Europeiska unionen regleras i dag av ett virrvarr av fördrag, protokoll och förklaringar. Försöken att skapa ett begripligt och sammanfattande regelverk har hittills misslyckats. Det krävs juridisk fackkunskap för att tolka dagens svårtillgängliga paragrafmassa.

Därmed uppfyller inte EU ett huvudkrav på en demokratisk organisation, nämligen att dess grunder skall vara förståeliga för medlemmarna. Men i dag finns förväntningar på att EU skall vila på demokratisk legitimitet. Den enskilde medborgaren skall kunna ta del av och förstå de regler som styr unionen.

I praktiken har EU redan nu en konstitution. Summan av alla fördragsbestämmelser och EG-domstolens uttolkning av gemenskapsrätten bildar ett system av rättsregler som bär stora likheter med ett lands författning. Ett stort problem är emellertid att denna de facto-konstitution inte existerar i form av ett tydligt och enhetligt dokument.

ETT ANNAT PROBLEM är att det regelverk som ligger till grund för dagens EU är ofullständigt. Betydelsefulla aspekter av unionen lämnas oreglerade. Hit hör så viktiga frågor som uppdelningen av befogenheter mellan EU och medlemsländerna samt den närmare rollfördelningen mellan EU:s institutioner.

EU behöver en konstitution bestående av ett koncist grundfördrag. Syftet är att skapa en konstitutionell hierarki av rättsregler som kan ersätta den svåröverskådliga ansamlingen av traktater, direktiv, förordningar och andra rättsakter.

Grundfördraget bör beskriva medborgarnas rättigheter. Den rättighetsstadga som proklamerades vid Nice-mötet 2000 kan här finna sin plats. En annan viktig del av ett grundfördrag är en uppdelning mellan EU:s och medlemsstaternas befogenheter. Sist, men inte minst, är syftet med ett grundfördrag att bestämma vad EU:s olika organ skall göra.

EU-samarbetet kan konstrueras så att det förenar gemenskap och flexibilitet. Som vi utvecklade i förra årets rapport från SNS Ekonomiråd bör de politiska åtaganden som är obligatoriska för alla EU-medlemmar bilda en gemensam grund med betydande inslag av överstatligt beslutsfattande. Dessutom kan EU även medge frivilligt mellanstatligt samarbete mellan grupper av EU-länder på andra politiska områden, så kallade öppna partnerskap. Syftet är att tillgodose kravet på stabilt samarbete inom EU:s kärnområde utan att för den skull förhindra initiativ på andra områden.

Detta förslag skiljer sig från en del andra idéer om flexibel integration, som innebär att en liten grupp av kärnländer skulle fördjupa sitt samarbete genom att lämna övriga medlemmar efter sig. Öppna partnerskap innebär tvärtom att EU:s centrala mål vilar på en gemensam grund som delas av samtliga medlemsländer.

FÖR ATT MINSKA avståndet mellan medborgare och beslutsfattare bör parlamentet få mer att säga till om. Parlamentets medbeslutanderätt (med ministerrådet) bör därför utvidgas till fler områden inom EU:s grundfördrag. Ett gemensamt valsystem för alla EU-länder bör skapas, där proportionalitet på EU-nivå främjar uppkomsten av alleuropeiska partier. Syftet är att åstadkomma lagstiftande institutioner i form av ett tvåkammarsystem med ministerrådet som senat och det nuvarande EU-parlamentet som representanthus.

EU behöver en skarpare gräns mellan regeringsmakt och förvaltning. Kommissionens roll bör därför renodlas till en styrande makt under politiskt ansvar. Antingen bör parlamentet få möjlighet att avsätta enskilda kommissionärer genom misstroendeförklaring (parlamentarism) eller också bör kommissionens ordförande väljas direkt av folket (presidentstyre). Syftet är att minska det demokratiska underskottet genom att skapa klara mekanismer för att utkräva politiskt ansvar.

Offentlighetsprincipen måste få full tilllämpning i hela unionen. Från demokratisynpunkt är det anmärkningsvärt att det högsta lagstiftande organet inom EU sammanträder utanför allmänhetens insyn. De slutna rådssammanträdena bör ersättas av öppna senatsmöten.

DEN INTERNA GRANSKNINGEN av EU-organen bör förbättras. EU-parlamentet måste få ett större ansvar för den politiska granskningen av EU:s verksamhet, vilket fordrar större egna utredningsresurser. Revisionsrättens sanktionsmekanismer behöver stärkas.

Debatten om EU:s konstitutionella framtid ställer därmed frågan om unionens legitimitet på sin spets. Från demokratisynpunkt borde det vara Europas medborgare som ytterst besitter den författningsgivande makten. En folkomröstning om ett nytt grundfördrag skulle kunna genomföras på en och samma dag enligt principen en medborgare, en röst inom hela unionen, eventuellt även i kandidatländerna. Det skulle därmed inte bli enskilda länder som avgör, utan majoriteten av medborgarna i unionen som helhet.

DEN GRYENDE DEBATTEN om en EU-författning fäster också uppmärksamheten på våra egna konstitutionella traditioner. Den regeringsform som infördes för snart trettio år sedan uppfyller knappast den konstitutionella demokratins krav.

Med konstitution avses en samling rättsregler som anger hur en politisk samfällighet skall styras. Det finns två principiellt olika typer av konstitution: normerande och beskrivande.

En normerande konstitution svarar på frågan hur det bör vara. En sådan konstitution innehåller de grundläggande principerna för ett lands styrelseskick. En normerande konstitution befinner sig överst i en hierarki av rättsnormer. Konstitutionen är överordnad annan lagstiftning och därmed bindande för lagstiftaren.

En beskrivande konstitution svarar på frågan hur det är. En sådan konstitution är sålunda liktydig med ett lands styrelseskick. Författningen får därmed ofta formen av en detaljerad förteckning, en samling av praxis som är föga bindande för lagstiftaren. Skillnaden mellan konstitution och övrig lag blir därmed ringa.

Visserligen innehåller de svenska grundlagarna en del principstadganden, men de förses ofta med beskrivningar av undantag, inskränkningar och tillämpningar. Sveriges konstitution måste karaktäriseras som i huvudsak beskrivande.

Jämfört med andra demokratiers författningar framstår den svenska grundlagstiftningen som utförlig och detaljerad. Det är framför allt det faktum att Sverige har fyra lagar med grundlagsstatus som ökar textmängden. Finland ersatte förra året ett liknande system med en enda enhetlig grundlag.

Regeringsformens andra kapitel innehåller en katalog över fri- och rättigheter. Utformningen skiljer sig från en normerande konstitution, som inskränker sig till att fastslå huvudprinciper. Den svenska regeringsformen stadgar inte endast en allmän rättighet, utan beskriver också hur denna rättighet kan inskränkas genom annan lagstiftning. Konstitutionen förlorar därmed en del av sin normerande kraft.

Den svenska grundlagen uppfattas sällan som ett hinder för riksdagens lagstiftning. Om man i ett konkret fall finner att ett lagförslag står i konflikt med grundlagen är den spontana reaktionen snarast att ändra grundlagen än att överge lagförslaget.

Det är riksdagen som avgör om ett lagförslag strider mot författningen. Lagrådets yttrande är varken obligatoriskt eller bindande.

ÄVEN OM DE politiska partierna i allmänhet eftersträvar breda överenskommelser i författningspolitiska frågor är det formellt sett tämligen enkelt att ändra svensk grundlag. Huvudregeln är att grundlagsändringar fattas genom två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val. Besluten fordrar endast enkel majoritet.

Erfarenheten visar att de svenska grundlagarna ändras relativt ofta. Sedan tillkomsten har 45 procent av regeringsformens paragrafer varit föremål för ändringsbeslut.

Sverige har en konstitution som, av historiska orsaker, främst är av beskrivande art. Svensk författningspolitik står inför ett strategiskt vägval. Vill Sverige ha en konstitution som har normerande karaktär?

Handlingsalternativen är tre. Det första är status quo. Icke-beslut, att inte göra några förändringar, är också ett val som bör bedömas på samma grunder som valet att gå till aktiv handling. Valet att förändra kan ta två vägar. Den ena är de partiella reformernas väg inom ramen för dagens grundlagar. Det skulle sannolikt snart visa sig att de partiella reformernas väg leder till så stora förändringar att systematiken och överskådligheten skulle gå förlorade. En normerande konstitution kräver tydliga och precisa formuleringar. Därmed återstår genomgripande förändring, som skulle utmynna i en ny grundlag.

En ny grundlag skulle innehålla tydligare konstitutionella principer. Regeringsformens första kapitel innehåller redan nu vissa målsättningsstadganden. Några av dessa kunde omformuleras i preciserande syfte; exempel härpå är rättsstatsprincipen och stadgandet om lokal självstyrelse. Andra principer kunde tillläggas, exempelvis maktdelningsprincipen. Statens förhållande till det internationella samarbetet kunde i detta sammanhang också preciseras.

Den nuvarande rättighetskatalogen i regeringsformens andra kapitel innehåller såväl huvudprinciper som undantag och begränsningar. En renodling skulle innebära att grundlagen endast fastslår rättigheternas huvudinnehåll.

OM KONSTITUTIONEN SKALL vara normerande måste det finnas institutionaliserade procedurer för att se till att konstitutionen efterlevs. Det finns flera tänkbara metoder, men en författningsdomstol vore en naturlig lösning. Domstolarnas och myndigheternas lagprövningsrätt behöver preciseras; uppenbarhetskravet kunde exempelvis avskaffas. Rättsväsendets ställning förtjänar ett eget kapitel i regeringsformen.

En grundlagsrevision skulle inte minst ha syftet att rensa ut den relativt stora mängden av detaljerade föreskrifter och överföra dessa till annan lag.

En kortfattad grundlag skulle behöva kompletteras med mer detaljerade bestämmelser. En möjlighet vore att samla dessa i ett antal konstitutionella stadgar, vilka kunde få en ställning mellan grundlag och vanlig lag, ungefär som dagens riksdagsordning. Sådana konstitutionella stadgar skulle kräva kvalificerad majoritet för att ändras.

För att också formellt markera att konstitutionella förändringar kräver breda överenskommelser kunde grundlagsändringar i fortsättningen kräva två likalydande beslut, alltjämt med mellanliggande val, med kvalificerad, exempelvis två tredjedelars, majoritet.

Oavsett vilken praktisk metod som används är uppgiften nu att skapa robusta institutioner för en konstitutionell demokrati på såväl svensk som europeisk nivå. Därför är förväntningarna så stora på Britta Lejons demokratiproposition.

Olof Petersson