SNS - DN Debatt

Den pågående KU-granskningen av regeringens hantering av tsunamikatastrofen har inte bara inrikespolitiskt aktualitetsintresse utan väcker också ett antal konstitutionella principfrågor.

Regeringsformen innehåller visserligen ett separat kapitel om kontrollmakten, men erfarenheten har visat att reglerna om granskning och ansvar utgör en svag punkt i det svenska statsskicket. Svårigheten att utkräva ansvar av politiker och tjänstemän riskerar att undergräva allmänhetens förtroende för det demokratiska systemet.

Enligt grundlagen spelar riksdagen en central roll i den parlamentariska uppdrags- och ansvarskedjan. Som folkets främsta företrädare är riksdagens funktion inte bara att stifta lagar och besluta om statens budget. Riksdagen har också den viktiga uppgiften att kontrollera den offentliga verksamheten. Regeringen, som styr riket, är ansvarig inför riksdagen.

Efter flodvågskatastrofen fanns det starka skäl att snabbt tillsätta en särskild granskningskommission, som självständigt och trovärdigt kunde tillgodose allmänhetens berättigade önskemål att få veta sanningen om varför den svenska statsledningen inte fungerade just när den som bäst behövdes.

Men det framstår som egendomligt att det inte var riksdagen, utan regeringen, som tillsatte kommissionen. Riksdagen och dess konstitutionsutskott kunde gjort samma beställning och engagerat samma medlemmar i kommissionen. Riksdagen hade då blivit huvudman för hela granskningen. Nu tog regeringen i stället initiativet och KU förpassades till en andraplansroll.

När riksdagen långt efter länge började sin granskning så har arbetet i flera avseenden präglats av tvehågsenhet och valhänthet. Oppositionen fumlade kring frågan om misstroendeförklaring. Riksdagsledamöter har framstått som osäkra över vilken roll som de ska spela.

Ett konstitutionellt originellt grepp togs exempelvis av moderaternas gruppledare Mikael Odenberg, som i december skrev till riksåklagaren med uppmaningen att undersöka om ledande tjänstemän inom regeringskansliet begått brott i sin myndighetsutövning. Föga förvånande fann RÅ snabbt att det inte fanns grund för åtal.

En ledande riksdagsman bidrog alltså till en olycklig sammanblandning av juridik och politik. Maktdelningstankens svaga ställning i svensk politisk kultur kunde knappast fått en tydligare illustration.

Riksdagen har förvisso möjlighet att utkräva såväl juridiskt som politiskt ansvar av regeringen. Men dessa två kontrollvägar följer helt olika procedurer.

Om riksdagen verkligen skulle vilja pröva om regeringen gjort sig skyldig till något brottsligt finns det en möjlighet att pröva om ett statsråd grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas i så fall av KU och prövas av Högsta domstolen.

Denna nutida motsvarighet till äldre tiders riksrättsåtal används i praktiken inte längre. Om oppositionen faktiskt hade velat få till stånd en rättslig prövning av regeringens handlande borde man tagit steget fullt ut och aktualiserat denna del av grundlagen, i stället för att försöka vikariera som åklagarbiträde.

Konstitutionsutskottet har i uppgift att granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Eftersom katastrofkommissionens rapport redan dokumenterat det mesta av intresse har KU fått en mer marginell roll. Utfrågningarna av statsråd och tjänstemän visar att utskottsledamöterna vacklar mellan olika roller.

Vad var syftet med utfrågningarna? Att ge en helhetsbild av vad som hände i regeringskansliet? Att komplettera kunskapsläget med nya fakta? Att föregripa utskottets ställningstagande med personliga slutsatser? Att få in partipolitiska poäng?

Oppositionens grepp att byta ut några av sina ledamöter genom att "toppa laget med stjärnadvokater" var feltänkt från början och bidrog ytterligare till den konstitutionella förvirringen. En konstitutionell granskning kräver andra metoder än en förhörsteknik som utvecklats för biltjuvar och mördare.

Det förtjänar att upprepas: KU är ingen domstol. Utfrågningarna visade hur som helst att även den skickligaste advokat kan ha bleka minnen av statsrättskursen.

Ett annat av riksdagens kontroll-instrument är möjligheten att avge förklaring att ett statsråd inte har riksdagens förtroende. Den inrikespolitiska spänningen just nu tycks ligga i frågan om KU-granskningen ska utmynna i en misstroendeförklaring mot utrikesminister Laila Freivalds.

Det finns emellertid två konstitutionella problem med denna sammankoppling mellan KU-granskningen och en misstroendeförklaring mot ett statsråd.

Grundlagen är mycket tydlig på en punkt. Ett yrkande om misstroendeförklaring "skall icke beredas i utskott". Det finns alltså ett uttryckligt förbud mot att i konstitutionsutskottet diskutera förslag om misstroendeförklaring.

Det finns starka skäl att grundlagen fick denna utformning. Reglerna om misstroendeförklaring infördes i slutet av 1960-talet och är en nyckelmekanism i det parlamentariska styrelsesättet. Det måste finnas en tydlig metod för att pröva om regeringen har riksdagens förtroende. En utskottsberedning skulle innebära att förtroendeomröstning också handlade om vilka olika skäl och motiv som ligger bakom yrkandet. Förbudet mot utskottsberedning syftar till att göra omröstningen till en renodlad förtroendefråga.

Eftersom något yrkande om misstroendeförklaring inte ännu väckts så har något beredningsförbud inte formellt trätt i kraft. Men ju närmare man kopplar samman KU-granskningen med frågan om misstroendeförklaring, desto mer kommer man i konflikt med andemeningen bakom grundlagens bestämmelse.

Flodvågskatastrofens efterspel aktualiserar också spänningen mellan individuellt och kollektivt ansvar. Det ligger något i Göran Perssons uttalande att en misstroendeförklaring mot Laila Freivalds skulle vara ett misstroende mot hela regeringen.

Formellt råder det ingen oklarhet om grundlagsparagrafen. Om riksdagens majoritet röstar för yrkandet om misstroendeförklaring mot ett enskilt statsråd så måste hon eller han avgå. Om misstroendeförklaringen avser statsministern så avgår hela regeringen.

Grundlagen understryker regeringens kollektiva ansvar och statsministerns starka ställning i regeringen. I Sverige har en enskild minister små möjligheter att besluta själv. Alla viktiga politiska beslut tas av regeringen gemensamt och det blir därmed regeringens kollektiva ansvar som betonas.

Det rådde delade meningar om hur reglerna om misstroende skulle utformas. Alla var överens om att parlamentarismen kräver att riksdagen har möjlighet att avsätta hela regeringen.

Men alla var inte överens om att riksdagen också skulle kunna tvinga en enskild minister att avgå. Ett argument som till sist fällde utslaget var att det i händelse av koalitionsregering skulle gå att uttala misstroende mot delar av regeringen. Möjligheten att avsätta en individuell minister framstod dock som ett undantag.

Om nu oppositionen väljer mellan att initiera misstroendeförklaring mot antingen Freivalds eller Persson så blir konsekvenserna stora, inte bara för årets inrikespolitik, utan för den svenska parlamentarismens framtida gestaltning.

Ett misstroende som riktas mot statsminister Persson innebär att riksdagen understryker regeringens gemensamma ansvar. En misstroendeförklaring mot utrikesminister Freivalds betyder däremot att riksdagen markerar det enskilda statsrådets ansvar. Riksdagen skulle i det senare fallet skapa oklarhet kring den princip om regeringens kollektiva ansvar som hittills varit grundläggande för svensk parlamentarism.

Ett ledord i KU-förhören har varit ansvar. Den som trott att problemet i svensk politik var att ingen vill ta ansvar för någonting blev här grundligt korrigerad. Problemet är att alla verkar ha ansvar för allting.

Det hade inte skadat om KU-ledamöterna begrundat den del av katastrofkommissionens rapport som utreder ansvarsbegreppets olika betydelser. Svenska språket saknar exempelvis engelskans åtskillnad mellan responsibility och accountability. Att ha ansvar kan helt enkelt betyda att man har en uppgift. Ansvarsutkrävande är en helt annan sak.

Hanteringen av flodvågskatastrofen visar alltså att det inte bara finns brister i regeringskansliets inre arbete utan också i riksdagens granskande funktion.

Konstitutionsutskottet fungerar inte tillfredsställande.

KU-ledamöterna befinner sig i en omöjlig dubbelroll. Dels ska de svara för en upphöjd, statsmannamässig granskning av den konstitutionella demokratin. Dels är de partipolitiker som drivs av en helt legitim strävan att maximera röster i kommande val.

Det behövs antagligen en grundläggande översyn av riksdagens roll som granskare. I SNS Demokratiråd 2004 skisserade vi en modell till tvåkammarsystem.

Riksdagen borde renodla rollen att representera de partipolitiska opinionerna och bilda parlamentarisk bas för regeringen.

Vid sidan av riksdagen borde det också finnas en direktvald senat med uppgift att värna och utveckla det demokratiska systemets funktionssätt. Dessa personligt valda senatorer skulle kunna svara för en kontinuerlig och kvalificerad granskning av grundlagens efterlevnad.

Olof Petersson