Frankrikes inrikesminister avgick nyligen i protest mot regeringens politik att ge Korsika mer självstyrelse. Storbritannien har under de senaste åren inrättat parlament i Skottland och Wales. Belgien är numera en renodlad förbundsstat, där den centrala statsmakten fått minskad makt. Europas politiska karta håller på att få nytt utseende genom regionernas ökande betydelse.

Den "nyregionalistiska" väckelsen har nått även Sverige. Sedan några år bedrivs olika slags regionförsök runt om i landet. Storregionerna i Skåne och Västra Götaland, regionförbundet i Kalmar län samt kommunens vidgade uppgifter i det landstingsfria Gotland är de mest påtagliga exemplen. Därutöver finns olika former av mer spontan regional mobilisering.

Regionernas växande makt håller på att förändra Sveriges konstitutionella system. Konsekvenserna blir särskilt stora i ett land med omfattande offentlig sektor och den offentliga verksamheten i huvudsak förlagd till lokala och regionala självstyrelseorgan.

I dag lägger den parlamentariska regionkommittén fram förslag om regionförsökens framtid. De politiska beslut som därefter kommer att fattas får avgörande betydelse för den svenska samhällsorganisationen.

Ett viktigt inlägg i denna debatt är en nyutkommen forskningsrapport från Åbo Akademi, "Nordisk regionalförvaltning i förändring", författad av statsvetarna Siv Sandberg och Krister Ståhlberg. Boken bygger också på material från Nordiska ministerrådets forskningsprogram om Norden och Europa.

Åboforskarna konstaterar att den nordiska regiondebatten har svängt under det gångna årtiondet. Ännu vid ingången av nittiotalet ifrågasatte Sverige landstingen och Danmark diskuterade en nedläggning av sin motsvarighet, amtskommunerna. I dag är det snarast fråga om att bygga ut de regionala självstyrelseorganen.

Nittiotalets stora omvandling av det finländska samhället har inte minst berört den regionala nivån. Det statliga länen har slagits samman till fem storlän; härtill kommer det självstyrda Åland. Finland har ingen folkvald regionförsamling motsvarande våra landsting. I stället har det utvecklingspolitiska ansvaret överförts på samkommuner i form av landskapsförbund. Andra samkommuner har hand om specialistsjukvården.

Den nordiska översikten visar att de svenska regionförsöken har klara problem. Bildandet av nya regioner och skapandet av regional identitet sker långsamt. Särskilt Västra Götaland saknar historiskt förankrade gränser.

De två nya storregionerna har stora bekymmer inom sjukvårdens område. Omorganisationer, budgetunderskott och politisk splittring har bidragit till att öka svårigheterna. Sjukvårdsfrågorna har tenderat att överskugga det utvecklingspolitiska arbetet.

De finländska statsvetarna pekar på sitt eget lands modell, där sjukvårdsfrågorna har sin egen organisation. Påpekandet är viktigt. Sveriges regionala framtid kan inte diskuteras utan en helhetsblick som också beaktar ansvaret för hälso- och sjukvårdssektorn. Det finns flera tänkbara alternativ till dagens landstingscentrerade system. En modell bygger på flera konkurrerande försäkringsgivare, en annan på att specialistsjukvården överförs till staten och primärsjukvården till kommunerna.

Rapporten konstaterar också att Sverige är på väg att frångå en enhetlig regional organisation. De pågående regionförsöken drar i skilda riktningar och har redan kommit så långt att det i praktiken blivit omöjligt att vända om. Läget är i dag att halva landets befolkning bor i tre stora regioner koncentrerade kring storstadsområdena. Resten återfinns utspridda i relativt små län, med befolkningstal på ett par hundra tusen invånare.

Sandberg och Ståhlberg jämför de olika försöken och drar slutsatsen att regionförbundsmodellen i Kalmar län har mycket som talar för sig. Till skillnad från storregionerna innebär Kalmarförsöket en samarbetslösning där landstinget kvarstår med fortsatt huvudmannaskap för sjukvården. Till samarbetsorganisationen hänförs de direkta utvecklingspolitiska uppgifterna. Forskarna konstaterar att vad som håller på att växa fram i Sverige är en form av parallellorganisation till den finländska lösningen med sjukvårdsdistrikt och landskapsförbund. Man skiljer mellan serviceförvaltning och utvecklingsförvaltning.

Utfallet mellan en jämförelse mellan de olika regionmodellerna blir självfallet beroende på vilken utgångspunkt som man väljer. I en demokrati är den centrala frågan hur institutionella förändringar påverkar medborgarnas makt.

Det är ett nedslående faktum att samtliga modeller visat sig ha betydande brister från demokratisynpunkt. Om den nya storregionen i västra Götaland har fört politiken närmare medborgarna så har i alla fall inte forskarna upptäckt det, ens med mikroskop (se rapporten "Region i omvandling", redigerad av Lennart Nilsson, Göteborgs universitet 1999).

Inte heller de goda medborgarna i Kalmar län förefaller ha erfarit något demokratilyft. Åboforskarna erkänner faktum. Demokratikravet har fått ge vika för "nätverk och partnerskap". Samarbetslösningens fördel anser de ligger i att den lyckats skapa en slagkraftig utvecklingsorganisation som kan möta den tilltagande yttre konkurrensen. De regionala tillväxtavtalen går i samma riktning. Förhandlingarna mellan kommuner, landsting, länsstyrelse och näringsliv stärker den regionala handlingskapaciteten.

Men inriktningen på samförstånd och konsensus gör det svårare för medborgaren att urskilja tydliga politiska alternativ. Politiken försvinner in i sammanträdesrummen. Ansvarsutkrävandet försvåras. Forskarna talar om "flexibel uppgiftsfördelning" och "glidande decentralisering".

Men hur kan man förespråka en modell som har så uppenbara demokratibrister? Jo, om region och demokrati inte stämmer så får man ändra på demokratin É

Detta är, inte särskilt hårdraget, vad forskarnas resonemang går ut på. "Huvudpoängen blir att regionaliseringen inte schablonmässigt kan bedömas enligt modeller som traditionellt tillämpats på lokal eller nationell demokrati." Man hänvisar också till ett motsvarande resonemang som Lundastatsvetarna Magnus Jerneck och Mats Sjölin utvecklar i en rapport för den parlamentariska regionkommittén (SOU 2000:64).

Själv ställer jag mig mycket frågande till dessa signaler från statsvetarkollegerna. Det skall mycket till innan man börjar mönstra ut medborgarperspektiv, deltagande och ansvarsutkrävande som vägledande krav för regionpolitiken. Visst kan det vara önskvärt med mobilisering, partnerskap och förhandlingar inom olika regioner, men det borde vara ett grundkrav att de lösningar som prövas uppfyller demokratins villkor.

Några krav som måste ställas på den offentliga organisationen är tydlig maktfördelning, möjligheter till insyn och granskning samt effektivt ansvarsutkrävande. I SNS-rapporten "Politisk makt med oklart ansvar" föreslog vi tidigare i år ett antal praktiska reformer för att stärka dessa sidor av det svenska styrelseskicket.

I Danmark har en offentlig utredning, Oppgavekommissionen, varit inne på samma tankar. Uppgiftsfördelningen bör vara sådan att medborgarna säkras inflytande över det offentliga systemet. Fördelningen av uppgifter mellan de administrativa nivåerna skall baseras så att varje nivå har sin egen väldefinierade uppgiftsportfölj för att säkra enkelhet och överskådlighet. Det bör råda samstämmighet mellan ansvar för uppgiften och finansieringen.

Mycket tyder på att det slags förhandlingsdemokrati som i dag utvecklas inom de regionala försöken inte uppfyller dessa grundläggande krav. I stället för att omdefiniera demokratin tror jag att en mer lyckosam väg vore att antingen avveckla regionerna helt eller utveckla den regionala demokratin på allvar.

Regionforskarna har i alla fall rätt på en avgörande punkt. Det gamla politiska systemet med nationalstaten som suveränt centrum håller på att ersättas av en demokrati på flera nivåer. Folkstyrelsen förverkligas parallellt på kommunal, regional, nationell och europeisk nivå.

Det är detta som är den stora slutsatsen. Regionförsöken aktualiserar demokratiska principfrågor som egentligen är precis desamma som i EU-debatten. Hur skall man kunna få bukt med demokratiunderskottet?

Mellanstatligheten med regeringsföreträdare förhandlande i ministerrådet är en motsvarighet till Kalmarexperimentets samförståndsmodell. Överstatligheten med Europaparlamentet kämpande för att vinna folklig legitimitet påminner om problemen för regionfullmäktige i Skåne och Västra Götaland.

En mer ingående diskussion om den internationaliserade demokratin kan sålunda bidra till debatten om de svenska regionernas framtid. Det är därför som temat för nästa års rapport från SNS Demokratiråd kommer att bli demokrati och diplomati. I det nya Demokratirådet ingår Karl Magnus Johansson, Ulrika Mörth och Daniel Tarschys, som forskar om demokratifrågor och internationell politik.

Olof Petersson