Svenska Dagbladet den 8 februari 1998

Olof Petersson

När ekonomi och politik överskrider sina gamla territoriella begränsningar bildas nya konflikt- och samarbetsmönster. Tankelivet förändras emellertid inte lika snabbt som samhällslivet. Vår förståelse av makt och institutioner präglas ännu av gårdagens statscentrerade och hierarkiska värld.

Först nu börjar samhällsforskarna formulera modeller och begrepp för den nya världsordningen. Famlande söker man språkliga uttryck. Frågan är hur många av dessa terminologiska nyskapelser som kommer att finna sin väg in i morgondagens ordböcker.

Glokal: att förena det globala och lokala. Interländsk: kombinationen av internationell och inländsk; i engelskan förekommer hybriden "intermestic", av international och domestic. Fragmegration: en fragmentering av gamla ordningar sammanlänkas med nya former av integration. Kaordning: kaos i ett avseende, ordning i ett annat.

En del engelska nybildningar väntar ännu på sin översättare. "Subgroupism": helt eller delvis autonoma undergrupper agerar på den världsarenan, ensamma eller i nätverk. De bildar därmed embryot till det globala medborgarsamhället, "the global civil society". För att finna historiska paralleller måste man gå långt bortom 1918, kanske till och med före westfaliska freden. Man talar om en nymedeltida ordning, "a neomedieval order"; ett slags motsvarighet till myllret av skrån, gillen, självständiga städer, svag kungamakt och handelsbaserade allianser.

Dagens maktcentra behöver inte ha en fast territoriell bas. Vissa gränsöverskridande samfälligheter grundas på gemensam kunskap och expertis. Sådana "epistemic communities" och virtuella samfälligheter bildar ett slags utveckling av vetenskapens gränslösa republik. En kartläggning av de globala maktstrukturerna skulle inte endast behöva beakta gamla etablerade institutioner som katolska kyrkan, nya etablerade institutioner som Internationella olympiska kommittén utan även internationella brottssyndikat. När man i statsvetenskaplig litteratur stöter på förkortningen TCO avses numera vanligen "transnational criminal organization".

En statsvetare som tidigt pläderade för nya tankeredskap för en förändrad världsordning är James Rosenau vid George Washington University. I sin senaste bok sammanfattar han huvudtendenserna i dagens världspolitik ("Along the Domestic-Foreign Frontier: Exploring Governance in a Turbulent World", Cambridge University Press, 1997). Ekonomisk globalisering, ny teknik och framväxande globala normer kolliderar med starka tendenser till decentralisering och lokal självständighet. En sådan bifurkation, dubbeltendens, leder till att gränsen mellan inrikes och utrikes blir alltmer porös. Därmed skapas nya gränsmarker i överlappningen mellan lokalt, nationellt och globalt. Dagens viktiga maktstrider utspelas egentligen inte på den internationella arenan, i spelet mellan de territoriellt baserade staterna, utan just i gränslandet mellan inhemskt och utländskt. Att en amerikan använder begreppet Frontier är ingen tillfällighet. Associationerna går till upptäckare, pionjärer och nybyggare.

Den närsynte skeptikern skulle säkert avfärda Rosenaus budskap såsom ytterligare en klatschig pamflett av typen "vi leva i en brytningstid". Det är förvisso inte första gången som någon proklamerar att vi går in i en ny historisk epok och läsaren måste vara medveten om att åtskilliga av bokens förändringstendenser är stiliserade och i några fall överdrivna. Det rör sig många gånger om tecken i tiden som författaren förstorat för att tydliggöra. Boken är inte en exakt kartläggning av 1997 års förhållanden, men en relativt sannolik skildring av den värld som vi kommer att leva i om några år.

Eftersom dagens samhällsforskning domineras av perspektivlöst detaljsamlande finns det betydligt större risk att underskatta än att överskatta samhällsförändringarnas kraft. Det är därför som både den interna forskningsdebatten och det offentliga samtalet behöver stimulerande helhetsgrepp av författare som förmår att skilja stort från smått.

Maktfördelningen mellan olika territoriella nivåer är inget nollsummespel. Det är inte fråga om antingen globalisering eller decentralisering, utan både och. De krafter som skapar morgondagens värld har en dubbel tendens. Inom det ekonomiska livet förenas frihandel och öppna marknader med lokala initiativ och nyföretagande. Det sociala livet internationaliseras genom gränsöverskridande värderingsförändringar, ökad betoning av miljö och mänskliga rättigheter och världsomspännande sociala rörelser, men det finns samtidigt starka krav på lokal tillhörighet och identitet. Ett tecken på politikens globalisering är att "världssamfundet" allt oftare åberopas som auktoritetskälla, men politikens lokala nivå får därmed ingalunda minskad betydelse.

Ingen undgår konsekvenserna av dessa samhällsförändringarna. Enskilda individer, olika slags gruppbildningar, företag, ledare, organisationer, stater, försvaret, FN och kyrkorna berörs var och en på sitt sätt.

Frågan är vad som händer med demokratin. Under ett eller ett par sekels tid har världen vant sig vid att folksuveränitetens idéer har förverkligats inom ramen för statens territorium. Den representativa demokratins institutioner såsom riksdag, regering, offentlig sektor, domstolar och opinionsbildande institutioner har alla nationen som verksamhetsbas. Vad sker med folkstyrelsen i en värld av globalisering och decentralisering, av uppbrutna gränser och flytande auktoritetsförhållanden?

När vi i den senast utkomna rapporten från SNS demokratiråd grep oss an detta väldiga ämne fann vi snart att det fortfarande fattas mycket forskning, både när det gäller teori och verklighetsbeskrivningar. Det visade sig ända vara möjligt att dra vissa slutsatser ("Demokrati över gränser", SNS Förlag 1997).

Prognoserna om staternas snara hädangång är förmodligen starkt överdrivna. Förstärkningen av den globala och den lokala nivån ersätter inte utan kompletterar den statliga organisationen. Dessutom växer även betydelsen av andra territoriella nivåer; den nu överraskande snabba regionaliseringen av Sverige är bara ett exempel. Följden blir ett politiskt system med många parallella nivåer. De svenska väljarna kommer kanske inom få år att ha fem olika valsedlar: Europaparlamentet, riksdagen, regionfullmäktige, kommunfullmäktige och kommundels-/stadsdelsnämnden.

Hur fungerar då demokratin inom var och en av dessa nivåer? Svaret beror naturligtvis på utgångspunkten. Vi valde medvetet att tillämpa samma demokratiska grundkrav på EU, staten och kommunerna. Ett demokratiskt styrelsesätt måste alltid uppfylla kraven på medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft. I verkligheten fanns det uppenbara brister. Det svenska politiska systemet fick nätt och jämt godkänt och kommunerna har särskilt problem med att uppfylla rättsstatens fordringar.

Mest nedslående var bedömningen av Europeiska unionen. EU är ju en politisk skapelse som inte passar in i någon existerande statsrättslig modell. Men det visar sig inte spela någon roll i vilket perspektiv man bedömer EU. Som mellanstatlig organisation kommer bördan i den demokratiska förankringen att ligga på medlemsstaternas representanter och deras förankring i den inhemska folkopinionen. Svårigheterna har varit stora att ens få riksdagens EU-nämnd att fungera tillfredsställande. Än mindre har övriga utskott och kammarsammanträdena tillräckligt bidragit till det offentliga samtalet om europapolitiken. Som överstatlig organisation ställs också krav på att EU:s egna institutioner skall uppfylla folkstyrelsens krav. Alla bedömare förefaller vara överens om att EU dras med ett betydande demokratiunderskott. Också om men betraktar EU som ett lösligare nätverk av förhandlings- och påverkansmöjligheter finns det brister från demokratisynpunkt. Kravet på tydlig fördelning av makt och ansvar är knappast uppfyllt.

En förklaring kan givetvis vara att EU ännu inte har hunnit utveckla de demokratiska formerna. Den ursprungliga tanken var vid andra världskrigets slut att skapa en politisk, demokratisk samverkan mellan Europas folk. Detta fredsprojekt kom emellertid av olika skäl inte att förverkligas, utan den europeiska gemenskapen kom så småningom att bildas på ekonomisk och handelspolitisk grund. Inslagen av medborgarskap, delaktighet och offentlighet har kommit först under senare år, men det finns ännu så länge en stor klyfta mellan anspråk och realiteter.

Än så länge har det emellertid gått trögt att bygga fungerande demokratiska institutioner i övernationell skala. I ett längre perspektiv finns det trots allt viss anledning till optimism. Medborgarna blir alltmer kunniga, kritiska och självständiga. Rosenau talar om "the skill revolution", som innebär något mer än blott en allmän ökning av information och kunskaper. Människor har blivit allt bättre på att kunna bedöma sin egen plats i världsordningen och hur deras egna handlingar kan aggregeras till betydelsefulla kollektiva resultat. Denna förmåga inbegriper inte endast kyligt tekniska kalkyler utan även ett stort mått av "känslans intelligens".

Det är därför ett stort misstag att tro att medborgarna förblivit konstanta i ett snabbt föränderlig omvärld. I ett tidigare skede med passiva undersåtar var ett sådant antagande möjligen berättigat, men sedan dess har det ägt rum en medborgerlig revolution. Den enskilde individen har ökat sin inlärningskapacitet, vidgat sina kognitiva ramar och fått helt nya förutsättningar att bedöma sin egen och sin omvärlds framtid.

Ingen förnekar att det alltjämt existerar betydande skillnader inom befolkningen vad gäller tankesnabbhet och analytisk förmåga. Rosenau menar sig emellertid på basis av forskningsresultat kunna visa att såväl ledare som medborgare höjt sin kunskapsnivå. Konsekvenserna blir inte mindre dramatiska. Världen befolkas alltmer av människor som inte längre kan luras så lätt och som är beredda att engagera sig för ändamål som de sympatiserar med.

Därmed förändras förhållandet mellan folket och ledarna. Medborgarnas ökande krav på delaktighet lägger i vissa avseenden begränsningar på ledarnas handlingsmöjligheter, men öppnar också möjligheter att agera kraftfullt med stöd av en upplyst opinion. Häri ligger en förklaring till opinionsbildningens betydelse för dagens beslutsprocesser. Det pågår en global maktkamp om medborgarnas tankar.

Det är ännu så länge en öppen fråga i vilken riktning medborgarnas delaktighet i de globala beslutsprocesserna kommer att utveckla sig. Den stora frågan är hur den offentliga maktens formaliserade beslutsprocesser skall kunna anknyta till de mer eller mindre spontana uttrycken för folkliga opinionsyttringar.

Mot bakgrund av mängden av nedslående prognoser är det angeläget att också lyfta fram de forskningsrapporter som pekar på att det faktiskt finns möjligheter att förverkliga demokratins idéer i global skala.

Olof Petersson
Professor i statskunskap, ordförande i SNS demokratiråd