DN
Debatt 5 september 2004
"Folkvalda olämpliga för författningsfrågor"
När regeringen i somras tillsatte en författningsutredning gav man den ett uppdrag som går ut på att göra samlad översyn av regeringsformen. Vi har i en tidigare artikel (4/9) framfört kritiska synpunkter på vad som står, och inte står, i direktiven.
Men också valet att tillsätta just en traditionell parlamentarisk utredning förtjänar att diskuteras. Denna arbetsform är nämligen inte självklar när det gäller just grundlagsfrågor.
En parlamentarisk utredning innebär att det blir företrädare för riksdagspartierna som tilldelas uppgiften att formulera de handlingsalternativ som regering och riksdag sedermera har att ta ställning till.
Den stora frågan är om grundlagsfrågor bör beredas i samma former som inom vardagspolitikens olika områden, till exempel skatter, jordbruk och barnomsorg.
Grundlagsfrågor har en alldeles särskild karaktär. Författningspolitik handlar om demokratins grunder, om reglerna för det politiska spelet. När partierna tilldelas huvudansvaret för att leda den författningspolitiska debatten hamnar de i en besvärlig dubbelroll. De ska som grundlagsskapare försöka betrakta det demokratiska systemet i ett slags statsmannaperspektiv. Men samtidigt är de aktiva spelare i matchen och frestas därmed att bevaka sina akuta intressen.
En del forskning har ägnats åt frågan om partierna är åsiktsmässigt representativa för sina väljare. Som väntat skiljer sig resultaten från det ena sakområdet till det andra. I frågor som dominerar valdebatten, och där det finns tydliga partiskillnader, är det lättare för väljarna att bilda sig en egen uppfattning och att finna sitt favoritparti.
Men grundlagsfrågorna tillhör inte denna kategori. Tvärtom leder partiernas strävan att nå breda överenskommelse till att de inte finner något behov att polemisera mot varandra i valrörelserna. Opinionsbildningen bland väljarna är försumbar.
Riksdagspartierna kan knappast hävda att de driver sina författningspolitiska ståndpunkter i kraft av några starka krav från gräsrötterna. I stället kan det bli partiernas egna taktiska intressen som fäller utslaget.
Under sin tid som statsvetenskaplig forskare genomförde Björn von Sydow en undersökning av svensk författningspolitik ("Vägen till enkammarriksdagen", 1989). En av hans huvudslutsatser var att partiernas ställningstaganden vägletts av taktiska överväganden. Partierna strävade genomgående, med några undantag, efter att med sin konstitutionella politik åstadkomma bästa möjliga maktpositioner för det egna partiet eller åtminstone att motverka sådana för motståndare.
Också under den författningsutredning som avslutades 1963 kunde man observera samma tendens. Varje nytt valresultat visade sig påverka partiernas syn på valsystemets utformning. För den som följde utredningen inifrån var denna upplevelse alltid lika märklig. Att det enda säkra man kan säga om en viss valutgång är att den inte kommer att upprepas, var något som aldrig tycktes falla politikerna in. Tvärtom var det som om varje enskilt valresultat tänktes bli bestående och skulle läggas till grund för en lösning av författningsfrågorna som på bästa sätt just i det aktuella läget skulle gynna vederbörande parti.
Att det praktiskt taget helt saknas ett utifrån kommande opinionstryck gör att partierna internt kan avgöra hur de ska ta ställning. Det kan därmed komma till konflikter mellan olika instanser inom ett parti. Ledande rikspolitiker kan visserligen göra olika utspel om tänkbara grundlagsreformer. Men i praktiken händer sällan något.
Det finns nämligen en inneboende grundlagskonservatism i partiernas egna organisationer. Varje förändring av de politiska spelreglerna innebär en risk att positionerna rubbas för dem som för tillfället innehar politiska uppdrag inom kommuner, landsting och regioner. Partiorganisationens reaktion blir som regel ett kompakt motstånd mot varje förändring som kan rubba cirklarna.
I Sverige tenderar författningspolitik att flyta samman med vardagens partipolitiska spel. Beslut om grundlagsändringar fattas i allt väsentligt enligt samma beslutsordning som vanlig lagstiftning; undantaget är kravet på dubbla beslut med mellanliggande val. Men i övrigt behandlas grundlagsändringar på samma sätt som vanliga politiska ärenden.
En översikt över dagens demokratiska stater visar att Sverige är ett undantag. De flesta andra demokratier har organiserat den författningspolitiska beslutsprocessen på ett annat sätt än den vanliga lagstiftningsprocessen. Författningspolitiken har fått en särskild organisationsform i åtminstone något stadium av beslutsprocessen: initiativ, beredning och beslut.
Det finns exempel på länder som öppnat möjlighet till folkinitiativ i grundlagsfrågor. Den schweiziska formen av konstitutionellt folkinitiativ innebär att 100.000 röstberättigade kan kräva grundlagsändring. Ett sådant förslag behandlas av regeringen och parlamentet, som har möjlighet att lägga fram ett motförslag. Det förslag som får störst andel jaröster vinner. Schweiz har också en möjlighet att genom folkinitiativ väcka förslag om en totalrevision av grundlagen. I så fall hålls en folkomröstning med frågan om ett författningskonvent ska inkallas. Svarar majoriteten ja så upplöses parlamentet, författningskonventet utarbetar ett förslag, som slutligen blir föremål för en ny folkomröstning.
Också författningspolitikens beredningsfas kan göras till föremål för särskild organisering. Det författningskonvent som utarbetade förslaget till USA:s konstitution har gått till historien som mönsterbildande för hur ett speciellt inrättat organ kan bidra till att lyfta den konstitutionella debatten till ett mer principiellt plan.
Det framtidskonvent som under 2002-2003 utarbetade ett förslag till ett fördrag om en konstitution för Europeiska unionen hade en speciell sammansättning, eftersom det bestod av företrädare för olika länder, politiska institutioner och partipolitiska läger. Just nu pågår ett brett sammansatt författningskonvent i Österrike.
Visserligen skriver regeringen i direktiven till sin nya författningsutredning att denna har i uppgift att skapa debatt och stimulera det offentliga samtalet. Men risken är att grundlagsfrågorna också den här gången endast kommer att intressera ett fåtal politiker och experter.
Ännu så länge har författningsutredningens ledamöter inte utnämnts. Det finns därför fortfarande tid att se till att utredningen får en bredare sammansättning. Varför skulle inte också en och annan klok författare, företagsledare, lärare eller idrottsledare kunna medverka i en översyn av Sveriges statsskick?
När utredningen väl sätter i gång borde den dela upp sitt arbete i två distinkta steg. Den första tiden borde ägnas åt de konstitutionella principfrågorna. Den stora frågan är om Sverige vill ha en verklig konstitution, en konstitution som får en normerande kraft och som är avsevärt svårare att ändra än vanliga lagar.
Först efter det att man klargjort vilken typ av grundlag som är aktuell är det dags att gå in på hur de olika delarna ska konstrueras. Risken är annars att frågorna kring valsystemets tekniska utformning, som brukar vara ett av partipolitikernas älsklingsämnen, redan från början kommer att dominera grundlagsdebatten.
När utredningen så småningom börjar lägga fram förslag är frågan hur de ska behandlas fram till riksdagens formella beslut. Starka argument talar för att medborgarna själva får ta ställning till förslaget i mer direkt form än i ett riksdagsval då grundlagsfrågorna dränks av politikens dagsaktuella problem.
En del länder uppställer krav på att folket självt godkänner ändringar i de grundläggande spelreglerna för det demokratiska systemet. Folkomröstning vid författningsändring är obligatorisk i länder som Danmark, Schweiz, Irland samt i flertalet amerikanska delstater.
Att plädera för folkomröstningar i grundlagsfrågor innebär inte att man också behöver förespråka folkomröstningar i alla andra sammanhang. Erfarenheterna av det svenska folkomröstningsinstitutet är relativt nedslående.
Problemet med de folkomröstningar som hittills hållits i detta land är att de endast varit av rådgivande karaktär. De har också använts som ett manipulativt inslag i det parlamentariska spelet. Kärnkraftsomröstningen med sina tre alternativ står som ett dystert minnesmärke över missbruket av folkomröstningens idé.
Folkomröstningar kan inte ersätta folkvalda församlingar eller användas för att lösa den representativa demokratins problem. Däremot har folkomröstningar en speciell plats just i grundlagsfrågor.
Det är en djupt demokratisk tanke att medborgarna själva bör bestämma över demokratins grundläggande spelregler. Redan dagens regeringsform säger att all offentlig makt utgår från folket. Men vart tar den sedan vägen? Det naturliga uttrycket för folksuveränitetstanken är att folket självt bestämmer över villkoren för hur dess makt ska förvaltas.
Författningsutredningen borde börja med att ställa denna avgörande fråga. Vem äger egentligen grundlagen? Är det politikerna eller folket?
Jörgen Westerståhl
Olof Petersson