"Svenskt dubbelspel kring EU"

Statsvetaren Olof Petersson: Regeringens linje motverkar öppenhet och överlåter makten till juristerna.

Redan från början stod det klart att det europeiska integrationsprojektet skulle bli något nytt och annorlunda. Den plan som utarbetats av Jean Monnet och som presenterades av Robert Schuman den 9 maj 1950 byggde förvisso på mellanstatligt samarbete, men innefattade också en gemensam hög myndighet.

Det är inslaget av överstatlighet som gör EU till en unik skapelse i de politiska institutionernas historia. Gemenskapens beslut har direkt rättsverkan i medlemsländerna. För ett stort, och ökande, antal beslut räcker det med att en majoritet ger sitt samtycke; ett enskilt medlemsland saknar här vetomakt.

I ett viktigt avseende har Schumanplanen gått i uppfyllelse. Det ekonomiska samarbetet, först inom kol- och stålområdet, skulle steg för steg leda till politisk integration. "På så sätt kommer den sammanslagning av intressen som krävs för att skapa en ekonomisk gemenskap att förverkligas enkelt och snabbt och skapa grogrunden för en större och fastare gemenskap mellan länder som länge har ställts mot varandra i blodiga konflikter." Schuman ville skapa "de första konkreta grundvalarna för en europeisk federation som är oundgänglig för att bevara freden".

Det är obestridligt att EU varit framgångsrikt som fredsprojekt, åtminstone inom sitt eget territorium. Västra Europa har på bara ett drygt halvsekel förvandlats från ett slagfält till ett alltmer gränsfritt område för vardagssamarbete inom forskning, utbildning, kultur, handel, miljö, teknik och andra delar av samhällslivet.

Men framstegen har haft ett högt pris. Det demokratiska inflytandet har försvagats. Beslut har flyttats från nationella parlament, med åtminstone någorlunda väl etablerade ansvarsmekanismer, till EU-institutioner med svagare folklig förankring.

Problemet är att EU:s beslut blir alltmer överstatliga, medan beslutsprocessen fortfarande är mellanstatlig enligt den traditionella diplomatins recept. EU regleras genom ett virrvarr av fördrag och rättsakter. Den lagstiftande makten utövas genom hemliga överläggningar mellan företrädare för medlemsstaternas regeringar.

Visserligen pågår just nu en regeringskonferens om EU:s institutioner, men den kommer inte att lösa det stora demokratiproblemet. Regeringskonferensens uppgift är att åstadkomma det som stats- och regeringscheferna misslyckades med i Amsterdam för tre år sedan, att nödtorftigt anpassa beslutsformerna till ett utvidgat EU med så småningom 28 medlemsländer.

Europeiska kommissionen och Europaparlamentet har lagt fram förslag om hur EU:s institutioner och beslutsregler skulle kunna förändras för att åstadkomma tydligare ansvarsfördelning, ökad klarhet och starkare medborgarförankring. Men rådet, bestående av regeringsföreträdare, värnar sig egen makt och sätter sig emot.

Stats- och regeringscheferna enades vid toppmöte i Lissabon i mars om riktlinjer för den ekonomiska och sociala politiken och bestämde sig dessutom för en ny samordningsmetod. Kommissionen och parlamentet ställs åt sidan. I stället gav regeringarna sig själva "en starkare väglednings- och samordningsroll". Denna beslutsordning innebär att regeringsföreträdarna kommer överens om riktlinjer med bestämda tidsplaner, fastställer indikatorer och referensvärden samt övervakar att de olika länderna genomför de beslutade målen.

Med denna vändning i det europeiska maktspelet förskjuts tyngdpunkten till regeringarna. Mellanstatligheten blir än mer markerad. Problemet är att mellanstatliga beslutsprocesser kännetecknas av informella, slutna förhandlingar.

Den svenska regeringen bedriver ett dubbelspel. Å ena sidan verkar man för en utvidgning till nya medlemsländer och pläderar för mer offentlighet. Å andra sidan motsätter man sig en mer genomgripande institutionell reform och går in för det slags mellanstatlighet som försvårar öppenhet och insyn.

Det är anmärkningsvärt att det inte förs en mer omfattande debatt om det europeiska samarbetsprojektets framtid. Just nu görs val som kommer att få stora återverkningar för unionens medborgare under många år framöver.

Bland de forskare som följer EU:s institutioner finns i dag en stor oro. Det är framför allt det demokratiska underskottet och bristen på medborgerlig legitimitet som föranleder de kritiska slutsatserna. Utvecklingen kan få konsekvenser inte bara för EU-projektets framtid utan också för demokratin inom medlemsstaterna själva. Flera forskare har också försökt omsätta sina resultat i praktiska förslag till förbättringar.

Bara under de senaste månaderna har det kommit flera tunga inlägg i debatten om EU:s brister och förnyelsemöjligheter. I sin bok "Sveriges författning efter EU-anslutningen" konstaterar uppsalastatsvetaren Karl-Göran Algotsson att EU-medlemskapet har infört en dubbelhet i det svenska styrelseskicket. Å ena sidan har Sverige en regeringsform som i hög grad är präglad av det demokratiska majoritetsstyrets princip. Å den andra innebär EU-anslutningen en vertikal maktdelning av betydande omfattning.

Sveriges grundlag inrymmer numera två motstridiga element, men ger inget svar på hur stridigheten skall lösas. Vi har i praktiken fått ett författningslöst tillstånd. Makten att tolka denna konstitutionella konflikt hamnar därmed hos rättsliga organ, ytterst EG-domstolen. Regeringens författningspolitiska passivitet leder i praktiken till ökad juristmakt.

Mycket talar för att EU:s nuvarande regelverk av svårgenomträngliga fördragstexter borde ersättas av en tydlig och klar författning. Under åren har det lagts fram flera intressanta författningsförslag. Ett antal sådana konstitutionella projekt har jag nyligen sammanställt i boken "Europas författning" (SNS Förlag 2000).

Den franske forskaren Dominique Rousseau pläderar starkt för en helt ny grundlag för EU; detta inlägg, med ett komplett författningsförslag, publicerades för några månader sedan i tidskriften Le Débat. EU har utvecklats till en sådan komplexitet och omfattning att mellanstatlighetens beslutsmetod inte längre är tillräcklig. Ju längre tiden går, desto större blir problemen med en oläsbar styrelseordning, blockerade institutioner, sammanblandade mandat och demokratiska underskott. Rousseaus lösning är att i samband med nästa Europaval välja ett särskilt författningskonvent som skulle få i uppgift att utarbeta och, slutligen, anta en demokratisk konstitution för EU.

I Frankrike utkom också nyligen en rapport från en expertgrupp ledd av statsvetaren Jean-Louis Quermonne. Även detta inlägg utgår från att mellanstatligheten inte räcker; EU är något mer än en traditionell klubb av stater. Vad som saknas är demokratins och medborgarskapets dimension. Utan att ersätta staterna skulle ett reformerat EU kunna förverkliga idén om ett folkets Europa. Quermonne och hans medarbetare är också inne på tanken att skapa en ny författning för EU; man förespråkar en "konstitutionell pakt". Syftet skulle vara att skapa legitima och effektiva institutioner för den europeiska unionen.

En av Tysklands ledande EU-forskare, Beate Kohler-Koch, har gått igenom argumenten för och emot en författning för Europa. Hennes artikel har nu kommit ut på svenska i årsboken "Europaperspektiv" (Santérus Förlag 2000). Hon anser att den viktigaste uppgiften inte är att eftersträva en författning för EU, utan att först försäkra sig om att villkoren för en fungerande demokrati faktiskt föreligger. Det gäller att få dagens system att fungera bättre. En sådan pragmatisk federalism accepterar att EU rymmer flera principer för demokratisk representation, nämligen parlamentarisk, funktionell och regeringsbaserad. EU bygger också på en blandning av olika beslutsmetoder: majoritetsomröstningar, förhandlingar, rationella överläggningar och gradvisa institutionella förändringar. Beate Kohler-Koch är kritisk till hur författningsfrågan behandlats av medlemsländerna. Vad som nu behövs är en långsiktig bedömning av den politiska och samhälleliga utvecklingen inom unionen.

Beate Kohler-Koch ingick också i en bred grupp bestående av europeiska forskare och politiker som i november kom med sina slutsatser. Denna "Independent Commission for the Reform of the Institutions and Procedures of the Union" ansåg att bland de viktigaste uppgifterna är att stärka EU:s problemlösningsförmåga och att förbättra EU som konstitutionell demokrati. Man pekade på olika möjligheter att förbättra demokratins kvalitet inom EU och diskuterade bland annat olika sätt att stärka Europaparlamentets ställning.

Detta är bara några exempel på de mer eller mindre konkreta förslag till en ny författning för EU som nu cirkulerar i den europeiska debatten (se vidare www.const.sns.se). Det kan tilläggas att vi i årets rapport från SNS Ekonomiråd föreslog reformer i syfte att stärka den demokratiska makt- och ansvarskedjan inom EU.

Det finns vissa genomgående teman i de förslag som lagts fram. Den nuvarande ordningen är ohållbar. Den pågående regeringskonferensen löser inte problemen. Den svåröverskådliga samlingen av fördragstexter behöver ersättas med en tydligare bas för EU:s verksamhet. Flera, men inte alla, förespråkar en regelrätt författning för EU. Reformförslagen eftersträvar i allmänhet tydligare befogenhetsfördelning mellan unionen och medlemsstaterna, stärkt roll för Europaparlamentet, bättre möjligheter att utkräva ansvar av kommissionen och ökad öppenhet i beslutsprocessen.

I sitt tal för femtio år sedan ansåg Robert Schuman att det bidrag som ett organiserat och levande Europa kan tillföra civilisationen är oumbärligt för att bibehålla fredliga förbindelser. Men ett fredsprojekt måste också vara ett demokratiprojekt. Om EU har lyckats bevara freden är det långt kvar till en någorlunda välfungerande demokrati.

Utgångspunkten är ett EU som även i fortsättningen baseras på samarbete mellan självständiga stater, men som också innehåller starka inslag av demokratiskt förankrad överstatlighet. Debatten om en europeisk författning innehåller många lika betydelsefulla som svårlösta frågor. Den storslagna uppgiften är att skapa förutsättningar för folkstyrelse och rättsstat i europeisk skala. Sveriges bidrag till denna europeiska debatt har ännu uteblivit.

Olof Petersson
DN DEBATT 9/5 2000