DN
Debatt 4 september 2004
"Sjunkande valdeltagande inget problem"
I juli beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk utredning för att göra en samlad översyn av regeringsformen. Ordförande blir Lars Engqvist. Den nya författningsutredningen ska arbeta för att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och höja valdeltagandet.
Initiativet att tillsätta en författningsutredning måste bedömas som väsentligen positivt. Flera, men förvisso inte alla, av folkstyrelsens aktuella problem härstammar från defekter i de politiska institutionerna. Modern forskning inom statskunskap, juridik och nationalekonomi har visat att konstitutionens utformning kan spela en viktig roll för demokrati, samhällsklimat och ekonomisk utveckling.
Indirekt innebär direktiven också ett erkännande av att vår nuvarande grundlag, 1974 års regeringsform, måste betraktas som ofullbordad. Regeringsformen har redan hunnit ändras i såväl stort som smått. De treåriga valperioderna blev ett kortlivat experiment. Den parlamentariska instabiliteten, som förvärrades av tvåkammarsystemets avskaffande och den absoluta proportionaliteten, har endast nödtorftigt reparerats genom en budgetreform som stärkt minoritetsregeringars position i förhållande till riksdagen.
I själva verket har nästan hälften av regeringsformens paragrafer redan ändrats sedan tillkomsten för trettio år sedan. Den svenska grundlagen har inte den stabilitet och styrande kraft som normalt sett brukar räknas som en konstitutions viktigaste egenskaper.
Och nu gör alltså regeringen, efter samråd med övriga partier, bedömningen att Sveriges grundlag fortfarande är behäftad med så stora svagheter att det behövs "en samlad översyn av regeringsformen". Riktlinjerna för den nya utredningen återfinns i regeringens direktiv 2004:96.
Om själva beslutet att tillsätta utredningen måste bedömas som positivt så blir betyget dessvärre inte lika högt när det gäller direktivens utformning. Texten bildar ett böljande ordsvall.
Avsaknaden av systematik och stringens gör att direktiven knappast lever upp till namnet. Det rör sig inte om direktiv i meningen förhållningsorder och tydliga riktlinjer. Suddigheten kan möjligen vändas till något positivt.
Det är uppenbart att utredningen i praktiken har givits stor rörelsefrihet när det gäller att närmare bestämt tolka uppdragets innebörd.
Oklarheten gäller inte minst vad författningsutredningen ska handla om. Regeringen talar alltså om en samlad översyn, att det nu är dags för att på ett långsiktigt, övergripande och samlat sätt se över regeringsformen.
Direktiven nämner några områden som uttryckligen ska utredas. Det gäller i första hand valsystemet, folkomröstningar, regeringsbildning och domstolarnas roll.
Men samtidigt är det "dock inte fråga om att genomföra någon total författningsreform". Uppdraget innefattar inte statsskickets grundläggande principer eller monarkins ställning.
Det finns flera viktiga delar av grundlagen som direktiven inte tar upp. Hit hör exempelvis fri- och rättigheternas innehåll, riksdagens organisation (kammarsystem och utskottsväsende), regeringens egna arbetsformer, lagstiftningsmakten, förordningsmakten, finansmakten samt förhållandena under krig och krigsfara.
Direktivens tystnad innebär att det varken är förbjudet eller påbjudet för utredningen att ta upp alla dessa övriga delar av statsskicket.
De oklara direktiven innebär en betydande risk för att utredningen leds in på villospår. Regeringen anger alltså att huvuduppgiften är att förstärka folkstyrelsen, öka medborgarnas förtroende och höja valdeltagandet. Dessa allmänna syften kan te sig självklara, men det finns anledning att sätta frågetecken just för målet att "höja valdeltagandet".
Ett maximalt valdeltagande kan knappast räknas som ett av demokratins grundläggande värden. Tvärtom finns det exempel, inte minst från Europas mellankrigstid, då ett stigande valdeltagande signalerade att den parlamentariska demokratin befann sig i ett feberartat kristillstånd.
Och skulle ett maximalt valdeltagande vara demokratipolitikens övergripande mål så finns det flera färdiga recept. Ett medel vore obligatoriskt valdeltagande; det är bara för riksdagen att besluta att sofflocksliggare ska dömas till böter eller fängelse. En mer positiv stimulans vore att dela ut bingolotter till alla som går och röstar. Dessutom skulle politikerna själva kunna uppbåda förbittrade väljarskaror genom att lägga fram djupt impopulära förslag inför valet.
Valdeltagandet i Sverige ligger på en internationellt sett relativt hög nivå. Statsvetenskaplig forskning har visat att dagens medborgare är relativt aktiva och välorienterade. Det är inget stort demokratiproblem om några avstår från att rösta i ett och annat val, där det inte finns så stora skillnader mellan partierna och där inga dramatiska framtidsfrågor står på spel.
Det verkar alltså finnas en villrådighet om vad den kommande grundlagsreformen ska gå ut på. Dagens situation påminner om läget i början av 1950-talet, i samband med att den då aktuella författningsutredningen tillsattes.
I direktiven till 1954 års författningsutredning ingick inte uppdraget att utarbeta en ny grundlag. Flertalet av de då aktiva politikerna torde ha utgått från att det skulle gå att fortsätta med att lappa och laga i det gamla regelverket.
Det tog ett och ett halvt års diskussioner inom utredningen innan alla blivit övertygade om att reformerna skulle bli så omfattande att de inte kunde rymmas i det gamla skalet. Utredningens arbete kom därefter att inriktas på att utarbeta en helt ny konstitution.
Mycket talar för att den nya författningsutredningen borde inledas med en principiell debatt om grundlagens roll. I jämförelse med andra demokratier framstår Sverige som ett land med en svagt utvecklad konstitutionell kultur, något som påpekats av SNS Demokratiråd.
Sveriges grundlagar uppfyller inte kraven på en normativ, styrande konstitution. Grundlagarna innehåller många detaljer och undantag och bildar en omfattande textmängd. Syftet är att beskriva snarare än att normera den offentliga makten.
Grundlagarna behöver dessutom ofta ändras för att anpassas till skiftande politiska omständigheter. Gränsen mellan grundlag och vanlig lag blir flytande. Sverige har en konstitutionell kultur där grundlagen sällan åberopas i politik och debatt, eller ens av de rättskipande organen.
I ett europeiskt perspektiv framstår Sverige som ett konstitutionellt efterblivet land. En förklaring är de, i och för sig lyckliga, historiska omständigheterna. Eftersom kungamakt och länsherravälde här var mindre förtryckande utgjorde Sverige en form av lagstat, men tvangs aldrig utveckla rättsstatens olika institutioner med maktdelning och starka domstolar som värnare av den enskildes rättigheter.
Det är inte bara inom politik och offentlig debatt som konstitutionella frågor varit eftersatta. Även forskningen inom statskunskap och juridik har länge försummat frågorna kring statsskickets grunder.
Sveriges valhänta hantering av konstitutionella principer har inte bara haft menlig inverkan på grundlagstextens kvalitet. Samma oförmåga att lyfta blicken har nedsatt orienteringsförmågan i förhållande till andra delar av den politiska organisationen.
Under årtionden har utredningarna avlöst varandra utan att man funnit en konstitutionellt tillfredsställande lösning av problemet med statens förhållande till kommunernas och landstingens självstyrelse.
Också Sveriges möte med Europeiska unionen har kännetecknats av denna ovilja och oförmåga att diskutera konstitutionella principfrågor.
Innan man börjar diskutera valsystem, regeringsbildning, domstolar och andra enskildheter borde man sålunda börja med den stora frågan om konstitutionens roll. Frågan är om Sverige vill ha en konstitution som är värd namnet, en grundlag som i koncis form anger de överordnade rättsnormerna för det politiska livet.
Att skriva en grundlag är inte samma sak som att skriva vanlig lagtext. Grundlagen har till uppgift att skapa stabila och välkända spelregler för den demokratiska processen. Samhället förändras så snabbt, att en grundlag aldrig kan hållas aktuell som detaljerad beskrivning. Texten måste vara kortfattad och inriktas på de allra viktigaste kärnbestämmelserna.
Från konstitutionell synpunkt kan detta synas vara självklart, men i själva verket är Sveriges nuvarande regeringsform uttryck för en motsatt tanke. Ambitionen har varit att texten ska hållas fräsch. Tanken är att man så långt möjligt ska slippa att tolka grundlagen, att man även i detaljfrågor ska kunna gå direkt till texten.
Med en sådan ambition förlorar konstitutionen sin stabiliserande och normerande kraft. En konstitution bör i stället koncentreras till medborgarnas grundläggande rättigheter och de offentliga organens huvuduppgifter. Man måste lämna utrymme för en praxis som undan för undan fyller ut grundlagens allmänna bestämmelser. En levande författningsutveckling ger utrymme för en successiv förskjutning inom grundlagens ram.
Det är i detta avseende som den nya författningsutredningen har sin allra viktigaste uppgift. Genom att inledningsvis koncentrera sig till frågan om grundlagens roll skulle utredningen kunna bidra till att stärka den det offentliga samtalet om konstitutionella principfrågor.
När man nu diskuterar författningsutredningen så gäller det inte bara de olika detaljerna i uppdragets innehåll. Lika viktig är själva processen. Hur utredningen väljer att lägga upp sitt arbete kommer att få stor betydelse för de närmaste årens samhällsdebatt. Till detta ämne får vi anledning att återkomma i en andra artikel.
Jörgen Westerståhl
Olof Petersson