Olof Petersson

 

MEDBORGARNAS OMBUD

Om politikernas förhållande till mediefrågorna

Svenolof Karlsson, red. Lämlar. En bok utgivet av Åbo Underrättelser, baserad på 175 års erfarenhet, Åbo 1998

 

Det är inte första gången i historien som man bekymrar sig om makten över medierna. Många gånger är det makthavaren själv som sett mörkast på tillvaron. Man kan bara erinra sig "Ringaren i Notre-Dame" där Victor Hugo låter prelatens blick vandra från tryckpressen bort mot katedralen. Den här kommer att döda den där. "Ceci tuera cela."

Och visst fick han rätt. Dittills hade de få handpräntade biblarna varit kyrkans dyrbara egendom. Idén att gjuta typer i bly gjorde att Bibeln kunde spridas till envar. Hur skulle kyrkans män kunna behålla sitt monopol när varje enskild individ själv kunde ta del av Ordet? Tankens mellanhänder blev obehövliga. Reformationen omskapade religionens, politikens och kulturens Europa. Latinet utkonkurrerades av nationalspråken. Läskunnigheten gjorde medborgarna mottagliga för nya idéer. Även andra maktetablissemang än kyrkan fick se sin auktoritet undergrävd. Maktens frenetiska försök att kontrollera boktryckarna var i längden dömda att misslyckas. En ny medieteknik fick omvälvande konsekvenser.

Detta historiska händelseförlopp ger anledning att reflektera över vilka krafter som driver medieutvecklingen. Utvecklingen har bestämts av flera samverkande faktorer. Särskilt viktiga är teknik, ekonomi och politik.

De tekniska faktorernas betydelse för medieutvecklingen behöver knappast understrykas. Tryckpressen är ett tidigt exempel. För ett sekel sedan kom nyhetsförmedlingen att revolutioneras av telegrafen och telefonen. Möjligheten att snabbt trycka och distribuera tidningar var en förutsättning för den masspridda dagspressen. Trådlösa radiosändningar lade grunden för en helt ny medieform. Tekniken att på elektronisk väg överföra rörliga bilder öppnade vägen för televisionen. Landvinningar inom elektronik, teleteknik, rymdteknik och datateknik håller just nu på att helt förändra möjligheterna att kommunicera.

Undan för undan har massmediernas ekonomiska betydelse ökat. Den stigande läskunnigheten och nya distributionsformer ledde till en snabbt expanderande tidningsmarknad med stora förtjänstmöjligheter. Tillkomsten av etermedia gav upphov till en ny marknad. Stora ekonomiska intressen står på spel i kampen om televisionen. I ett samhälle där information och informationsförmedling får allt större betydelse ökar massmediebranschens ekonomiska tyngd.

De politiska faktorernas betydelse för massmedieutvecklingen är också uppenbara. De politiska partierna tog tidigt pressen i bruk för att agitera, organisera och debatterna. Tidningsbranschen har blivit föremål för politiska beslut genom exempelvis tryckfrihetslagstiftning och presstöd. Rätten till radiosändningar monopoliserades länge av staten. Televisionen har givit upphov till en långvarig politisk strid.

Tekniska, ekonomiska och politiska faktorer har sålunda var och en på sitt sätt format medieutvecklingen. Bilden kompliceras emellertid av att det många gånger varit fråga om ett samspel. Tekniska uppfinningar har givit upphov till nya marknader. Rätten att utnyttja vissa tekniska lösningar har kommit att regleras av politiska beslut. Marknadskrafternas fria spel har delvis begränsats genom offentliga ingripanden.

Kanske är samspelet mellan teknik, ekonomi och politik särskilt tydligt just inom massmedieområdet. Maktpolitiska villkor bestämde boktryckarnas verksamhet. Detta århundrades elektroniska revolution har fått makthavarna att reagera snabbt. Makten över radio och television blev en politisk stridsfråga. Satelliter, kablar, datanät och annan ny teknik öppnar nya möjligheter. Olika maktcentra ser sina gamla intressen hotade, nya grupper försöker bryta sig in och skaffa sig kontroll över utvecklingen. Det pågår i många länder ett intensivt spel om makten över medierna.

Det senaste halvseklets historia kan skrivas i datoriseringens perspektiv. Visserligen har politiska drivkrafter stundtals varit viktiga, men det råder inget tvivel om att det främst varit tekniska och ekonomiska faktorer som påverkat utvecklingen. Den första generationens matematikmaskiner ersattes så småningom av stordatorer som krävde specialkylda rum och en hel armé av vitrockad betjäningspersonal. Så småningom kom också de stora administrativa systemen, inte minst inom den offentliga förvaltningen, att utformas med utgångspunkt i datamaskinens krav på centralisering och enhetlighet. Persondatorernas segertåg under 1980-talet signalerade en ny tid med ett annat tänkesätt. Nätverk ersatte hierarki, decentralisering efterträdde centralisering, flexibilitet trädde i planeringens ställe. Man letar förgäves efter ett politiskt beslut som satte igång denna förändring.

I dag när flertalet någorlunda välbeställda och litterata människor sitter och tittar på dataskärmar av ungefär samma utseende är det svårt att föreställa sig att vägen fram emot dessa fönster, rullgardiner och utforskare varit mycket slingrande och korsvägsfylld. Det var ingalunda självklart att just detta operativsystem skulle segra eller att de vanligaste tillämpningsprogrammen skulle få just denna utformning och leverantör.

Man kan göra tankeexperimentet att historien gick att köra i repris med politikerna i en annan roll. Antag att teknikerna på ett tidigt stadium insett vidden av den datatekniska utvecklingen och lagt fram ett allsidigt underlagsmaterial för de politiskt förtroendevalda. Skulle datorutvecklingen blivit bättre om den varit politiskt styrd? Skulle vi fått en mer funktionell industristandard, hade programmen blivit mer användarvänliga och effektiva om det varit riksdagen eller FN som fått bestämma?

Innan man spontant svarar nej borde man ge våra politiker en sportslig chans. De har egentligen aldrig fått tillfälle att utöva framsynt statsmannaskap inom informationsteknikens område. Kanske skulle de avstått från särintressets kortsiktiga detaljstyrning och i stället inriktat sig på att formulera en informationssamhällets konstitutionella grundval. Kanske hade standardisering och administration av allmänningar såsom Internet gått enklare. Kanske hade datoriseringens globala spridning i dag varit något mindre ojämn. Kanske hade världssamfundets gemensamma tankekraft kunnat kanaliseras i mer kreativa och framsynta banor om den gemensamma plattformen varit Linux i stället för Windows.

Hypoteserna förblir spekulationer. De politiska krafterna hade möjligen kunnat vara starkare, men i den historiska verkligheten är det teknik och ekonomi som dominerat.

Det innebär inte att ambitionerna saknats. Tvärtom finns det hos åtskilliga politiker en strävan att aktivt omforma medielandskapet. Mediepolitik betraktas på samma sätt som etablerade områden av välfärdspolitiken såsom bostadspolitik, socialpolitik och arbetsmarknadspolitik.

Mediepolitiken har emellertid vissa speciella egenskaper som har att göra med föremålets natur. Massmedier är institutioner som förverkligar yttrandefrihetens princip. Därmed befinner vi oss mitt inne i det demokratiska styrelseskickets kärna. Finlands regeringsform innehåller sedan några år formuleringar, vilka för övrigt även äger motsvarighet i andra demokratiers författningar. "Var och en har yttrandefrihet. Till yttrandefriheten hör rätten att framföra, sprida och ta emot uppgifter, åsikter och andra meddelanden utan att hinder läggs i förväg."

Att demokrati och fri opinionsbildning har ett nära samband är ett okontroversiellt påstående. Demokratins beslutsmetod bygger på möjligheten att samtala och rätten att kritisera. Alla intressen skall ha möjlighet att göra sig hörda. Den demokratiska beslutsprocessen innebär att olika parter kan lyssna på motsidans argument och därigenom söka nå fram till en gemensam uppgörelse. Även om omröstning måste tillgripas, och flertalets uppfattning därigenom kommer att råda, förutsätts att minoriteten har haft rätt att först framföra sin mening.

Däremot är det inte självklart hur dessa allmänna principer skall omsättas i praktiken. Tre huvudproblem står i förgrunden när den fria opinionsbildningen skall förverkligas. Den första frågan är hur man skall kunna skydda rätten till kritik och debatt. Den andra frågan är om opinionsfriheten skall kunna inskränkas för att ta hänsyn till andra intressen, särskilt andra fri- och rättigheter. Den tredje frågan är om den demokratiska staten genom olika beslut kan främja den fria opinionsbildningen.

Ett sätt att skydda opinionsfriheterna är att genom lagstiftning göra det straffbart att hindra någon annan från att framföra sin åsikt. Problemet är att det, historiskt sett, varit staten själv som utgjort ett av de största hoten mot yttrandefriheten. Före statsskickets demokratisering använde de härskande lagstiftning, domsmakt och ämbetsmän för att undertrycka misshagliga åsikter. Ett viktigt inslag i kampen för demokrati blev därför en strid för rätten att utan ingripande från överheten sprida sina uppfattningar.

Det är arvet från denna kamp som ännu i dag i långa stycken präglar skyddet för yttrandefriheten. En grundläggande princip är censurförbud, dvs. förbud mot förhandsgranskning. De grundläggande reglerna för yttrandefriheten stadfästs i flertalet demokratier i grundlagsform. Det innebär vanligen att reglerna är svårare att ändra än en vanlig lag och att de därigenom åtnjuter ett relativt sett starkare skydd. Yttrandefriheten ingår därmed i de grundläggande fri- och rättigheterna och utgör en viktig del av internationella människorättskonventioner.

Inte i någon demokrati är yttrandefriheten fullständig. Det fria ordet kan skada. Inskränkningarna gäller exempelvis skyddet för enskild person eller hänsyn till statens vitala intressen. Ärekränkande omdömen om namngivna personer och avslöjande av försvarshemligheter är två exempel på yttranden som brukar föranleda straffansvar.

Det principiellt intressanta problemet är här att olika goda syften kan hamna i konflikt. Ju längre förteckningen över fri- och rättigheter är, desto större är sannolikheten att det skall uppstå inbördes konflikter. I fallet ärekränkning är det värnet för den enskildes integritet som står i motsättning till yttrandefriheten.

Spänningen mellan det formella och det reella kommer alldeles särskilt tydligt fram i frågan om den fria opinionsbildningen. Det är inte svårt att förteckna några allmänna rättigheter på ett papper, men i vilken mån har de någon praktisk verkan? Även en diktatur kan ha formella rättigheter, men "pappersbrist" och "bristande frekvensutrymme" kan i realiteten förhindra tidningar och radiostationer. Ekonomiska realiteter kan vara lika avgörande som politiska. Alla medborgare har rätt att starta en dagstidning, men få förfogar över den kapitalinsats som erfordras.

Det ligger nära till hands att den demokratiska staten ingriper för att undanröja praktiska hinder för den fria opinionsbildningen. På samma sätt som det finns en regionalpolitik och en utbildningspolitik kan man tala om en mediepolitik, de offentliga åtgärder som inriktas på att påverka massmediestrukturen. En demokratisk mediepolitik strävar att åstadkomma ökad mångfald och öppenhet.

Opinionsbildningens konstitutionella problem handlar om att det inte går att samtidigt skydda, ta hänsyn och främja. En inskränkning av yttrandefriheten innebär obönhörligt att skyddet försvagas. Om staten alltför energiskt ingriper styrande i massmedierna kan deras oberoende hotas.

Varje land har valt sin speciella uppsättning regler för att finna en avvägning mellan dessa olika anspråk. Det praktiska regelsystemet varierar också över tid. Det finns därmed en ständigt pågående debatt om den lämpliga avvägningen mellan anspråken på att skydda, ta hänsyn och främja.

Detta triangeldrama hör detta sekel till. Yttrandefrihetens klassiska dilemma handlade endast om spänningen mellan att skydda och att ta hänsyn. Den rättsliga och filosofiska diskussionen om tryckfrihetens gränser kretsar alltjämt om detta problem. Ingen skall förneka att det alltjämt är högaktuellt. Hur långt sträcker sig yttrandefriheten? Vilka andra skyddsvärda intressen skall få väga så tungt att de motiverar en inskränkning av yttrandefriheten? Är särskilda konstitutionella garantier och procedurregler påkallade för att rättsväsendet skall kunna fungera tillfredsställande i yttrandefrihetsmålen?

Vad som tillkommit under välfärdsstatens epok är det tredje målet, nämligen att via aktiva politiska åtgärder påverka mediesamhällets utformning och utveckling. De potentiella riskerna är uppenbara. Om de som för tillfället innehar den politiska makten har fria möjligheter att styra medieutvecklingen finns det stora frestelser att gynna den egna politiska riktningen. Faran för politisk styrning av demokratins fria åsiktsbildning gör att mediepolitiken är ett särskilt känsligt område.

Ett alternativ är att helt uppge alla mediepolitiska ambitioner. Politikerna skulle i princip kunna abdikera från alla styrningsförsök och lägga mediepolitiken i träda. Men också denna hållning innebär problem. Utan någon reglering av radions och televisionens sändningsrättigheter skulle resultatet bli kaos. Nationell och europeisk mediepolitik drivs av farhågorna att en helt oreglerad marknad skulle leda till privata mediemonopol och en amerikanisering som hotar de små europeiska språkkulturerna.

Vad som inte alltid uppmärksammas att en politiker kan påverka medieutvecklingen på två principiellt skilda sätt. En folkvald politiker har nämligen två distinkta roller. En uppgift är att vara förtroendevald i en lagstiftande beslutsförsamling såsom riksdagen. Politikern styr härigenom samhällsutvecklingen genom rättsnormer, budgetbeslut och andra uttryck för offentlig myndighetsutövning.

Det finns flera kända uttryck för mediepolitik i denna mening. Det långvariga statsmonopolet på utsändningar av radio och television grundades på lagstiftning. Försöken att hejda koncentrationstendenserna inom dagspressen ägde rum genom lagstiftning om statliga subventioner till hotade tidningar. Staten förfogar i själva verket över en bred arsenal av styrmedel. Staten kan aktivt befrämja massmediernas mångfald genom att hålla tillbaka de starka och stödja de svaga, genom att uppmuntra nyetablering och införa restriktioner mot uppköp och sammanslagningar.

Man bör emellertid erinra sig att politikern också uppträder i en annan roll än beslutsfattarens. Politikern är också företrädare för ett politiskt parti, som är att betrakta som en social rörelse. En sådan förenar medborgare som har vissa gemensamma värderingar och strävanden. Betydelsen av frivilliga sammanslutningar kan knappast överdrivas. Det civila samhällets nätverk av organisationer bidrar till att skapa ett förtroendefullt samarbetsklimat. Demokratins frodas bäst i det lokala föreningslivets undervegetation.

I åtskilliga av Europas parlamentariska demokratier finns i dag oroande tecken på stagnation inom de politiska partierna. Sjunkande förtroende och stagnerande medlemssiffror har lett till att man på många håll talar om en förtroendekris.

Det politiska partiet uppkom en gång i tiden som ett slags kommunikationssystem. Masspartiets organisationsmodell innebar att lokala partiföreningar runt om i landet samlades i regionala avdelningar och nationella organisationer. Därmed bildades ett dubbelriktat informationssystem. Den centrala partiledningen kunde via medlemmarna föra ut sitt budskap till vida kretsar av befolkningen. Samtidigt kunde partiets aktiva på olika orter rapportera tillbaka om stämningar och opinionsskiftningar bland medborgarna.

Efter hand blev konkurrensen med andra medier alltmer övermäktig. Dagspress, radio och inte minst television var enklare och snabbare medier för att trumpeta ut partiledningarnas budskap över hela landet. Uppgiften att följa folkopinionen överläts åt professionella opinionsmätningsinstitut. Det politiska partiets kommunikationssystem fick allt mindre betydelse.

Frågan är om denna utveckling verkligen är så rätlinjig och ödesbestämd. Det politiska partiet behöver inte ha spelat ut sin roll som social rörelse. I takt med att medborgarna blir alltmer kunniga och kritiska växer efterfrågan på kvalificerade bedömningar av samhällsutvecklingen. Många söker i dag vägledning inför de svåra valen inför framtiden. Det är ju just ansvarstagande på grundval av genomtänkta värderingar som är de politiska partiernas specialitet.

Det finns därför ett stort utrymme för framsynt politiskt ledarskap. Därtill fordras en fungerande dialog mellan väljare och valda. Frågan är om dagens massmedier fungerar så väl som forum för denna mer kvalificerade samhällsdebatt. Journalismens tillspetsande ytlighet står ofta i direkt strid med demokratins behov av eftertänksam begrundan och förutsättningslös debatt.

Politikerna både kan och bör ha stor makt över medieutvecklingen, men inte som statens centralplanerare utan som medborgarnas ombud. Idén om en vital demokrati, byggd på ett levande samspel mellan folket och ledarna, kräver kraftfulla metoder för informationshantering. Det är långt ifrån säkert att dagens medier och tekniska lösningar är de som är bäst lämpade för att förverkliga idealet om en vital folkstyrelse.

Vad som fordras är en konstruktiv förening av samhällsteori, informationsteknik och mediepolitik. Den representativa demokratin har i dag betydande problem och kräver ett radikalt nytänkande när det gäller att finna nya praktiskt fungerande arbetsmetoder. Det gäller därmed att betrakta mediepolitiken från medborgarens perspektiv.