Jørgen Goul Andersen, Peter Munk Christiansen, Torben Beck Jørgensen, Lise Togeby och Signild Vallgårda, red.
Hans Reitzels Forlag 1999
ISBN 87-412-2673-9, 303 s.

Olof Petersson

Med anledning av 150-årsfirandet av den första fria danska grundlagen 1849 har den danska maktutredningen samlat ett antal forskare för att stimulera en diskussion om det är dags att ändra grundlagen.

I sin inledning skriver de fem maktutredarna att det kan finnas flera skäl att nu reformera grundlagen. Även om den nuvarande grundlagen tillkom så sent som 1953 är den på flera punkter svår att förstå för många människor. När det exempelvis står kungen, så menas regeringen. Grundlagen har även luckor, eftersom den inte behandlar en del centrala politiska institutioner. Så till exempel finns det inget om politiska partierna, om EU, knappast något om kommunerna och inget om de självstyrande områdena Färöarna och Grönland. Grundlagen anklagas ibland för att vara otidsenlig eftersom uppräkningen av rättigheter är ofullständig. Det har dessutom hävdats att grundlagen borde ändras på en del punkter. I debatten har det bland annat framförts krav på att underlätta folkomröstningar, avskaffa statsministerns rätt att utlysa nyval, ändra reglerna för regeringsbildning och att modifiera bestämmelserna för att överlåta suveränitet till EU.

En grundlagsreform kan stärka demokratin

Oftast motiveras kraven på en grundlagsreform med en önskan om att stärka demokratin. Forskargruppen formulerar därmed den centrala frågan: är grundlagsändringar det mest effektiva medlet att nå detta syfte?

Skall man tro nutida samhällsforskning så finns det anledning att vara optimistisk. De politiska institutionerna anses ha stor betydelse för samhällsutvecklingen. Konstitutionen fastställer spelreglerna för det politiska livet. Politiska institutioner bildar incitament för olika samhällsaktörer. Grundlagen uttrycker de grundläggande samhällsnormerna.

Men forskargruppen påpekar att det i dag finns många demokratiska problem som en grundlagsreform inte kan lösa. En ändring av konstitutionen påverkar inte fördelningen av ekonomiska och sociala resurser, rubbar inte internationaliseringens effekter och skapar inte i sig någon välfungerande offentlighet eller solidarisk gemenskap.

På några få sidor lyckas ledningen för den danska maktutredningen formulera ett problem av stor betydelse för samhällsutvecklingen och forskningen. Man har sedan bjudit in ett antal forskare och bett dem besvara frågan om det finns tecken på att demokratin i Danmark inte fungerar så gott som den skulle kunna göra.

Bokens stora brist är att denna utmärkta inledning inte följs upp med ett sammanfattande slutkapitel. Läsaren får visserligen en serie intressanta analyser, men helhetsbilden saknas. Detta kanske illustrerar maktutredandets svårighet: det är enklare att sätta igång forskning än att avsluta och sammanfatta.

Brister i dansk demokrati

Det får då bli anmälarens uppgift att försöka dra slutsatsen av de olika kapitlen. Har demokratin brister som skulle kunna avhjälpas genom en grundlagsreform? Vad har de danska forskarna att säga?

Den offentliga debatten riskerar att försvagas. Statsvetaren Jørn Loftager menar visserligen inte att det finns belägg för teorin att offentligheten historiskt sett har förfallit. Inte ens de politiska partiernas tillbakagång har försvagat den politiska offentligheten. Men utvecklingen innebär en del risker, exempelvis uppkomsten av slutna deloffentligheter bestående av isolerade nätverk. En grundlagsreform skulle kunna ha som tema att utveckla den politiska offentlighetens potentialer.

Journalisterna får ökad makt. Tidigare fungerade både nyhetsmedier och journalistik i de politiska institutionernas tjänst. Medieforskaren Stig Hjarvard menar att dagens medier har blivit mer självständiga. De fungerar som förhandlare av det offentliga samtycket till politiska beslut. Den traditionella politikerrollen får konkurrens. Medan en källa fick komma till tals i televisionens nyheter under drygt en minut på 1960-talet har genomsnittstiden nu sjunkit till ungefär en halv minut. Ett sätt att kunna balansera mediernas makt vore ett "mediedemokratins konsumentråd" som kontinuerligt skulle granska dagsjournalistiken.

Väljarna är bättre än sitt rykte. Enligt statsvetaren Jørgen Goul Andersen visar intervjuundersökningar att det inte stämmer att väljarna bara skulle vara intresserade av nära och överskådliga ting, sin egen plånbok eller motsätta sig förändringar. Väljarna är snarast besvikna över att viktiga politiska beslut fattas över deras huvuden. Det finns en risk för professionalisering i den meningen att opinionsbildningen på elitnivå försiggår i ett avgränsat och slutet kretslopp. Dialogen mellan folket och de politiska beslutsfattarna är ett av de mest trängande demokratiproblemen inför det nya århundradet.

Föreningslivet försvagas som kanal för politisk påverkan. Demokratin mår bra av ett vitalt föreningsliv. Påståendet torde vara okontroversiellt, men Peter Gundelach och Lars Torpe nyanserar diskussionen. Det viktiga är att oberoende, demokratiskt organiserade föreningar kan samspela med en öppen, responsiv stat. I dag finns det för övrigt många andra institutioner, såsom skola, arbete, massmedier och nya deltagandeformer, som ersätter föreningslivets roll som demokratisk "stödpedagog". Föreningarna utgör inte längre samma förmedlande led mellan medborgare och styrande som tidigare.

Vardagsmakarna utmanar demokratin. Henrik Bang och Eva Sørensen har utforskat Indre Nørrebro, en av norra Europas aktivisttätaste stadsdelar. De gamla vänsterradikalerna har ersatts av vardagsmakarna som gör det själv, ad hoc, med konkreta lösningar. "Altså det ansvar jeg tager for mit eget liv, den indflydelse har jeg vel også", säger Hanne i en intervju. I nedbrytningen av gränsen mellan offentligt och privat uppstår nya risker. Nätverkssamhället är informellt, slutet och svårgenomskådligt. Hur utvecklar man institutionella former som kan stärka sambandet mellan inflytande och ansvar i den politiska processen?

Politisk debatt är ofta könlös. Trots att många politiska beslut får olika konsekvenser för kvinnor och män händer det ofta att könsaspekter är frånvarande i politikernas överväganden. Anette Borchorst vid Århus universitet nämner barnpassningslagen som exempel. Den danska kvinnorörelsen har visserligen varit stark, men institutionaliseringen av kvinnofrågor är svagare än i de andra skandinaviska länderna. Det avgörande är att män och kvinnor blir lika representerade i samhällets maktelit.

Folkstyrelsen utesluter folk. Demokratins historia har inneburit att allt större delar av befolkningen dragits in i folkstyrelsen. Frågan är nu om inte utvecklingen vänt, skriver maktutredningens ordförande Lise Togeby. Allt större grupper förefaller ställas utanför inflytande. Marginaliseringen gäller framför allt arbetslösa och invandrare. Invandrarna utnyttjar endast i ringa grad sina demokratiska resurser, mycket på grund av att de saknar de nödvändiga resurserna. Allmänhetens skeptiska attityder till invandrarnas medverkan i den politiska processen bromsar ytterligare invandrarnas deltagande. Danmark har svårt att släppa in etniska minoriteter i gemenskapen och i utformningen av samhällets beslut.

Grundlagen saknar miljörättigheter. Den danska grundlagen är uttryck för en traditionell rättsstatlig frihetstanke, som primärt begränsar statens myndighet genom att säkra en demokratisk styrelseform och individuella rättigheter, hävdar juristprofessorn Eller Margrethe Basse. Både Norge och Finland har på 1990-talet tagit steg i riktning av ett grundlagsfäst skydd för ekologiska intressen; Sverige har däremot gått i motsatt riktning genom den senaste ändringen av regeringsformens äganderättsparagraf. En ny grundlagsbestämmelse skulle kunna stärka principen om en hållbar utveckling genom att stadga individernas förpliktelser gentemot kommande generationer.

Rättigheterna behöver förstärkas. Den danska grundlagens skydd för medborgarnas fri- och rättigheter betonar främst den procedurmässiga och formella sidan, medan det materiella skyddet är relativt begränsat, konstaterar Århusjuristen Jørgen Albæk Jensen. Det finns därför goda skäl att vid en grundlagsrevision stärka individernas fri- och rättigheter. Däremot är författaren mer skeptisk till att införa allehanda bestämmelser om bredare ekonomiska och sociala intressen. Huvuduppgiften för grundlagens rättigheter är att säkra medborgarnas frihet gentemot en mer eller mindre allsmäktig stat.

Gränsen mellan politik och förvaltning kan bli tydligare. Ministerstyrelsens modell innebär att ministern utgör toppen på en obruten hierarki. Principen om ministrarna som politiska förvaltningschefer har varit grundläggande för dansk statsförvaltning i halvtannat århundrade. Grundlagen är emellertid i stort sett tyst om hur systemet fungerar, kommenterar förvaltningsforskaren Jørgen Grønnegård Christensen. Gränsdragningen mellan politiker och ämbetsmän utgör ett problem. En möjlig lösning vore en mer konsekvent rättslig och organisatorisk åtskillnad mellan å ena sidan den politiska rådgivningen som rör ny lagstiftning och det parlamentariska arbetet och å andra sidan ministeriernas rättstillämpning i samband med den löpande förvaltningen, avslutar författaren utan att upplysa om att Sverige sedan länge tillämpar denna logiska och eleganta modell.

Det är oklart vem som bestämmer. De nya kontraktsliknande formerna för styrning av statsförvaltningen har visserligen lett till vissa effektivitetsvinster, men det ser inte ut som om politik och förvaltning blivit tydligare åtskilda, vilket var avsikten. Slutsatsen dras av Torben Beck Jørgensen vid Köpenhamns universitet. Förvaltningsstyrelserna har fått större politikutformande kapacitet. Politik och förvaltning har blandats samman, men på en lägre administrativ nivå. Det är ovisst i vilken riktning som statsbyggandet utvecklar sig.

Det behövs oberoende experter. Visserligen finns det inget expertvälde; det är inte experter som fattar de politiska besluten. Experter kan ända spela stor roll under de politiska beslutens förberedelse och genomförande, enligt professor Erik Albæk. Många experter ingår i dag i relativt slutna nätverk inom olika sektorer, där de lätt blir lierade med olika partsintressen. Demokratin behöver emellertid oberoende experter som på grundval av sitt ämnes teorier och metoder kan pröva argumenten för offentlig politik.

Korporatismen försvagas. Intresseorganisationer har en viktig roll i ett öppet samhälle, men den korporativa sammanflätningen mellan stat och organisationer kan medföra demokratiska problem. Det kan samlas så mycket makt hos ministrar, ämbetsmän och organisationer att parlamentet, dess kontrollinstitutioner och offentligheten sätts åt sidan. Utvecklingen under de senaste tjugo åren har dock snarast gått i motsatt riktning, skriver Peter Munk Christiansen i maktutredningens ledningsgrupp. Folketinget står i dag mer centralt i organisationernas uppfattning om makten.

Offentligt och privat blandas samman. Önskan att göra den offentliga sektorn mer flexibel har lett till framväxten av olika löst knutna organisationer i den grå zonen mellan offentligt och privat, visar Carsten Greve vid Køpenhamns universitet. Den stora frågan under kommande år är om den grå zonens flexibilitet kan förenas med demokratiska principer om styrning, öppenhet och deltagande.

EU kräver en ny måttstock för demokrati. Lykke Friis ställer frågan vad EU-medlemskapet innebär för demokratin. EU är varken en stat eller en traditionell mellanstatlig samverkansform. En unik styrelseform kräver en unik måttstock för demokrati. Man måste därför ifrågasätta den gamla tesen att endast nationalstater med ett enda folk och ett enda språk kan bilda ramen för demokratin. I den fortsatta debatten om EU:s reformering gäller det att förena tre olika värden: medlemsstaternas autonomi, EU:s beslutseffektivitet samt kravet på kontroll och deltagande.

Långt kvar till grundlagsreform

Den danska maktutredningens bok ger således en nyttig översikt över aktuell demokratiforskning. Men få av de olika bidragen ger direkta uppslag till grundlagsändringar. Det gör egentligen endast de två juristerna, som var och en på sitt sätt visar hur rättigheterna skulle kunna stärkas.

Bland de övriga bidragen finns det åtskilliga bidrag som pekar ut demokratiproblem som i princip vore möjligt att, åtminstone till viss del, lösa genom konstitutionella förändringar. I de flesta fall uttrycker sig emellertid endast i mycket allmänna ordalag. Flera pläderar för institutionella reformer, utan att gå närmare in på hur dessa skulle utformas.

Här ligger i själva verket en stor utmaning för de deltagande forskarna och inte minst för maktutredningen själv. Kan inte dagens samhällsforskning bli lite mer konkret? Vet vi inte mer exakt vilka institutionella reformer som ger vilka effekter?

Olof Petersson
10 augusti 1999