Svenska Dagbladet Samtider 21 mars 1998

Olof Petersson

I samband med den svenska sociologins femtioårsfirande härförleden löpte ett bestämt budskap genom flera högtidstal. Det är dags att återvända till klassikerna. Vad man närmare bestämt avsåg var den moderna socialforskningens grundargeneration kring förra sekelskiftet.

Ingen kan vara motståndare till uppmaningen att läsa goda böcker. Frågan är i stället hur man närmare bestämt skall studera dessa klassiker om man vill använda dem som utgångspunkt för att förstå dagens samhälle.

Det är ingen tillfällighet att samhällsvetenskapens genombrottsår sammanföll med en alldeles speciell historisk epok. Industrialismen, urbaniseringen och sekulariseringen raserade det gamla samhällets etablerade strukturer. Många bävade inför den kaotiska framtiden. Samhällsvetenskapens pionjärer erbjöd ett svar på tidens frågor. De pekade på de nya former av social ordning som höll på att ta form. Rationalitet, byråkrati och teknisk kalkylerbarhet skulle bilda det nya samhällets grammatik.

Svårigheten att läsa gårdagens klassiker ligger i att skilja det allmängiltiga från det tidsbundna. På en och samma sida, i en och samma mening, kan generella sanningar blandas med tolkningar som nu framstår som helt passé. Många av klassikerna ägde stor historisk lärdom. Man visar dem allra störst respekt genom att betrakta också deras egna verk i historiens relativiserande ljus.

Dessa reflektioner föranleds av min senaste bok, Statsbyggnad (SNS Förlag). Uppgiften att teckna en aktuell bild av den offentliga maktens organisation ledde mig snart in på en av samhällsteorins klassiska problemställningar. Hur skall man kunna förena byråkrati och demokrati?

Demokratin bygger på värden som jämlikhet, delaktighet och individualitet och har traditionellt uppställts som motsats till byråkratins krav på hierarki, disciplin och opersonlighet. Två stiliserade tankefigurer föresvävade författarna för ett sekel sedan. Demokratin likställdes med den ohämmade majoritetsstyrelsen, gränsande till pöbelvälde. Byråkratins idealtyp formades efter den preussiska arméns modell. Inte att undra på att samhällstänkarna slet med problemet att förena eld och vatten.

Om dåtidens författare levat i dag hade de säkerligen resonerat annorlunda. Det gångna seklets politiska erfarenheter har satt djupa spår i teoribildningen. De två nyckelbegreppen, både demokrati och byråkrati, har fått ändrad innebörd.

Kort efter det att parlamentarismen och den allmänna rösträtten segrat i Europa föll demokratin på många ställen samman. När demokratin efter andra världskriget skulle rekonstrueras gav Tyskland och andra länder en långt större vikt vid medborgerliga fri- och rättigheter och det politiska systemets beslutsförmåga. Den demokratiska teoribildningen kom därmed att influeras av rättsstatens tanke på strikta procedurer och klara ansvarsförhållanden.

Inte heller byråkratins idé har förblivit opåverkad av samhällsutvecklingen. Byråkratin i ett demokratiskt samhälle måste uppfylla vissa speciella krav. Tanken på den goda förvaltningen har kommit att lägga allt större vikt vid medborgarnas perspektiv. Decentralisering har varit ett mål för statsapparatens omorganisation i åtskilliga länder. Krav på ökad offentlighet har också medfört att den slutna ämbetsmannavärlden öppnats för ökad insyn.

Det råder därför inget tvivel om att demokratins och byråkratins ideal i dag står närmare varandra än för ett sekel sedan. Konvergensen har förvisso inte gått så långt att man kan tala om en fullständig sammansmältning. Gränslinjen mellan att stifta och att tillämpa rättsregler är alltjämt fundamental. Däremot visar en genomgång av idédebatten att det finns tre grundkrav som är gemensamma för den offentliga maktens organisation i en konstitutionell demokrati. Både demokratin och byråkratin skall uppfylla kraven på medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft.

Frågan om den offentliga maktens grund får ett entydigt svar i regeringsformen: "All offentlig makt i Sverige utgår från folket". Liknande formuleringar återfinns i många andra demokratiska staters författningar. Folksuveränitetsprincipen innebär att det ytterst är medborgarna som skall avgöra hur den offentliga makten inrättas och används.

Att enbart likställa demokrati med medborgarstyrelse vore ofullständigt. Regeringsformen kompletterar beskrivningen av folkstyrelsen med en viktig sats: "Den offentliga makten utövas under lagarna". Även lagstiftaren är underkastad konstitutionella begränsningar. Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Medborgarstyrelse och rättsstat är nödvändiga men inte tillräckliga villkor för en fungerande demokrati. Den offentliga makten måste också äga tillräcklig handlingskraft för att kunna omsätta medborgarnas önskningar i praktiska resultat. Det politiska systemet måste förfoga över tillräckliga resurser. De ansvariga politikerna måste också ha förmåga att fatta hållbara beslut. Demokratins verkningskraft beror till sist på att besluten faktiskt verkställs.

Dessa tre grundkrav, medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft, gäller både demokrati och byråkrati. De kan därmed bilda underlag för en systematisk bedömning av hur den offentliga makten faktiskt fungerar. Uppfyller den politiska processen dessa värden? I vilken mån arbetar de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna i enlighet med de tre grundkraven?

Problemet att förena demokrati och byråkrati har därmed lösts, eller snarare upplösts. Det är inte fråga om ett val mellan två motpoler eller en fåfäng strävan att förena två oförenliga element. Ett välfungerande demokratiskt samhälle måste ha institutioner som tillgodoser behoven av både politiskt beslutsfattande och effektivt genomförande. Såväl den politiska som den administrativa processen måste uppfylla kraven på medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft.

Undersöker man den offentliga maktens faktiska gestaltning finner man att det finns betydande problem i alla dessa avseenden på europeisk, statlig, regional och kommunal nivå. Medborgarstyrelsens brister tar sig uttryck i förtroendekrisen mellan väljare och valda. Rättsstatens defekter har att göra med otydlig maktdelning och svag granskningsmakt. Handlingsförmågan är nedsatt genom beslutsförlamning och överbelastning.

Orsakerna till dessa brister utgör en relativt komplicerad blandning av kortsiktiga och långsiktiga förklaringsfaktorer, av regelbundet återkommande fenomen men också ett mycket stort mått av tillfälligheter.

Återigen blir en jämförelse med klassikerna belysande. Då var det naturligt att uppmärksamma de omvälvande effekterna av utifrån kommande händelser. Samhällsanalysen inriktades på att spåra de orsakskedjor som drev utvecklingen framåt.

Den samhällsvetenskapliga analysen har under detta sekel förflyttat fokus från yttre till inre faktorer, från exogena till endogena förklaringar. Ingen förnekar givetvis att de yttre förklaringarna helt skulle förlorat sin betydelse. Det politiska systemets förändringar måste delvis förstås som en reaktion på och anpassning till nya omständigheter inom exempelvis världshandel, finansmarknader och kommunikationsteknik. Men det står alltmera klart att politikens problem till stor del är självförvållade. Det politiska systemet har sin egen inneboende logik.

Ibland finns det anledning att undra om det politiska systemet till och med skulle kunna fortleva även om det helt isolerades från yttervärlden. Ekoeffekerna och självsvängningarna är så stora att en valrörelse sannolikt skulle kunna genomföras enbart i kraft av repliker till repliker till repliker.

Aktörernas självföreställning är emellertid annorlunda. Det är lättare att få se de yttre förklaringarna än de inre. Många politiker är vana vid att betrakta det politiska systemet som lösningen på olika bekymmer i samhället. Det krävs en stor mental omställningsförmåga att acceptera att det är det politiska systemet självt som har blivit ett stort problem.

Av politikens olika sektorer och sakområden finns det därför några som har en alldeles speciell karaktär. Konstitutionella frågor och förvaltningspolitik handlar om att förändra den offentliga maktens organisation och arbetssätt. Den offentliga debatten inom dessa fält har stora brister. Besluten är ofta hafsiga och ryckiga. Man slås av frånvaron av principiella och genomtänkta argument.

Det ger anledning till bekymmer att den offentliga makten byggts upp på ett så bräckligt tankeunderlag. Förvaltningen i en demokrati är inte vilken organisation som helst, utan har den speciella egenskapen att den härleder sin ställning ur folkviljan. Den offentliga maktens legitimitet måste ytterst grundas på att medborgarna förstår och samtycker till statsskickets allmänna principer. Efter den offentliga sektorns expansion kan frågan om landets konstitution inte bara begränsas till de högsta statsorganen såsom riksdag och regering. En demokratisk författningspolitik kräver genomtänkta argument som görs till föremål för allmän debatt. De förändringar i den offentliga makten som påkallas av ändrade förutsättningar och nya krav måste utförligt kunna motiveras och försvaras inför medborgarnas kritiska ögon.

Den offentliga makten har sålunda betydande svårigheter att reformera sig själv. Att det är politikens och förvaltningens värld som här har utpekats beror endast på att statsvetarens intresse riktas mot just dessa delar av samhällslivet. Ingenting tyder dock på att detta slags tillkortakommanden skulle vara unika just för den offentliga sfären.

Det är enklare att hänvisa till yttre omständigheter än att kritiskt granska sitt eget revir. Forskarsamhället är knappast någon förebild när det gäller omprövningsförmåga och öppenhet för nyheter. Journalistkåren och många andra yrkesgrupper hämmas ofta av en defensiv kåranda. Näringslivets företrädare är snara att klaga på statliga regleringar men ovilliga att diskutera interna hindren mot förnyelse. Sverige har i alla fall ett högt utvecklat kompetensområde, nämligen konsten att skylla på andra.

Olof Petersson
Professor i statskunskap, forskningsledare vid SNS