DN Debatt 31 mars 2002

Statsvetaren Olof Petersson om regeringens brist på visioner:
"Persson velar om EU:s framtid"

Bilden av den internationelle statsmannen Göran Persson bygger till stor del på att förra årets EU-ordförandeskap allmänt bedöms som framgångsrikt. Den forskargrupp som i efterhand utvärderat insatsen drog också slutsatsen att Sverige lyckades fylla ordförandeskapets roller och hade framgångar inom utrikespolitik, utvidgningsförhandlingar och en del andra områden.

På en punkt fick det svenska ordförandeskapet emellertid underkänt. Sverige hade i uppgift att ge underlag för den stora debatten om EU:s framtid. Men det dokument som slutligen lades fram för toppmötet i Göteborg var tunt och innehållslöst.

Det är visserligen ett faktum att "Sverige i hög grad står utanför den debatt som pågår på den europeiska kontinenten", konstaterar statsvetarna Jonas Tallberg och Ole Elgström i boken "När Europa kom till Sverige" (SNS Förlag). "Den bestående svenska tystnaden under ordförandeperioden är ändå förvånande." Sverige var tyst "i den debatt som engagerar övriga Europa och som blir avgörande för maktfördelning och demokrati i framtidens EU".

Diverse tolkningar har framförts varför en annars så talför regering blygt slog ner ögonen inför de stora frågorna om Europas framtid.

- Vi fick inte: belgarna ville ta hand om framtidsfrågorna under det ordförandeskap som följde efter vårt.

- Persson är nöjd med hur EU funkar i dag, som en trivsam klubb för regeringschefer.

- Framtidsfrågorna handlar mycket om institutioner och konstitutioner, sådant gillar vi inte i det här landet, låt oss gå direkt på sakfrågorna.

Framtidens historiker får söka utröna vilka bevekelsegrunder som legat bakom regeringens statsmannakonster. Faktum kvarstår att regeringen låg lågt i ett ögonblick när vi hade extra stora möjligheter att påverka den europeiska debatten.

Frågan är vad som hänt med regeringens Europapolitik under det år som snart förflutit. Förväntningarna byggdes upp inför det stora linjetal som Göran Persson höll i Berlin i höstas. Och visst hade detta anförande en del nya tankar när det gäller EU:s institutioner och arbetsmetoder. Förslagen gick främst ut på att stärka och effektivisera ministerrådet, det vill säga regeringarnas samarbetsorgan. Däremot berörde Persson knappast de andra EU-institutionerna, såsom EU-parlamentet och kommissionen.

Berlintalet passerade relativt obemärkt, både i inhemsk och europeisk debatt. Men utvecklingen inom EU har däremot inte stått stilla. Toppmötet i Laeken strax före jul antog en vittomfattande förklaring om Europeiska unionens framtid. Stats- och regeringscheferna uttalade där att Europa står inför ett vägskäl och en stor demokratisk utmaning. "Det råder inget tvivel om att Europa därför måste förnya sig och genomföra reformer", heter det.

Och i februari startade så det stora konvent som ska bilda underlag för regeringskonferensen 2004 om EU:s framtid. Konventet har hittills mest fått syrliga kommentarer. En gammal fransk president har blivit ordförande, bland delegaterna finns många gubbar men få kvinnor och debatten har än så länge kretsat kring procedurfrågor.

Det vore dock förhastat att döma ut konventet redan på detta stadium. Ett konvent är egentligen uttryck för en demokratisk tanke. De grundläggande reglerna för en politisk samfällighet bör diskuteras under öppenhet. De som kommer att beröras av reglerna bör ges möjlighet att följa debatten och själva göra inlägg.

Än så länge är EU-konventet en öppen affär. Mycket kan hända och utvecklingen beror i mycket på hur regeringar och parlamentsledamöter, men också medborgargrupper, forskare, debattörer och privatpersoner, kommer att agera. Konventet öppnar en möjlighet att föra ett intressant samtal, över språkliga och nationella gränser, om Europas framtida utformning.

Det är med desto större nyfikenhet som man tar del av den svenska regeringens skrivelse om EU:s framtidsfrågor, som häromveckan överlämnades till riksdagen. I dokumentet redogör regeringen för EU:s framtidskonvent och redovisar, spännande nog, Sveriges officiella utgångspunkter.

Något mindre visionärt aktstycke kan man svårligen föreställa sig. De knapphändiga meningarna om de svenska utgångspunkterna kan sammanfattas med få ord: vi är rätt nöjda med hur EU fungerar i dag. "Den nuvarande strukturen har i huvudsak fungerat väl under en lång tid och bör utgöra en bra bas även för framtiden", lyder en karaktäristisk formulering.

Regeringen betraktar institutionella frågor som sekundära och prioriterar i stället sakinnehållet. Först ska man diskutera vad EU ska göra, därefter vilka institutioner som behövs. Regeringen berömmer sig för att i Laekenförklaringen ha fått med ett antal politikområden, såsom försvarspolitiken, Petersberguppgifterna, det polisiära och straffrättsliga samarbetet, den ekonomiska politiken, social integrering, miljö, hälsa och säkra livsmedel.

Men är detta verkligen så klokt? Den politiska debatten kan tvärtom ha fördel av att behandla institutionella frågor för sig, avskilda från debatten om politikens sakinnehåll. Herbert Tingsten skrev en gång att demokratin är en överideologi. Människor kan vara oense om politikens inriktning, men vara överens om hur man ska lösa konflikter och fatta beslut. Ralf Dahrendorf talar om två slags politik: författningspolitik (constitutional politics) och vardagspolitik (normal politics).

Ingen förnekar att det politiska sakinnehållet är viktigt och att EU har många angelägna uppgifter. Men tanken är att just konventet och regeringskonferensen 2004 ska koncentrera sig kring institutioner och arbetsmetoder. Dessa frågor låter sig inte reduceras till någon sekundär formsak. Det handlar om de politiska spelreglernas framtida utformning, ytterst om hur medborgarna ska kunna påverka och utkräva ansvar. Regeringens linje riskerar att dra uppmärksamheten från denna huvuduppgift.

Vad blir då det konkreta resultatet av de närmaste årens debatter och beslut? Den europeiska debatten handlar mycket om det behövs ett slags författning för EU, en mer lättillgänglig text som reglerar EU:s makt och makten inom EU.

Regeringen verkar vilja sätta sig på alla stolar samtidigt. EU, säger man, har egentligen redan en författning, eftersom de nuvarande fördragen innehåller regler om befogenheter och institutioner. Men ordet författning kanske inte är så bra eftersom "EU inte är någon statsbildning". Visserligen vore det en fördel om fördrag och rättsakter vore "lättlästa och begripliga". Men det är svårt att omstrukturera fördragen utan att ändra deras innehåll. Sverige bör vara öppet för en diskussion. Men svårigheterna ska inte underskattas.

Man anklagar ibland akademiker för att inte ge besked, utan bara hänvisa till å ena sidan och å andra sidan. Ministrarnas högskolestudier tar sig stundom märkliga uttryck.

En nyckelfråga i den europeiska debatten är om en EU-författning även i fortsättningen ska kräva enhällighet för att kunna ändras. Det säger sig självt att grundlagsändringar i så fall blir mycket svårare, i praktiken ofta omöjliga, om alla länder måste vara överens om vartenda kommatecken. Ett utvidgat EU med ett trettiotal medlemsländer riskerar att bli handlingsförlamat. I så fall har medborgarna överlämnat makt till en skapelse som man sedan inte kan ändra.

Ett praktiskt förslag är att dela upp en EU-författning i två delar, ett grundfördrag bestående av de tunga delarna och övriga bestämmelser i en mer teknisk del. Grundfördraget skulle också framgent fordra enhällighet, men ändringar i den tekniska delen skulle kunna revideras genom en enklare procedur.

Så debatten står inför två alternativ. Antingen den nuvarande modellen: alla medlemsländer måste vara överens om allting. Eller modellen med grundfördrag: det räcker om medlemsländerna är ense om de viktiga delarna.

Vad säger då regeringen? Det synes som om man vill ha båda alternativen. "Oavsett hur ett framtida fördrag kommer att benämnas (grundlag, författning eller liknande) måste medlemsstaterna förbli fördragets herrar." Formuleringen kan knappast tolkas annat än som ett förord för den nuvarande modellen. Men regeringen anger också en annan utgångspunkt: "Sverige bör vara öppet för en diskussion om att samla de centrala bestämmelserna i ett grundfördrag." Det verkar vara den andra modellen. Regeringen har givit riktlinjer som pekar åt olika håll.

Men regeringens skrivelse innehåller åtminstone ett tydligt ställningstagande. Sverige arbetar för en öppenhetskultur inom EU. Tjänstemännen bör få stärkt yttrandefrihet. Fler av myndigheternas handlingar måste bli offentliga. Ministerrådets möten bör oftare hållas under offentlighet.

Dessa goda föresatser kunde i och för sig sträckas ännu längre. Om man verkligen vill komma åt EU:s demokratiunderskott måste man mycket mer aktivt skapa ett europeiskt offentligt rum. I den senaste rapporten från SNS Demokratiråd presenterade vi ett antal praktiska förslag som skulle ge EU en strukturpolitik för demokrati.

Särskilt i dessa dagar, när medborgarna förväntas följa och delta i debatten om EU:s framtid, är det extra angeläget att via översättningar, ungdomsutbyten, medborgarpaneler, tevesändningar, webbplatser och andra kommunikationsmedel främja den demokratiska dialogen över gränserna.

Sverige borde ha mycket att bidra med till den europeiska framtidsdebatten. Avsaknaden av initiativ och debatt är därför inte bara nackdel för oss själva utan också för våra grannar. Europas framtid verkar vara en av dessa frågor som är alltför viktiga för att tas upp i valrörelsen.

Olof Petersson