Valet av Jan Eliasson kastar delvis nytt ljus över den pågående debatten om regeringens utnämningsmakt. Man kan ibland få intrycket att det bara finns två alternativ, antingen politisering eller ämbetsmannavälde, att en myndighet antingen måste ledas av en politruk eller en byråkrat.

Lyckligtvis är livet, också det politiska livet, något mer komplicerat. Efter en tid i svensk förvaltning, före sin övergång till internationella uppdrag, reflekterade Dag Hammarskjöld över statstjänstemannen i samhället. Uppsatsen trycktes i tidskriften Tiden 1951. Hans tankar är lika aktuella i dag.

Det grundläggande för statstjänstemannens politiska etik är att tjäna samhället och icke någon grupp, ett parti eller särskilda intressen. Hammarskjöld påpekade omedelbart att denna grundprincip inte betyder att statstjänstemannen måste vara politiskt indifferent. Den innebär dock att den statligt anställde inte såsom tjänsteman får arbeta för sina egna personliga politiska ideal.

Att vara statstjänsteman betyder att vara expert. Tjänstemannen skall ha en riktig och tillräcklig kännedom om fakta i fallet och skall därmed röra sig på objektiv mark.

Problemet uppstår när man sedan kommer in på avvägningar som rör lämplighet och ändamålsenlighet, fortsätter Hammarskjöld. Olika önskemål står här emot varandra.

Å ena sidan kan det vara önskvärt att tjänstemannen kan föra in politiska målsättningar i bilden. Å andra sidan fordras att tjänstemannen håller gränslinjen klar mellan vart man når utan inblandning av politiska synpunkter och vad som fordrar politiska hänsynstaganden. Det viktiga är att tjänstemannen är samhällets tjänare av eget val.

Enligt Hammarskjöld har den svenske ämbetsmannen ofta en fast personlig värdeskala utan att för den skull alltid följa en viss partilinje. Hammarskjöld försöker ringa in denna civil service-ideologi i svensk intellektuell tradition genom att hänvisa till Albert Schweitzer. Med djupa rötter i den europeiska kulturtraditionen har Schweitzer sammanfattat sin etiska uppfattning i formeln "vördnad inför livet".

Denna etik ger utslag i ett underordnande av de egna intressena under det hela, men en moraliskt betingad lojalitet i första hand mot samhället sådant det framträder i nationen, men i andra hand mot den större samhällssyn som representeras av internationalismen.

Dag Hammarskjöld pekade därmed ut en väg ur dilemmat mellan politisering och tjänstemannavälde. Det avgörande är inte om en myndighetschef har en partibok eller inte, eller om hon eller han har viss akademisk examen. Att leda en offentlig förvaltning kräver en grundsyn som kan "förvandla den partilöse statstjänstemannen från robot till människa".

Detta resonemang har också sin giltighet på regeringens medlemmar. Deras roll beskrivs ibland som en kombination av att vara politiker och ämneskunnig, men kärnan i uppdraget är snarast denna personliga, etiska hållning och lojalitet mot samhället.

En yrkesdiplomat som blir utrikesminister kan därmed föra med sig både av sitt yrkeskunnande och sin etiska grundsyn på det offentliga uppdraget.

Vad som nu tillkommer är regeringens speciella uppdrag att styra riket. En regering förfogar inte bara över grundlagens formella styrinstrument i form av lagstiftningsmakt, finansmakt, utnämningsmakt och kontrollmakt. Minst lika viktig är opinionsbildningsmakten, förmågan att övertyga.

Svårigheten är att närmare bestämt precisera vad som är en utrikesministers uppgift. Att vara chef för UD är i dag något annat än för ett halvsekel sedan eller rent av bara för något årtionde sedan. Vad är i dag "utrikes" och vad är "inrikes"? Vilka krav kan man ställa på den som i regeringen har huvudansvaret för utrikespolitiken?

Så länge de utrikes affärerna var en avskild domän kunde utrikespolitiken skötas enligt sina egna procedurer. Demokrati och diplomati hade svårt att mötas. Den hemliga diplomatin kunde vara till gagn för freden, men bristen på öppenhet och insyn var till förfång för folkstyrelsen.

Det fanns ibland till och med en motvilja mot att låta folkopinionen få inflytande över utrikespolitiken. Viktiga avgöranden om krig och fred borde överlämnas till experter och ansvariga beslutfattare.

Också bland statsvetarna finns det pessimister, som fruktar att demokratin är dömd att lämnas på efterkälken i ekonomins och politikens globalisering. Om internationella organisationer inte kan vara demokratiska så måste de legitimeras på annan grund, såsom administrativ effektivitet.

Men denna debatt hämmas dessvärre av delvis överspelade tankemodeller. De traditionella sätten att avgränsa begreppen utrikespolitik och demokrati blir allt mindre relevanta.

Frågan är om det längre går att dra en gräns mellan utrikespolitik och inrikespolitik. Vi lever i en tid då staternas utrikespolitik blivit världens inrikespolitik, för att citera Tysklands förutvarande president Richard von Weizsäcker.

När utlandet försvinner, kompletteras och ersätts utrikesförvaltningen av ett system av kontakter, som binder samman offentliga och privata aktörer i nätverk över nationsgränserna. Demokratins krav på öppenhet och förankring gör sig gällande också i beslutsprocesser som sträcker sig utanför nationsgränserna.

Att åstadkomma denna nya förening mellan diplomati och demokrati förutsätter inte bara att den internationella politiken förändras utan ställer också krav på inrikespolitisk förnyelse.

Återigen förefaller vi få uppleva en valrörelse utan internationella inslag. Studerar man partiernas valbudskap och mediernas valbevakning kan man få intrycket att Sverige är en isolerad ö.

Orsaken är snarast att de politiska partierna av taktiska skäl ligger lågt i utrikesfrågorna, också i Europapolitiken. Flera partier är internt splittrade och vill inte riskera partisammanhållningen.

Om den nye utrikesministern kunde bidra till att höja den inrikes debattnivån i de utrikes frågorna så vore mycket vunnet för vitaliteten i det demokratiska samtalet.

Inte minst de konstitutionella frågorna skulle må väl av att konfronteras med de stora förändringarna som pågår i vår omvärld. Just nu sitter en grundlagsutredning och funderar på hur morgondagens författning ska se ut. Utrikesministern kunde exempelvis ställa frågan om vår nuvarande regeringsform verkligen är så invändningsfri.

Vad säger utrikesministern exempelvis om beskrivningen av sitt eget jobb? Utrikesministern skall enligt regeringsformen "hållas underrättad, när fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos annan statlig myndighet".

I praktiken är det omöjligt för utrikesministern eller ens utrikesdepartementet att följa och samordna alla ärenden som aktualiseras av globaliseringen, särskilt europeiseringen. Det faktum att statsministern och Statsrådsberedningen i dag ägnar en stor del av sin tid åt internationella frågor kommer inte till synes i grundlagen.

Dessutom har politikens internationalisering urholkat grundlagens regel om att regeringsärenden beslutas kollektivt. I praktiken uppträder statsministern och övriga ministrar ofta på den internationella scenen utan att ha några formella regeringsbeslut som grund. Också på denna punkt skulle grundlagen behöva ses över.

Och i en rapport från SNS Demokratiråd (2001) diskuterade vi om inte själva inledningen till vår regeringsform har blivit otidsenlig. Efter den inledande meningen om att all offentlig makt i Sverige utgår från folket följer en precisering. Denna utsäger bland annat att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den svenska regeringsformens portalparagraf ger alltså ingen antydan om att det skulle finnas en omvärld. Man kan jämföra med Finlands nya grundlag, som inledningsvis har en pregnant formulering om förutsättningarna för dagens folkstyrelse: "Finland deltar i internationellt samarbete i syfte att säkerställa fred och mänskliga rättigheter samt i syfte att utveckla samhället."

I dagens perspektiv framstår den svenska grundlagens tystnad som talande. Det är anmärkningsvärt att beskrivningen av det demokratiska styrelseskicket inte uppmärksammar världen utanför rikets gräns. Regeringsformen förtiger att folkstyrelsen numera förverkligas, inte endast genom kommunal självstyrelse, utan också och genom global och europeisk samverkan.

Därmed stiger förväntningarna på Jan Eliasson. I sin diplomatiska gärning har han försökt tillämpa den svenska förhandlingsmodellen på internationell konfliktlösning. Kan han också få internationalismens etik att förnya den svenska inrikesdebatten?

Olof Petersson
Statsvetare, forskningsledare vid SNS