Moderna Tider nr 86-87 december 1997

Olof Petersson

Nittiotalet blev underskottens tid. Under några år reducerades det politiska samtalet till en fråga om budgetsaldot. Klyftan mellan den offentliga sektorns inkomster och utgifter vidgades till ett svindlande bråddjup. Underskottet i statens finanser blev ett mått på vår gemensamma skuld. Engelskspråkiga besökare i vårt germanska språkområde flämtade till när de insåg att skuld betyder både "debt" och "guilt". Århundraden av husförhör har inpräntat vad det innebär att vara skyldig.

Så blev då skuldsanering vägen ur krisen. Förlösaren från Katrineholm lyfte oss upp ur utlandsberoendets avgrund. Underskottet är borta.

Debatten hade dock flera bottnar och under ett underskott gömmer sig ett annat - mera svårbemästrat. Att täcka ett underskott i demokrati kräver något mer än en budgetreform och några sparpaket.

På denna punkt bör man naturligtvis hejda sig och reflektera över om man inte är offer för ännu en av samhällsdebattens eviga metaforer. Kan man verkligen diskutera de politiska styrelseproblemen i ett bildspråk som är hämtat från ekonomernas värld? Är det inte att reducera demokratin till en resultat- och balansräkning?

Just i detta fall är ordvalet trots allt rätt lyckat. Talet om ett demokratiunderskott fäster uppmärksamheten på att bedömningen av hur EU styrs bygger på en jämförelse mellan förväntningar och verklighet. Mycket riktigt finns det också i debatten två skilda metoder att minska EU:s demokratiunderskott. Den ena är att dämpa förväntningarna. Den andra är att förändra EU:s styrelse.

Om Europeiska unionen begränsas till att endast omfatta mellanstatligt samarbete skulle anklagelserna om ett demokratiunderskott automatiskt upphöra. Ett mellanstatligt EU är till sin natur odemokratiskt, eller för att vara mer exakt, ademokratiskt. Kravet på demokrati blir helt enkelt inte aktuellt. EU vore därmed en traditionell form för internationell samverkan. Representanter för olika stater samlas och ingår avtal. Denna form för diplomati har egentligen inte ändrat karaktär med demokratins genombrott. Om landets ombud företräder en självhärskande monark eller en parlamentariskt ansvarig regering spelar i praktiken ingen roll. Huvudsaken är att sändebudet har mandat att företräda den som utövar effektiv kontroll över territoriet.

I den mellanstatliga modellen förflyttas frågan om ett demokratiunderskott till medlemslandets inre organisation. Hur väl förankrad är landets företrädare i folkopinionen? Har parlamentet möjlighet att övervaka och påverka landets EU-politik? Har regeringen en tillräckligt stark parlamentarisk bas? Förmår regeringen att samordna och formulera en enhetlig politik? Har landets företrädare i EU tydliga och genomtänkta förhandlingsmandat?

Frågorna om demokratisk kontroll i en mellanstatlig modell blir inte mindre viktiga, men de handlar primärt om medlemslandet, inte om EU.

Alternativet till mellanstatlig är överstatlig. Överstatlig kan betyda flera saker, exempelvis att ett för alla stater bindande beslut fattas av en majoritet, till skillnad från den mellanstatliga modellen som kräver enhällighet. Överstatlig kan också innebära att besluten får direkt rättsverkan för de enskilda medborgarna. I EU:s fall spelar distinktionen inte så stor roll eftersom unionen innefattar överstatlighet både vad gäller beslutsfattande och rättskraft.

Ett överstatligt EU leder med nödvändighet till krav på demokrati. Folksuveränitetens grundtanke att den offentliga makten utgår från folket skulle förfelas om beslutsmakten flyttas till institutioner som inte kan påverkas av medborgarna. Kravet på ett mer demokratiskt EU är ett krav på effektiva metoder för insyn, debatt och ansvarsutkrävande på unionsnivå.

Dagens EU bygger visserligen på en kombination av mellanstatlighet och överstatlighet, men det är egentligen inte dagsläget utan rörelseriktningen som är intressant. Just nu pågår en stor konstitutionell debatt, som kommer att få avgörande betydelse för Europas framtid. I vilken riktning bör EU förändras? Skall tyngdpunkten ligga på mellanstatlighet och därmed på att nationalstaten förblir demokratins huvudarena? Eller skall EU-samarbetet få ett större inslag av överstatlighet och därigenom också kunna bilda den konstitutionella ramen för ett medborgarnas Europa?

I sitt stora programtal vid den senaste partikongressen gjorde Göran Persson ett ovanligt tydligt ställningstagande, "en personlig positionsmarkering". Det överstatliga beslutsfattandet behövs visserligen, men det måste reduceras till det som oundgängligen kräver överstatlighet. "I annat fall blir avståndet för stort mellan folk och folkvalda. Grundmodellen bör vara mellanstatligt samarbete." EU borde enligt statsministern koncentrera sitt arbete på de områden som stärker de nationella demokratiernas kraft och förmåga, inte försvagar dem.

Någon kanske är benägen att vifta bort Perssons åsikt som ännu ett bidrag till den tjocka katalogen över särintressen. En regeringsföreträdare som vill stärka regeringsföreträdarna, vad kunde vara mindre överraskande. Uttalandet bör ändå behandlas med allvar och respekt. Det rör sig uppenbarligen om en genomtänkt konstitutionell linje. Sverige bör icke verka för, utan snarast motarbeta, tendenserna till överstatlighet. Demokratins framtid ligger inom landets gränser, inte i den europeiska gemenskapen.

Därmed skulle Göran Persson ha räddat oss också från nittiotalets andra underskott. Om EU inte ens skall ha ambitionen att vara demokratiskt kan det ju heller inte lida av något demokratiunderskott. Visserligen kan Sverige dras med en del demokratiproblem (som enligt regeringens direktiv till den nya demokratikommittén främst orsakats av främmande krafter, inte minst EU), men vi behöver i alla fall inte bekymra oss om några demokratireformer i EU.

Den konstitutionella debatten skulle sålunda vara avgjord. Om det är någon EU-fråga som är mellanstatlig så är det författningspolitiken. EU:s konstitutionella grunder regleras i mellanstatliga fördrag som kräver allas samtycke. Varje medlemsland har rätt att inlägga sitt veto och därmed blockera varje institutionell förändring. Sverige kan ensam hindra en utveckling mot ökad överstatlighet. Talet i Sundsvall kan ha satt punkt för det väldiga konstitutionella projektet om ett medborgarnas Europa.

Man glömmer då en röst i debatten om folkstyrelsens framtid, nämligen folkets egen. Den tid är förbi då ett litet fåtal politiker och experter ensamma kunde bestämma över det demokratiska styrelseskickets utformning. EU:s historia är en mycket åskådlig illustration till att konstitutionella frågor förvandlats för en exklusiv elitangelägenhet till ett samhällsproblem som engagerar allt fler medborgare. Demokratidebatten demokratiseras.

Medborgarna har numera en möjlighet att direkt påverka EU. Sedan 1979 utses ledamöterna av Europaparlamentet genom allmänna val. Alla vet att Europaparlamentet inte kan mäta sig med de nationella parlamenten vad avser befogenheter och inflytande. Valdeltagandet är också lågt och dessutom sjunkande.

Europavalen har hittills främst fungerat som inrikespolitiska opinionsyttringar. Det brukar gå dåligt för de stora etablerade partierna men desto bättre för mindre protestpartier. Den sittande regeringen brukar också drabbas. I mycket liten utsträckning förväntas väljarna ta ställning till själva europapolitiken och dess olika vägval. Standardbilden av det politiska Europa är att opinionsbildningen nästan helt och håller är nationellt avgränsad. Det finns bara embryot till något som kunde kallas ett gränsöverskridande offentligt rum, ett forum för debatt över hela Europa. Man kunde därför vänta att också valrörelserna inför Europavalen följer nationella mönster.

Europeiska valforskarna visar nu överraskande nog på motsatsen. Ända sedan 1989 kan man urskilja konturerna av en gemensam europeisk väljarkår. Ställda inför Europavalens alternativ resonerar de europeiska medborgarna i allt väsentligt på samma sätt. Sociala skiljelinjer, politiska ideologier, aktuella sakfrågor och bedömningen av den sittande regeringen spelar i stort sett samma roll, oberoende av vilket land man råkar bo i eller vilket språk man talar. De europeiska väljarna är först och främst rätt praktiskt inriktade. När det gäller valet av parti väger både ideologi och strategi relativt tungt. Varken religion eller klass betyder numera särskilt mycket; valen avgörs framför allt på instrumentella grunder, det vill säga hur man uppfattar olika vägval. Frånvaron av Europapolitik i Europavalen kan därför inte skyllas på väljarna utan beror på politikerna. Väljarna erbjuds knappast några relevanta handlingsalternativ för Europas framtid och intresset för valen blir därefter kritiska (Cees van der Eijk, Mark N. Franklin m.fl., Choosing Europe? The European Electorate and National Politics in Face of Union, The University of Michigan Press 1996).

Varför saknas då detta politiska ledarskap i Europapolitiken? Efter att ha detaljstuderat Europadebatten i de olika medlemsländerna finner statsvetarna ett enkelt svar. Europapolitiken hotar att splittra de gamla partierna och därför ligger politikerna lågt. Det är enklare och tryggare att vädra de gamla inrikespolitiska slagorden. Att formulera gränsöverskridande visioner för ett nytt Europa innebär risker för partisammanhållningen. De frågor som står på Europaparlamentets dagordning kommer följaktligen nästan aldrig upp till diskussion inför de väljare som skall utse parlamentets ledamöter. Väljarna reagerar med misstroende. Kommissionens egna opinionsundersökningar, Eurobarometern, visar att sedan 1990 ökar andelen medborgare som är kritiska till EU.

Analysen av Europavalen utmynnar i slutsatsen att EU nu har nått så långt att det i demokratiskt hänseende inte finns någon möjlighet att vända tillbaka. Väljarna finner sig inte längre i den gamla mellanstatliga ordningen. Europaprojektet, med dess förlängning i EMU, betyder nu så mycket för den enskilde medborgaren att det inte räcker med att landet har duktiga diplomater. Väljarna vill uppenbarligen själva få möjlighet att påverka Europapolitiken.

Samtidigt finns skäl till oro. Förtroendekrisen är ett faktum. Bristen på konstitutionella reformer och oviljan att föra ut Europapolitiken till väljarna hotar demokratin inte bara inom Europeiska unionen utan också inom de enskilda länderna. Overksamheten gör bara saken värre. En tidsinställd bomb tickar mitt i hjärtat av den europeiska demokratin.

Olof Petersson är statsvetare och ordförande i SNS demokratiråd