstitutionella förändringar. För diskussionens skull är det bara att acceptera gruppens utgångspunkt. Det finns ett akut behov av en översyn av det svenska statsskickets konstitutionella grunder. Politikens kris är också samhällets kris. Möjligheterna till en levande folkstyrelse ligger inom räckhåll. Det politiska systemet har av olika skäl fått en utformning som lägger hinder i vägen för att fullt ut kunna förverkliga demokratins ideal.

En sak är att konstatera att det nuvarande systemet har brister, en annan är att föreslå konkreta alternativ. En internationell utblick visar att dagens demokratier valt tämligen olika metoder för att förverkliga folkstyrelsens ideal. Styrelseskickens variationer uppvisar en artrik flora. Om vi svenskar nu börjar vandra omkring på denna konstitutionella blomsteräng, hur skall vi sätta ihop buketten, vilka arter skall vi undvika, vilka härdiga sorter trivs bäst i vår politiska klimatzon? Kan federalismen inplanteras från den nordamerikanska kontinenten eller de schweiziska dalgångarna? Kan man uppifrån beordra att makten skall börja växa fram underifrån?

En bärande tanke i Moderna Tiders inlägg är att formell och reell makt i fortsättningen skall följas åt. Synpunkten är ingalunda ny. I själva verket var detta ett huvudmotiv bakom författningsutredningens förslag 1963. "När det faktiska statsskicket kodifieras genom en skriven författning, innebär detta, att en ökad styrka och motståndskraft gives åt den rådande ordningen", skrev Richard Sandler och hans medutredare. Därför slängdes 1809 års regeringsform över bord. Den nya grundlag som vi till sist fick 1974 skulle en gång för alla sluta klyftan mellan formellt och reellt, mellan skriven författning och faktiskt statsskick.

Visar inte de svenska erfarenheterna att projektet är omöjligt? Det politiska livet förändras i så rask takt att det skulle krävas ideliga justeringar av den skrivna författningen. Vi skulle därmed få en flytande konstitutionell rätt som strider mot kraven på permanens och förutsebarhet. Erfarenheten visar också att kodifieringen av gällande rätt inte är så enkel som det kan synas. Fredrik Sterzel, professor i konstitutionell rätt, undersökte vad som hände när parlamentarismen skrevs in i författningen. Tanken var att den nya regeringsformen endast skulle beskriva, inte förändra, den parlamentariska praxis som växt fram under åren. Det visar sig emellertid att regeringsformens paragrafer började leva sitt eget liv. De nya reglerna om riksdagens medverkan i regeringsbildningen förändrade svensk parlamentarism.

Den största invändningen mot tanken på en överensstämmelse mellan formell och reell makt är att den grundas på en missuppfattning av den konstitutionella textens natur. Formuleringar som att "regeringens styr riket" och att "all offentlig makt i Sverige utgår från folket" väcker naturligtvis löje om de tolkas som beskrivande faktapåståenden. Ingen tror väl att det förhåller sig så. Grundlagens paragrafer uttrycker i stället konstitutionella normer. De utpekar principerna för befogenhetsfördelningen inom den offentliga makten.

Däremot är gruppen inne på rätt spår när de pekar på den oklara ansvarsfördelningen i det svenska styrelseskicket. Det är frågan om vi ens kvalificerar för de konstitutionella minimikraven på maktdelning. Svensk politik kännetecknas mer av en pragmatiskt betingad arbetsfördelning som ytterst kontrolleras av staten, det vill säga regeringen.

Våra nya grundlagsföräldrar i Moderna Tider vill nu lägga en fast princip till grund för styrelseskicket: subsidiaritet. Kravet på närmare utredning blir därmed synnerligen välmotiverat, eftersom begreppet tillhör samhällsdebattens mera luddiga ord. Möjligen avser gruppen med subsidiaritet inte mer än den allmänna tanken att makten skall komma nerifrån. Det är en intressant tanke att låta kommunerna bilda grundstenarna i det nya samhällsbygget. Det är från kommunen som "politiken och makten skall härledas". Om kommunerna ges en sådan särställning torde resultatet snarast blir en lokalpolitisk variant av statsförbundets modell. Konungariket Sverige förvandlas till Kommunförbundet Sverige.

Frågan är emellertid om denna princip går att förena med en annan punkt på gruppens önskelista: att Sverige skall bli ett federalt system. Förbundsstatens modell är ett slags kompromiss mellan statsförbundets och enhetsstatens renodlade principer. En federal lösning innebär att den offentliga makten delas. Parlamentet delas i två kamrar: en företräder hela riket, den andra de regionala (eller om man så önskar lokala) enheterna. Medborgaren uppträder i en dubbelroll: man röstar som medlem både i förbundet och i delrepubliken. Det är därför oklart vart gruppen vill förlägga den författningsgivande makten: hos kommunerna allena eller hos förbundsstatens dubbelkommando.

Här illustreras ett av den välmenande författningskonstruktörens problem. Man kommer på så många goda idéer att de till slut kolliderar med varandra. Ännu ett exempel är strävan efter en bättre maktfördelning. En linje i förslaget är att rensa upp i den svenska snårskogen genom att röja tydligare gränser mellan olika maktsfärer. En ny grundlag, sägs det bland annat, bör ge rättsväsendet en starkare ställning. Utnämningen av höga domare bör sålunda göras mer oberoende av den politiska makten.

Samtidigt bär förslaget tydliga intryck av amerikansk författningsfilosofi. Man menar att de nuvarande politiska institutionernas försvagning och förfall tyder på behovet av fler demokratiska balanser och motvikter. Den amerikanska versionen av maktdelningslära är emellertid tämligen speciell. I sin enkla form betyder maktdelning en fullständig separering av organ och funktioner. Den lagstiftande makten sysslar endast med lagstiftning, den dömande makten endast med rättskipning och så vidare. Den amerikanska metoden med motvikter och balanser (checks and balances) innebär däremot att de olika statsorganen har befogenhet att ingripa i varandras funktioner. Den verkställande makten har exempelvis visst inflytande över den lagstiftande makten (presidentens vetorätt) och den lagstiftande makten kan påverka den dömande makten (senatens befogenhet att förkasta presidentens utnämningar till högsta domstolen). Vill vi överföra detta system till svensk mark måste vi vara beredda att ge riksdagen inflytande över tillsättningen av de högsta domarämbetena.

Moderna Tiders utredningsdirektiv väcker också indirekt frågan om vad som egentligen bör finnas med i en författning. Risken är att den knäcks under tyngden av alla önskningar om ett bättre samhälle. Mycket talar för att grundlagen bör koncentreras till statsskickets grundläggande principer. De demokratiska ländernas författningar brukar innehålla fyra element.

En inledande sektion brukar med mer eller mindre högtidliga ord förklara syftet med den politiska samfälligheten. Sveriges nuvarande grundlag är i detta avseende rätt modest. Regeringsformens portalparagrafer anger folkstyrelsens huvudprinciper och välfärdsstatens sociala rättigheter. Dessa "positiva" rättigheter har aldrig varit avsedda att ha någon juridisk verkningskraft utan finns endast med som ett allmänt målsättningsstadgande för den offentliga verksamheten.

Det andra delen är en precisering av de medborgerliga fri- och rättigheterna. Förslagsställarna har rätt i att åtskilliga grundrättigheter numera finns reglerade i internationella konventioner. En nationell grundlagstext kan bygga vidare på denna minimigrund.

En tredje beståndsdel utgörs av den offentliga maktens institutionella uppbyggnad. Det gäller här att tydligt fastslå befogenhets- och ansvarsfördelningen mellan de olika organen inom den offentliga sektorn. Här behövs det förvisso en översyn av den svenska författningen.

Slutligen brukar författningsdokumenten innehålla regler om hur grundlagen skall ändras och tolkas. Också i detta avseende kan andra länder erbjuda många erfarenheter att begrunda. Skall makten att ändra grundlagen överlåtas till kommunerna eller är den danska metoden med folkomröstningar att föredra? Behövs det ett speciellt organ för att lösa konstitutionella tolkningstvister?

Däremot är det ingalunda självklart att frågan om politikens räckvidd skall göras till föremål för grundlagsreglering. Accepterar man de grundläggande fri- och rättigheterna har man förvisso angivit en sfär av personlig integritet som den offentliga makten inte får kränka, men i övrigt är det en stor fördel om de politiskt kontroversiella frågorna om den offentliga sektorns storlek kan hållas utanför författningsdebatten. Det finns alla skäl att hålla fast vid den nu etablerade principen att den demokratiska konstitutionen skall ange spelreglerna, inte ta ställning till politikens materiella innehåll.

Man också vara skeptisk mot författningskonstruktörernas ambition att redan i konstitutionen precisera befogenhetsfördelningen mellan politikens olika organisationsnivåer. Det kan visserligen verka sympatiskt att eftersträva stabilitet och förutsebarhet, men det finns också berättigade krav på att uppgiftsfördelningen inom den offentliga sektorn skall kunna revideras och förskjutas i takt med medborgarnas önskningar.

När vi i SNS demokratiråd skrev årets rapport (Demokrati över gränser, SNS Förlag) funderade vi mycket över flernivådemokratins principiella problem. Hur skall man förstå och ordna förhållandet mellan de olika territoriella nivåerna?

Vår slutsats var att det inom ramen för traditionell demokratiteori inte är möjligt att härleda några rekommendationer vad avser uppgiftsfördelningen mellan nivåerna. Ett ställningstagande kräver kunskap om medborgarnas egna önskningar. Därför menar vi att frågan om subsidiaritet och förhållandet mellan centralisering och decentralisering inte bör avgöras av några författningsexperter utan av medborgarna själva. Författningsgivaren har däremot en viktig uppgift att organisera den demokratiska processen så att medborgarnas "nivåpreferenser" kan utvecklas under fri och öppen debatt. Endast medborgaren själv kan avgöra hur viktigt det är att vara kommunmedlem respektive Europamedborgare. Demokratins medborgarskap bygger på en upplevd gemenskap, en känsla av samhörighet i ett gemensamt politiskt projekt.

I andra avseenden finns det större samstämmighet mellan Moderna Tider-gruppen och SNS demokratiråd. Båda betonar behovet av aktivt medborgarskap, tydligare ansvarsfördelning, förstärkt rättsstat och en mer kvalificerad samhällsdialog.

En jämförelse med demokratirådets analys visar emellertid att förslaget till grundlagsdirektiv, trots sitt omfång, har vissa luckor. Demokratirådet anser att gott demokratiskt samhälle måste uppfylla tre huvudkrav: medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft. Moderna Tider-gruppen har utförligt behandlat medborgarstyrelsens och rättsstatens problem, men tagit mera lättvindigt på handlingskraften. Det finns därför anledning att understryka att folkstyrelsen inte kan reduceras till en diskussionsklubb och en rättskipningsapparat. Politikens uppgift är att förändra samhället. Om den demokratiska organisationen inte har tillräckliga resurser och maktmedel till sitt förfogande så kommer medborgarnas förtroende förr eller senare att vittra bort.

Olof Petersson
Statsvetare vid Studieförbundet Näringsliv och Samhälle


[ index ]
SNS, Design & produktion Lexivision