Välj kommun efter livsstil!

DN Debatt 23 november 1997

Olof Petersson, Jörgen Hermansson, Michele Micheletti, Anders Westholm


Niklas Nordström har med sin artikel på DN Debatt (17/11) satt fingret på ett grundproblem i svensk politik. Staten och kommunerna har blivit så sammanflätade att de inte längre fungerar som separata demokratiska system. SSU:s ordförande ifrågasätter om socialdemokrater ska fortsätta att styra kommuner och landsting vid en moderat seger på nationell nivå.

Nordströms bekymmer beror på att Sverige bryter mot en viktig konstitutionell princip. Makt och ansvar följs inte åt. Väljarna kan inte utkräva ansvar på den nivå där det borde utkrävas. Den kommunala politiken har förstatligats och den statliga har kommunaliserats. Utvecklingen har nu nått en punkt där det finns skäl att ompröva de grundläggande principerna för ansvarsfördelningen mellan nationell nivå och lokal nivå.

Egentligen aktualiseras här ett ännu större principproblem. Hur bör den vertikala maktdelningen utformas? Framtidens demokrati kan inte förverkligas på en enda nivå. Väljarna har fått allt fler röstsedlar att hålla reda på.

Hittills är det riksdagsvalen och kommunalvalen som stått i förgrunden. Genom EU-medlemskapet väljer vi numera också till Europaparlamentet. När regionerna i dagarna ombildas och får större makt kommer landstingsvalen att träda ut ur skuggorna och bli arenor för möten mellan regionpolitiker och regionens väljare. Det är heller inte uteslutet att vi så småningom får direktval till stadsdelsnämnderna. Det blir fem olika valsedlar, förutom eventuella folkomröstningar.

Hur skall den enskilde väljaren veta vart man skall rikta sina krav och förhoppningar, vem skall man rösta bort om man är missnöjd med skola, sjukvård, arbetslöshet eller miljöpolitik? Den representativa demokratin kräver en klar och tydlig befogenhetsfördelning. Vad har vi överlåtit på EU? Vad är statens ansvar? Vad ligger inom den kommunala självstyrelsen?

Maktdelningens problem är inte längre att bara skifta ut makten mellan statsmaktens olika grenar. Denna horisontella maktdelning måste kompletteras med en vertikal. Otydliga gränser mellan politikens olika organisationsnivåer gör hela systemet oöverblickbart och svårstyrt. Det är därför som förhållandet mellan staten och kommunerna är så viktigt för demokratins funktionssätt.

Att dra upp de närmare gränserna mellan statens och kommunernas revir kräver stor eftertanke. Det gäller att tillgodose flera, delvis motstridande krav. Staten har ansvaret för att upprätthålla kravet på universalism och likabehandling. Av rättviseskäl är det oacceptabelt att invånarna på olika sidor av kommungränsen behandlas olika när det gäller grundläggande rättigheter och skyldigheter. Detta krav på likhet måste emellertid vägas mot den lokala självstyrelsens idé om att kommuninvånarna själva skall ha frihet att välja sin gemensamma framtid.

Den obönhörliga konsekvensen är att vi då också måste finna oss i att kommunerna blir ordentligt olika varandra.

Att lösa detta avvägningsproblem är svårt men inte omöjligt. Som ett bidrag till diskussionen vill vi föreslå några allmänna riktlinjer.

- Tydligare konstitutionell reglering. Regeringsformen innehåller bara några allmänna och delvis motsägelsefulla formuleringar och förarbetena bidrar inte med större klarhet, snarare tvärtom. En utredning lade förra året fram ett förslag till en nya skrivningar, men de duger inte. Det behövs en betydligt mer genomtänkta och skarpa grundlagsbestämmelser. Liksom hushåll och företag behöver också kommunerna förutsebarhet och stabila spelregler. Man måste vara beredd på att ändra åtskilligt i styrningen av dagens offentliga sektor.

- Mindre men friare kommunal sektor. Inom en del områden fungerar kommunerna i praktiken som lokalorgan för den statliga förvaltningen. Handlingsutrymmet är starkt begränsat genom statliga bestämmelser. Principen om tydlig ansvarsfördelning bjuder att staten i fortsättningen själv tar hand om dessa förvaltningsuppgifter. Kommunernas verksamhet bör koncentreras till de områden där det finns ett rejält utrymme för lokal självstyrelse. Grundlagen borde säkerställa denna sfär av självstyrelse genom starka spärrar mot statliga ingripanden.

Förslaget om en nedbantning väcker förmodligen föga entusiasm i dagens kommuner. Det ligger i byråkratins natur att värna och helst expandera sin organisation. En stor och oöverskådlig förvaltning ger kommunledningen stora möjligheter att styra och ställa. Medborgarintresset talar dock för att kommunerna ägnar sig åt just det som väljarna i egenskap av kommunmedlemmar kan vara med och påverka.

- Klarare gränser för den regionala självstyrelsen. Den allmän principen om lokal självstyrelse gäller inte bara landets 288 kommuner utan också våra landsting. Landstingens framtid är naturligtvis i högsta grad beroende av hur hälso- och sjukvården kommer att organiseras. Den avgörande frågan är hur långt medborgarna accepterar att vårdens omfattning och kvalitet skiljer sig från ett län till ett annat. Mycket talar för att opinionen snarast betonar vikten av likhet över hela landet. Därmed borde också statens ansvar öka och landstingens i motsvarande mån minska.

Regionernas framtid är i dag oklar. Tillkomsten av de nya regionerna Skåne och Västra Götaland kommer att få svåröverskådliga konsekvenser för det politiska systemets sätt att fungera. Regionaliseringen har inte drivits fram av några folkliga krav underifrån, knappast heller av statliga initiativ uppifrån. Det är i stället regionala entreprenörer som vill utöka regionstyrelsernas befogenheter genom att ta över uppgifter från de statliga länsorganen, på sikt eventuellt också från kommunerna. På vissa håll i landet pågår det en försöksverksamhet, men det finns anledning att föra en allmän diskussion om vilka befogenheter som regionerna bör ha och vilka möjligheter som finns att ge regionerna en demokratisk bas.

- Bättre koppling mellan ansvar och finansiering. En tydligare ansvarsuppdelning innebär att väljarna har möjlighet att välja politisk ambitionsnivå för sin kommun och sin region. För att systemet skall fungera krävs ett omedelbart samband mellan utgifter och inkomster. De väljare som röstar för ökade utgifter måste också ta konsekvenserna i form av höjda skatter.

Om den kommunala sektorn blir mindre men friare blir konsekvensen att kommunalskatterna genomsnittligt blir lägre men mer olika. På sikt kan kommunerna till och med få rätt att välja skattebas. Det vore ingen katastrof för svensk demokrati om den ena kommunen blev känd som ett lågskatteparadis och den andra för ett blomstrande och skattefinansierat kultur- och samhällsliv. Större olikheter mellan kommunerna ger vidgat utrymme för nytänkande, experiment och lärande.

- Precisare ekonomisk kontroll. Kommuner och landsting väger tungt i samhällsekonomin och staten har ett övergripande ansvar för den ekonomiska politiken. Försöken att lösa denna vanskliga ekvation har lett till diverse principvidriga ingrepp. Statens lagar om kommunalt skattestopp, trots att regeringsformen erkänner kommunernas fria beskattningsrätt, kan användas som åskådningsexempel på hur det går att kringgå grundlagen.

Frågan är om man inte kan använda förhållandet mellan EU och medlemsländerna som en möjlig modell för relationen mellan staten och kommunerna. Staten kunde ålägga kommunerna ett antal allmänna "konvergenskriterier". Ingen kommun borde tillåtas vansköta sin ekonomi så att den drabbar andra kommuner och till sist hamnar på statens kommunakut. Den kommunala självstyrelsen är en frihet under ansvar, bland annat skyldigheten att få inkomster och utgifter att gå ihop. Däremot borde kommunerna själva få bestämma nivån på sitt åtagande och utgifternas fördelning på olika områden.

- Effektivare granskningsmakt. Det öppna samhällets decentraliserade samhällsmodell innebär att man skall kunna upptäcka, korrigera och lära sig av de misstag som förr eller senare inträffar. Bristen på maktdelningstradition i Sverige har bland annat lett till en svag och vanskött granskningsmakt. De senaste årens avslöjanden visar att den kommunala revisionen på många håll fungerar otillfredsställande. Det behövs en mycket mer professionell och effektiv kontrollmakt inom varje kommun.

Medborgarna måste också få bättre möjligheter att följa utvecklingen i den egna kommunen och kunna jämföra med andra kommuner. Det finns visserligen en del enkla nyckeltal och årssammanställningar, men det går att få fram mycket bättre system för uppföljning och rapportering. Det gäller inte bara ekonomiska prestationsmått och index för servicekvalitet utan också systematiska och kontinuerliga undersökningar av hur det politiska systemet sköts och hur demokratin fungerar. I vår senaste rapport (Demokrati över gränser, SNS Förlag) har vi visat hur en sådan kommunal demokratirevision kan läggas upp.

- Förstärkta rättskommuner. Rättsstaten innebär att den offentliga makten utövas under lagarna och att varje tjänsteman måste beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I dagens decentraliserade system är det i praktiken kommuner och landsting som sköter mycket av myndighetsutövningen gentemot de enskilda individerna. Även om statens domstolar har det yttersta ansvaret för rättstillämpningen måste de lokala självstyrelseorganen ta ett starkare ansvar för att varje handläggare följer de konstitutionella och etiska regler som är grundläggande för offentlig förvaltning. Rättsstaten måste kompletteras med starka rättskommuner. Kanske borde varje kommun ha en JO, ett KU eller något annat organ som bevakar rättssäkerheten.

SNS demokratiråd
Olof Petersson, Studieförbundet Näringsliv och Samhälle
Jörgen Hermansson, Uppsala universitet
Michele Micheletti, Stockholms universitet
Anders Westholm, Uppsala universitet


[ index ]
SNS, Design & produktion Lexivision