DN
Debatt 9 februari 2003
"Sverige är ingen stormakt, Persson"
Den debatt som just nu pågår om hur EU bör organiseras i framtiden kommer att få effekter för makten, demokratin och beslutseffektiviteten i Europa. Sedan ett år tillbaka diskuterar regeringsrepresentanter, EU-parlamentariker och nationella parlamentariker EU:s framtid inom ramen för Europeiska konventet. Konventet förväntas resultera i ett förslag till ett nytt konstitutionellt fördrag för EU, som därefter skall förhandlas av medlemsstaterna i en regeringskonferens.
Ett av de mest kontroversiella förslagen i denna framtidsdebatt rör organiseringen av Europeiska rådet, det vill säga stats- och regeringschefernas toppmöten två gånger i halvåret. Frankrike förespråkar sedan en tid tillbaka att Europeiska rådets roterande ordförandeskap avskaffas och ersätts av en permanent president eller ordförande utsedd på en tidsperiod om upp till fem år.
Benämningen av den här posten skiftar något, vilket delvis speglar olika visioner om postens politiska tyngd, men också översättningsproblem. Presidenten skulle leda Europeiska rådet och bistås av en egen stab av tjänstemän. Presidenten skulle utses av stats- och regeringscheferna och själv ha varit stats- eller regeringschef i sitt hemland.
Det franska förslaget har sedermera fått starkt stöd av framför allt Storbritannien och Spanien, men även Sverige. I november presenterade den svenska regeringen ett så kallat non-paper med stöd för förslaget om en särskild president. Det svenska stödet kom överraskande och orsakade inrikespolitisk turbulens, eftersom regeringen inte hade förankrat sin position i riksdagens EU-nämnd. Regeringens hantering av ärendet är nu föremål för utredning i konstitutionsutskottet.
Göran Persson har personligen förklarat sig varmt engagerad för tanken om en permanent EU-president eller -ordförande. Företrädare för den svenska regeringen motiverar generellt sitt stöd med hänvisning till EU:s kommande utvidgning och den institutionella balansen i EU. Den halvårsvisa rotationen anses utgöra en källa till diskontinuitet och ineffektivitet, vilket skulle förvärras när unionen snart utvidgas med ytterligare tio medlemsstater. En permanent president skulle också stärka Europeiska rådet och därmed säkerställa att EU inte gick mot ett ökat mått av överstatlighet.
Men effekterna av en permanent EU-president är långt ifrån så entydigt positiva som den svenska regeringen gör gällande. Den kritik som riktats mot förslaget i Europa, av såväl regeringar och EU-institutioner som tankesmedjor och nationella parlamentariker, har inte kommit fram i den svenska debatten. Vi menar att de eventuella fördelar som en permanent EU-president kan ha måste vägas mot de nackdelar och risker som trots allt finns för svenskt vidkommande. Vid en sådan bedömning är det högst tveksamt om fördelarna väger över.
Vi ser framför allt fem negativa effekter:
· Distanserar Sverige från koalitionspartners. Sveriges stöd till förslaget sker på bekostnad av en ökad distans till EU:s övriga mindre medlemsstater, som närmast undantagslöst är mot en permanent EU-president.
Detta riskerar att missgynna Sveriges möjligheter att bilda koalition med gruppen av mindre medlemsstater. Medan uppdelningen i små och stora stater sällan präglar den dagliga EU-politiken, är det en framträdande dimension i reformeringen av EU:s institutioner.
Som förhandlingarna om EU:s Nicefördrag visade, hamnar stora och små staters intressen i konflikt när EU:s institutioner skall bantas och förenklas. Det svenska ställningstagandet har redan fått som effekt att Sverige utestängts från möten där EU:s mindre medlemsstater lagt upp strategin för den fortsatta reformprocessen. Exempelvis var Sverige inte inbjudet när företrädare för elva regeringar från nuvarande och blivande medlemsländer på nederländskt initiativ träffades i november förra året för att bilda en småstatsallians.
· Ofördelaktigt för mindre medlemsstater. En orsak till de små staternas skepsis återfinns i förslagets sannolika effekter för maktbalansen inom Europeiska rådet. Formellt har alla stats- och regeringschefer i dag samma inflytandemöjligheter, eftersom beslut fattas genom konsensus. I praktiken är dock situationen en annan. Reella inflytandemöjligheter beror på expertis i sakfrågorna, allianser med andra deltagare, strukturella maktresurser - och tillgång till ordförandepositionen.
En permanent president skulle beröva de stater som inte får tillgång till positionen de exklusiva inflytandemöjligheter som de i dag åtnjuter med jämna mellanrum. Merparten av EU:s mindre medlemsstater fruktar att de kommer att bli lidande om en permanent president införs, eftersom det är osannolikt att deras kandidater kommer att kunna konkurrera på samma villkor som exempelvis Frankrikes, Tysklands och Storbritanniens kandidater.
För svensk del kan det finnas anledning att ställa sig frågan om Göran Persson verkligen hade kunnat få igenom ett datum för EU:s utvidgning vid toppmötet i Göteborg i juni 2001, om han inte hade innehaft ordförandepositionen.
· Rubbar institutionell balans. En av den svenska regeringens huvudpositioner i EU:s framtidsdebatt är att den grundläggande balansen mellan EU:s institutioner bör behållas. Men få tror i dag något annat än att en permanent president gynnar Europeiska rådet i förhållande till EU:s övriga institutioner, framför allt EU-kommissionen. En EU-president med uppgift att samla Europeiska rådet kring strategiska framtidsperspektiv skulle skapa en rivalitet i förhållande till kommissionen och dess ordförande. Det skulle därmed stärka en redan existerande trend. Forskning om EU:s institutioner visar entydigt att Europeiska rådet är det av EU:s organ, jämte EU-parlamentet, som mest utökat sin makt under de senaste tio åren. I förlängningen skulle förstärkningen av Europeiska rådet på kommissionens bekostnad gynna EU:s större stater och missgynna EU:s mindre stater, vilket är en bidragande orsak till de mindre staternas skepsis.
Förhandlingar i rent mellanstatliga miljöer tenderar att utvecklas till maktpolitisk dragkamp, där stora och resursstarka stater lättare får sin vilja fram än små och resurssvaga stater. Inom EU har de övernationella institutionerna traditionellt dämpat denna maktpolitik.
Samtidigt har EU:s övernationella rättssystem vävt in medlemsstaterna i en politisk logik där maktspråk inte är allenarådande. En utveckling mot ett mer mellanstatligt EU skulle försvaga överstatlighetens skydd för små medlemsstater.
· Försämrar demokratisk förankring. EU:s framtidskonvent syftar till att reducera EU:s demokratiska underskott och skapa en ökad demokratisk legitimitet. Men förslaget om en EU-president utsedd av stats- och regeringscheferna ökar ytterligare avståndet mellan väljarna och EU:s makthavare. En president skulle endast ha ett indirekt demokratiskt mandat av det slag som EU-kommissionens ordförande i dag har och ofta kritiseras för. Ville man verkligen ge Europeiska rådets ledning ett direkt mandat kunde man införa en folkvald president, i enlighet med det förslag som konventets ordförande Valéry Giscard d'Estaing presenterade redan i början av 1980-talet.
· Medför nya effektivitetsförluster. En permanent president skulle visserligen eliminera en del effektivitetsproblem, men skapar samtidigt nya. Förslaget bäddar för rivalitet och kompetensstrid mellan Europeiska rådets och EU-kommissionens två ordförande. Förslaget skulle därmed skapa just den form av konkurrenssituation som i dag råder i utrikespolitiska frågor - där utrikeskommissionären och rådets generalsekreterare har överlappande befogenheter - och som konventet nu försöker komma till rätta med. Förslaget om en president bortser även från det faktum att ordförandens förmåga att lösa kompromisser delvis är beroende av medlings- och påtryckningsinstrument som endast företrädare för stater har till sitt förfogande.
Vad är då alternativen? Vi menar att kontinuitetsproblemen inte behöver vara så allvarliga att de motiverar svenskt stöd till ett förslag vars negativa effekter redan är kända. Det reformpaket som presidentförslaget är del av präglas av en strävan efter att renodla Europeiska rådets roll i EU. Det skall stå för långsiktighet och strategi, inte vardagsförhandlingar och detaljbeslut. Om Europeiska rådet utvecklas i denna riktning kommer inte belastningen på institutionen att bli så svårhanterlig.
Kontinuitetsproblem kan överbryggas på andra sätt än genom en permanent utsedd president. Beslutet från juni 2002 om att förbättra samarbetet mellan ordförandeskapen och införa ett flerårigt strategiskt program är ett steg i den riktningen.
Förslaget om en EU-president må ha vissa effektivitetsvinster, men dess negativa effekter överväger för EU:s mindre medlemsstater. Sverige är ingen stormakt i Europa, men den verklighetsföreställningen riskerar nu att hota svenska intressen, stjälpa balansen mellan EU:s institutioner och ytterligare undergräva organisationens demokratiska legitimitet.
Jonas Tallberg
Fil dr, Lunds universitet och Utrikespolitiska institutet
Ulrika Mörth
Docent, Stockholms universitet
Johan P Olsen
Professor, Oslo universitet
Olof Petersson
Professor, forskningsledare SNS