Statsvetare slår fast gränserna mellan statsministerns och partiordförandens olika roller:

"Perssons flygresor är maktmissbruk"

Det ska från början sägas att reglerna kring statsflygets användning har varit omstridda och föremål för uppmärksamhet vid flera tidigare tillfällen. Konstitutionsutskottet granskade 1999 om statsministern olovligen utnyttjat flygplanen för sina privata semesterdagar men fann att så inte var fallet. Statsministern hade tagit ut några extra rekreationsdagar i anslutning till officiella besök i bland annat Rom och New York, men eftersom han inte tagit ut något traktamente för dessa dagar hade staten inte åsamkats några extra kostnader.

För några år sedan riktades också kritik mot att regeringens flygresor kostat mycket pengar, särskilt vid tillfällen då man tvingats hyra in extra flygplan. En offentlig utredning om statsflyget kom till slutsatsen att flygplanen fyllde en viktig funktion och att staten snarast borde utvidga sin flygplansflotta. Enligt en presskommentar var Göran Persson dock tveksam till denna extra utgift.

Häromveckan uppmärksammade radion att besättningens övertidsuttag lett till en konflikt med facket. Denna fråga kan säkert ha sitt arbetsrättsliga intresse men förefaller inte ha några politiska aspekter.

Annorlunda förhåller det sig med de flygresor som nu är aktuella. Enligt uppgift ska statsministern ha använt statsflyget för resor till olika partimöten. Göran Persson skulle bland annat ha tagit regeringsflygplanet till Kiruna den 4 april i år, där han talade vid socialdemokraternas distriktskongress i Norrbotten.

De nuvarande reglerna finns i statsflygförordningen från 1999. Den gäller de flygplan som staten anskaffat för statschefens och den högsta civila och militära ledningens resor. Av förordningen framgår tydligt att användningen ska gälla tjänsteresor. Det finns nämligen särskilda bestämmelser för hur man ska ta betalt av passagerare vars resa inte är statlig tjänsteresa.
Förordningen anger två undantag när man inte behöver betala. Det ena gäller statsrådens resor mellan Stockholm och hemorten. Enligt en särskild lag har statsråden, liksom riksdagsledamöterna, rätt till fria hemresor.

Det andra undantaget gäller "när det finns andra särskilda skäl att inte ta betalt". Ett sådant skäl kan vara när försvarets och Säkerhetspolisens säkerhetsbedömningar motiverar att ett statsråd, exempelvis vid akut hotsituation, får använda statsflyget. I sin granskning 1999 tog konstitutionsutskottet upp just säkerhetsbedömningen vid enskilda resor. Däremot kan ett besök vid ett lokalt partimöte, under normala omständigheter, knappast anses utgöra "särskilda skäl".

Ett argument som framförts i den nu aktuella debatten är att Göran Persson är statsminister dygnet runt och att det inte skulle gå att skilja rollerna som statsminister och partiordförande. Argumentet är inte hållbart.

I annan lagstiftning framgår det tydligt att det är möjligt att skilja mellan de båda rollerna. En av våra grundlagar, tryckfrihetsförordningen, reglerar exempelvis hur offentlighetsprincipen ska tillämpas.

Ett brev som skickas till Göran Persson blir offentlig handling om det gäller hans uppgift som statsminister. Däremot blir brevet personligt om det är avsett för mottagaren endast som "innehavare av annan ställning".

I sin grundlagskommentar skriver juristerna Gustaf Petrén och Hans Ragnemalm att regeln införts för det fall att en politisk förtroendeman som även innehar en offentlig tjänst som exempelvis statsråd eller kommunalråd, ska kunna från partivänner ta emot meddelanden som dessa skriver till honom "icke i hans egenskap av statsråd respektive kommunalråd utan på grund av hans partifunktion".

Också i andra hänseenden måste statsråd och kommunalråd kunna skilja mellan sina roller. I en del kommuner händer det att oppositionen, med all rätt, protesterar mot att majoriteten försöker skicka ut partimaterial med tjänsteposten.

Det offentliga stödet till de politiska partierna är noggrant reglerat just för att det ska fördelas rättvist. Därför är det särskilt viktigt att det parti som för tillfället har makten inte utnyttjar sin ställning för att skaffa extra fördelar för det egna partiet.

Men med statsministerns flygresor har det socialdemokratiska partiet fått en otillbörlig fördel. Visst kunde man ändra reglerna, så att partiresor också ingick i statsflygförordningen. Men i den demokratiska likhetens namn borde i så fall alla partiledare ha samma förmån.

Det nu aktuella fallet är principiellt mer intressant än de tillfällen då statsflyget tidigare uppmärksammades. Det rör sig nu inte om ogrundade anklagelser om personlig vinning, utan om en makthavares sammanblandning av sina roller.

Återigen får vi ett exempel på en grundläggande svaghet i det svenska konstitutionella systemet: bristen på maktdelning. Detta var just budskapet i vår senaste rapport från SNS demokratiråd ("Demokrati utan ansvar", SNS Förlag). Väljarna har svårt att utkräva ansvar därför att roller och institutioner är diffusa. När det gäller statsrådens ämbetsutövning anvisar grundlagen dock två kontrollmöjligheter: en politisk och en juridisk. Fallet med statsministerns partiresor skulle därmed kunna granskas på två olika sätt.

Den politiska granskningen sköts av riksdagen, där konstitutionsutskottet spelar en nyckelroll. Att det är sommar spelar ingen roll. Den nuvarande riksdagens mandat gäller fram till oktober, då den nyvalda riksdagen träder i funktion. Numera kan man när som helst avbryta uppehållet i kammarens arbete. Om minst 115 riksdagsledamöter så kräver ska riksdagen sammankallas. Ett sådant beslut kan också fattas av talmannen själv.

Konstitutionsutskottet kan också sammankallas när som helst. Beslutet att sammankalla konstitutionsutskottet fattas av ordföranden, som av tradition besätts av en företrädare för oppositionen.

En tiondel av riksdagens ledamöter, det vill säga 35 ledamöter, kan väcka yrkande om misstroendeförklaring. För att riksdagen ska avge en misstroendeförklaring krävs det att minst hälften, det vill säga 175 ledamöter, ställer sig bakom. Gäller misstroendeförklaringen statsministern ska hela regeringen avgå.

Vid sidan av denna politiska kontroll finns en juridisk procedur. Ett statsråd kan fällas till ansvar för brott i utövningen av statsrådstjänsten, men endast om han eller hon "grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt". Åtal beslutas av konstitutionsutskottet och prövas av Högsta domstolen. Denna motsvarighet till gamla tiders riksrättsåtal har inte använts på länge. I europeiska grannländer, även nordiska, har det emellertid hänt att regeringsmedlemmar ställts inför domstol.

Huruvida det aktuella fallet med statsministerns partiresor är så allvarligt att det skulle vara värt att granska enligt någon av dessa procedurer går inte att avgöra på statsvetenskapliga grunder. Konstitutionsutskottets granskning är uttryck för en parlamentarisk kontrollprincip och därmed ytterst en politisk värdering. När det gäller prövningen av det juridiska ansvaret innebär de svenska reglerna en kombination av politiska och rättsliga bedömningsgrunder. Beslutet att initiera en rättslig prövning fattas av politiker i konstitutionsutskottet, men själva prövningen utförs av landets högsta domare.

För en statsvetare erbjuder flygresorna hur som helst ett mycket intressant fall att studera. Sakfrågan gäller gränsdragningen mellan olika roller inom det politiska systemet. Den fortsatta behandlingen av ärendet kommer dessutom att visa hur de konstitutionella kontrollmekanismerna utnyttjas i praktiken. Fallet ger också möjlighet att studera hur medierna fyller sin granskande roll.

Vår slutsats i årets demokratirådsrapport var att den politiska efterhandskontrollen har stora brister. Det innebär att väljarna har extra svårt att utkräva ansvar av regeringen. Problemet förstärks av andra inslag i svensk parlamentarism. Det är inte bara rollfördelningen mellan partiuppdrag och tjänsteutövning som är suddig. För att ansvarsutkrävandet skall fungera måste väljarna veta vad som ligger innanför respektive utanför regeringens domän av befogenheter.

En otydlig maktdelning innebär dels att väljarna dömer regeringen för saker som den inte har makt över, dels att regeringen undslipper ansvar på grund av att väljarna är ovetande. Demokratirådet argumenterar därför för klarare maktdelning: en skarpare gränsdragning mellan offentligt och privat, tydligare uppgiftsfördelning mellan å ena sidan staten och å andra sidan EU, regioner och kommuner samt en bättre rollfördelning mellan politiker och tjänstemän inom staten.

Flygresorna illustrerar också hur socialdemokratin kommit att betraktas som det statsbärande partiet. Ingen förefaller har reflekterat över att resorna gällde partiet, inte staten. Maktväxling tillhör undantagen i svensk parlamentarism. Oppositionens svaghet beror inte minst på splittringen mellan de borgerliga partierna, men också på en viss handfallenhet inför uppgiften att fungera som en aktiv och kritisk granskare av regeringsmakten.

Så den mest realistiska prognosen är denna. Flygresorna kommer möjligen att tas upp av konstitutionsutskottet och riksdagen någon gång nästa år. De konstitutionella frågor som aktualiseras verkar för stora och komplicerade att ta upp i en valrörelse.