Från strikt statsvetenskaplig synpunkt finns det inget givet svar på hur man bör rösta om man vill värna demokratin. Det är nämligen så att folkstyrelsen får problem oavsett hur det går den 14 september. En ja-seger leder till demokratiproblem. En nej-seger leder också till demokratiproblem. Dessa bekymmer måste nu ges sina rätta proportioner. Folkomröstningens betydelse ska inte överdrivas. Demokratin hamnar inte i en akut kris den 15 september. Men de praktiska svårigheterna att finna fungerande styrelseformer är stora nog, såväl vid ett ja som vid ett nej.

De största demokratiproblemen vid en ja-seger kan sammanfattas med hjälp av förkortningens tre bokstäver. Ja-sidan har ett E-problem, ett M-problem och ett U-problem. Att det heter EMU och inte MU är ingen tillfällighet. EMU står för en ekonomisk och monetär union. Samarbetet omfattar inte bara valutafrågor utan handlar också om ekonomisk politik. Syftet är, med unionsfördragets formulering, att stärka och uppnå en konvergens mellan ekonomierna i medlemsländerna.

Beslutsformerna inom den ekonomiska politiken skiljer sig från de monetära frågorna. Mellanstatligheten är den dominerande principen, vilket innebär att de viktigaste avgörandena träffas i förhandlingar mellan medlemsländernas regeringar. Risken med denna beslutsmetod är att det politiska ansvaret tunnas ut och blir oklart. Hur ska väljarna kunna ställa en regering till ansvar om den kan skylla ifrån sig på att andra länder tvingat den att genomföra impopulära nedskärningar och skattehöjningar?

Det råder också oklarhet om vilken makt som framtidens EU kommer att ha när det gäller den ekonomiska politiken. Det cirkulerar idéer om en europeisk ekonomisk regering. En del vill utvidga EU:s beskattningsmakt. Stabilitets- och tillväxtpakten står under debatt. Kommer euroländerna att utveckla en gemensam konjunkturpolitik? Och hur kommer ansvaret att fördelas mellan EU och medlemsstaterna när det gäller de viktiga tillväxt- och strukturfrågorna?

Ja-sidans M-problem handlar om att makten över penningpolitiken överförs till Europeiska centralbanken, ECB. Rent principiellt finns knappast några invändningar, åtminstone med utgångspunkt i vedertagen uppfattning om representativ demokrati. Det finns olika exempel på att folkvalda politiker frivilligt överlåter offentlig makt till mer eller mindre självständiga organ. Sverige har redan en oberoende riksbank, som ett instrument för riksdagens mål att hålla en låg inflation.

Däremot har det visat sig vanskligt att finna en praktiskt fungerande avvägning av en centralbanks självständighet. ECB exempelvis har med rätta kritiserats för att arbeta under alltför stor slutenhet. Men i ett annat avseende har ECB nyligen förändrats. Inför den förestående utvidgningen av EU måste beslutsmetoderna förändras för att förhindra handlingsförlamning. En del ekonomer har argumenterat för att makten skulle koncentreras till en liten direktion och att de nationella representanterna skulle förpassas till ett slags rådgivande B-lag (Artus och Wyplosz, La Banque centrale européenne, 2002). Men i stället valdes ett rotationssystem som låter nationsföreträdarna turas om vid bordet.

Ett tungt demokratiargument mot ECB var tidigare att makten var svår att återkalla. Ändringar i regelsystemet var i praktiken näst intill omöjliga. Denna slutsats var jag själv med om att formulera i SNS demokratiråd 1997. Synpunkten framfördes också av statsvetaren Jörgen Hermansson i en rapport till Calmforsutredningen (SOU 1996:158).

Men reglerna har numera ändrats. I Nicefördraget finns en ny artikel som innebär att ändringar i stadgandena om hur ECB styrs inte längre behöver godkännas av en regeringskonferens. Det räcker med att stats- och regeringscheferna är överens och att ändringen godkänns av medlemsstaterna. Formellt innebär Nicefördraget att en ny artikel 10.6 införts i Protokollet om stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken. ECB har blivit enklare att reformera och därmed har ett demokratiargument mot ECB nu försvagats.

Ja-anhängarna har också ett U-problem. Det ekonomiska och monetära samarbetet har form av en union, som dessutom är en del av den större unionen EU. Detta demokratiproblem är en variant på vad som brukar kallas suveränitetskalkylen. En enskild, individ eller stat, avstår från en del av sin makt för möjligheten att påverka ett större kollektiv. En avgörande fråga är hur denna större gemenskap ger utrymme att påverka.

Opinionsmätningar visar att den svenska allmänheten kopplar ihop valutaunionen och Europeiska unionen. För det stora flertalet sammanfaller åsikterna om EMU och EU. En skeptisk inställning till EU bottnar ofta i en kritik av EU:s demokratiska brister. Det finns en lång rad statsvetenskapliga undersökningar som dokumenterar att EU fungerar otillfredsställande mot bakgrund av folkstyrelsens krav på delaktighet, insyn och ansvarsutkrävande. Men inte heller i detta avseende står verkligheten stilla. Den pågående debatten om EU:s framtid har resulterat i flera konkreta reformförslag.

Det tyngsta inlägget hittills kommer från det nyligen avslutade framtidskonventet. Senare i år börjar den regeringskonferens som har att ta ställning till förslaget om en konstitution för EU. Vår bedömning i årets rapport från SNS demokratiråd är övervägande positiv (DN Debatt 12/6). Även om det är långt kvar till en levande folkstyrelse i europeisk skala så skulle konventets förslag minska EU:s brister i demokratihänseende.

Nej-sidans största demokratiproblem kan sammanfattas i tre ord: inflytande, samarbete och välfärd.

Ett nej i folkomröstningen innebär att Sverige väljer alternativet att bedriva en egen penningpolitik, men i gengäld avstår från möjligheten att vara med och påverka den gemensamma politik som bestäms inom gruppen av euroländerna. Om det skulle vara så att euroländernas ekonomiska utveckling inte alls berör Sverige så är allt väl. Men ju mer sammanlänkad vår egen ekonomi är med vad som händer i grannländerna, desto större är demokratiproblemet.

Ett nej innebär att vi avstår från möjligheten att stärka det svenska inflytandet på EU:s ekonomisk-politiska samarbete (Stefan Lundgren i Ekonomisk debatt nummer 4, 2003). Exakt hur stor denna maktförlust kommer att bli är svårt att bedöma eftersom det delvis rör sig om indirekta effekter och vi i dag inte vet hur brett och djupt samarbetet kommer att utvecklas inom eurogruppen.

Härtill kommer den förestående utvidgningen till nya medlemsländer, vilka successivt förmodas inträda i eurogruppen. Denna utökning leder sannolikt till förändrade samarbetsformer och beslutsmetoder under det kommande årtiondet. Ett nej innebär att Sverige avstår från att medverka i ett formativt moment i det europeiska ekonomiska samarbetet. En nejseger skulle därför leda till att Sverige hamnar i en situation som liknar de år i början av nittiotalet då vi var medlemmar i EES men ännu inte i EU. Vi tvingas anpassa oss till beslut som vi inte själva kan påverka.

Ett nej den 14 september kan dessutom leda till samarbetsproblem utöver EMU. EU fungerar i mycket som ett förhandlingssystem som bygger på ömsesidigt förtroende. En viktig fråga är därför hur de andra länderna skulle uppfatta om Sverige säger nej till euron som valuta.

När euroländerna övergav sina nationella valutor innebar det att de frivilligt avstod från möjligheten att devalvera, det vill säga att lätta sina egna ekonomiska bekymmer på grannarnas bekostnad. Ett nej till euron kan av omvärlden tolkas som att Sverige prioriterar det nationella särintresset framför den europeiska grannsämjan. Därmed riskerar Sverige att marginaliseras i den europeiska beslutsprocessen. Hur mycket inflytande som vi skulle förlora är dock svårt att bedöma.

Ett annat demokratiproblem har att göra med välfärdssystemet. Man slås här av en förbryllande skillnad mellan svensk EMU-debatt och internationell forskning. Här hemma får man ofta intrycket att ett nej skulle garantera den nationella kontrollen av vårt välfärdssystem. Men forskningslitteraturen pekar snarast på att EMU fungerar som ett värn för medlemsländernas olika välfärdsmodeller. Dessa slutsatser bygger på en av de mest genomarbetade forskningsrapporterna inom området (Dyson, red. European States and the Euro, 2002).

För det första förser EMU de jämförelsevis små europeiska staterna med en kraftfull sköld gentemot valutarörelser. Ökad konkurrens inom euroområdet kan leda till större effektivitet och höjd utbildningsnivå. Genom att bidra till en sund penning- och finanspolitik kan EMU leda till en mer uthållig och mindre kostsam välfärdsmodell.

Denna genomgång av folkomröstningens konsekvenser för demokratin visar att det inte finns något status quo. Såväl ett ja som ett nej kommer att medföra förändringar när det gäller folkstyrelsens funktionssätt. Slutsatsen är att svenskarna den 14 september inte bara väljer mellan euro och krona, utan också tar ställning till vilket demokratiproblem som kommer att stå i förgrunden under de närmaste årens samhällsdebatt.

Ett ja till euron innebär att vi, tillsammans med övriga medlemmar i Europeiska unionen, måste finna fungerande former för en internationell folkstyrelse så att medborgarna kan få ett reellt inflytande över de europeiska besluten.

Ett nej till euron innebär att Sverige väljer en delvis egen väg på tvärs mot det stora flertalet inom EU. Den stora frågan blir då hur ett relativt litet land skall kunna påverka inom en snävt nationell ram när de ekonomiska krafterna blir alltmer internationella.

Olof Petersson