"Granskningen håller inte måttet"
Sveriges statliga revision är svagare än i andra demokratier, skriver Olof Petersson.

Fel blir det alltid. Frågan är hur man hanterar dem. Med den offentliga verksamhetens omfattning och komplexitet är det föga förvånande att det inträffar misstag. Den långa raden av affärer och avslöjanden visar att det inte alltid står rätt till i stat, kommuner och landsting.

Visserligen kan det uppfattas som positivt att massmedierna fyller sin granskande uppgift, men det bekymmersamma är att den officiella kontrollen så ofta missat. Larmklockorna har många gånger förblivit tysta.

På ett allmänt plan kan alla vara överens om behovet av en granskningsmakt. I praktiken visar det sig att en kritisk granskare snart får mäktiga motståndare. Det är då det blir viktigt att ha starka institutioner som garanterar granskningens oberoende.

Dessvärre visar det sig att Sverige knappast tillhör världsmästarna inom detta område. Vårt land har en svag och illa organiserad granskningsmakt.

Shirin Ahlbäcks nya avhandling "Att kontrollera staten" är en väldokumenterad undersökning av två nyckelorgan i det statliga granskningssystemet, Riksrevisionsverket och riksdagens revisorer. Slutsatsen ger ytterligare belägg för granskningens brister: RRV har inte en tillräckligt oberoende ställning och riksdagsrevisorernas rapporter leder sällan till några konsekvenser.

Granskning innebär att upptäcka och att korrigera fel. Den spontana reaktionen efter något avslöjande brukar vara att man kräver att någon ansvarig person skall avgå. Men ofta räcker det inte med att byta ut några personer. Felen går djupare än så.

Expertgruppen som granskade EU-kommissionen konstaterade att huvudfelet låg i bristfällig organisation, otydligt ansvar och svag kontroll. En ny forskningsrapport från Norge (Harald Koht, LOS-senteret 1999) visar att granskningskommissioner historiskt sett kommit att förskjuta ansvaret från enskilda personer till att påpeka att problemen uppkommit genom systemfel.

Vill man förbättra granskningen i den offentliga sektorn måste man därför vara beredd på att ifrågasätta en hel del av vårt invanda tänkande om det politiska systemet och dess konstitutionella grunder.

Ytterst beror uppfattningen om granskningsmakten på hur man ser på misstag. Om man anser att misstag utgör slumpmässiga undantag, enstaka olycksfall i arbetet, då behövs egentligen ingen organiserad granskning.

Ett demokratiskt styrelseskick utgår däremot från att misstag är en del av människans vardag och att samhället kan organiseras så att man kan lära och utvecklas av misstag.

Det är viktigt att skilja mellan å ena sidan politiska misstag och å andra sidan administrativa och juridiska misstag. Enligt min uppfattning görs det alldeles för få politiska misstag och alltför många fel i myndighetsutövningen.

Demokratins arbetsmetod är sökande, experimenterande och öppet prövande. En levande politik kräver visioner och ett mod att formulera djärva projekt. Den som inte vågar tänka fel lär aldrig tänka något nytt.

Det är den offentliga debattens uppgift att kritisera och resa invändningar. Den representativa demokratin försöker genom parlament, opposition och valrörelser befrämja det politiska samtalet. Demokratin är egentligen ett stort granskningssystem.

Den politiska debatten borde egentligen kunna utnyttja en mycket bredare kunskapsbas. Erfarenheterna från andra länder beaktas alltför sällan. Politikens egen historia bildar ett samhälles minne. Men i dag belönas inte politiker som gräver i gårdagens politiska misstag.

Riksdagen har oklara uppgifter när det gäller granskningsmakten. Den parlamentariska demokratins idé innebär att riksdagen bör koncentrera sig på den politiska granskningen. Inga andra än "folkets främsta företrädare" kan vara bättre skickade att leda den politiska debatten om hur man skall tolka gårdagens erfarenheter och vilka slutsatser som man skall dra av beslut som gick snett.

Riksdagen har också den viktiga uppgiften att granska regeringen. Konstitutionsutskottets årliga granskning av regeringsärendenas handläggning och statsrådens ämbetsutövning skulle kunna fördjupas ytterligare.

Det bör också påpekas att grundlagen innehåller en slumrande paragraf som innebär att ministrar kan ställas till juridiskt ansvar. Detta slags riksrättsåtal har på senare tid haft betydelse i såväl Danmark som Finland och även i USA (Lewinskyfallet) och Frankrike (blodgivarskandalen).

Den administrativa och rättsliga granskningen är av helt annan karaktär. Här gäller frågan om myndigheterna handlat korrekt enligt grundlagar, vanliga lagar och andra föreskrifter. Det är ytterst den enskilde individen som drabbas av felaktiga beslut.

Synen på misstag blir därmed helt annorlunda. Här gäller nolltolerans. Granskningssystemet måste byggas upp så att det helst förebygger, men åtminstone upptäcker och korrigerar felen så snart som möjligt.

Många olika granskningsmetoder måste komplettera varandra. Varje myndighet måste ha en intern granskningsfunktion. Regeringen måste förfoga över en effektiv finanskontroll för att se till att statens medel används korrekt. Journalister och andra utomstående granskare kan, särskilt med hjälp av offentlighetsprincipen, dra fram oegentligheter i ljuset.

Av särskilt stor betydelse är det att det finns en stark och oberoende revision. Sverige är i den märkliga situationen att vi har två statliga revisionsorgan, men att inget av dem fyller kravet på oberoende.

Riksdagens revisorer utgörs av nuvarande och förutvarande riksdagsledamöter. De folkvalda politikerna har förvisso en viktig uppgift när det gäller politisk granskning, men de kan inte fylla rollen som oberoende revisorer.

Riksrevisionsverket har självt nyligen konstaterat att det finns stora brister i RRV:s nuvarande ställning. RRV:s oberoende är inte grundlagsreglerat. Regeringens detaljstyrning är förhållandevis omfattande. RRV:s chef kan tillsättas och avsättas av regeringen och ämbetet är därmed inte tillräckligt oberoende. RRV kan inte granska hela den verkställande makten. Jämfört med andra demokratier har RRV en konstitutionellt svag ställning.

Den statliga revisionen har diskuterats under många år utan att någon avgörande förändring kommit till stånd. Just nu arbetar en riksdagsutredning med frågan om hur uppföljning, utvärdering och revision skall ordnas i framtiden.

Man kan säkert ha olika uppfattningar om detaljer, men huvudlinjerna i en reform borde kunna utgå från internationell standard på området. Sverige behöver ett starkt revisionsorgan för den statliga verksamheten. Revisionens oberoende bör regleras i grundlagen.

Sverige har en svag maktdelningstradition och en ovana vid att tänka i termer av konstitutionella principer. Kravet på en oberoende revision står emellertid inte i motsättning till demokratins folkstyrelsetanke. Det ligger tvärtom i medborgarnas intresse att se till att deras pengar används korrekt och att myndigheterna håller sig till sina regler.

OLOF PETERSSON
DN Debatt 1/4 1999