"Partier punkterade personvalet"

Olof Petersson i ny demokratirapport: Halvfärdig reform gav oss nackdelarna men inte fördelarna.

Den konstitutionella debatten i Sverige lider brist på medvetenhet såväl om det egna landets historiska traditioner som om författningsutvecklingen i andra demokratier. Debatten har därmed fått ett alltför defensivt drag. Med större kunskaper om sitt eget förflutna och sina närmaste grannar skulle Sverige ha lättare att kritiskt och självständigt diskutera sig fram till hur landets demokratiska institutioner kunde förbättras.

I ett europeiskt perspektiv framstår Sverige som ett konstitutionellt underutvecklat land. Sverige befinner sig ur fas med den europeiska konstitutionella utvecklingen.

Genom det politiska livets internationalisering möter Sverige allt oftare det kontinentala systemet för rättighetsskydd. Först nu tvingas Sverige ta ställning till den konstitutionella demokratins principproblem. Rättsstaten innebär att medborgarnas rättigheter garanteras av oberoende institutioner.

Som vi utvecklar i vår rapport "Demokrati på svenskt vis", SNS Förlag, www.sns.se/dr måste Sveriges demokratiska system utformas så att det bildar en stark part på den europeiska arenan. En svag punkt gäller det oklara förhållandet mellan politik och rättskipning. Om svenska domstolar inte själva förmår att hävda grundläggande rättsprinciper riskerar den dömande makten allt mer att överflyttas till domstolarna i Strasbourg och Luxemburg.

Demokrati är något mer än en stat där majoriteten styr genom lagstiftning. En rättsstat ställer krav också på rättssäkerhet, fri- och rättigheter och maktdelning. Rättsstaten står inte i motsättning till medborgarstyrelse och handlingskraft. Tvärtom kan man göra gällande att en väl fungerande demokrati kräver ordnade och effektiva former för att folkviljan skall kunna komma till uttryck.

De svenska förvaltningsdomstolarna, dvs länsrätter, kammarrätter och regeringsrätten, är paradoxalt nog både för svaga och för starka. Svenska domstolar var länge förhindrade att utöva rättslig kontroll av regeringsbeslut. Fortfarande innehåller regeringsformen en bestämmelse som inskränker domstolarnas möjligheter att pröva om politiska beslut är lagliga. Domstolarnas förhållande till riksdagen som demokratiskt förankrad lagstiftare är en sak. Men att regeringen skall åtnjuta en lika privilegierad ställning som riksdagen är anmärkningsvärt. Sett i ett europeiskt perspektiv har detta givit domstolarna en onormalt svag ställning i det offentliga livet.

Däremot har svenska förvaltningsdomstolar en befogenhet som deras europeiska motsvarigheter i stort sett saknar. I Sverige bedöms överklaganden i förvaltningsärenden som huvudregel inte endast med hänsyn till beslutens laglighet utan också deras lämplighet. Svenska domstolar har makt att inte endast upphäva ett beslut utan också, egendomligt nog, att ändra innehållet.

Den svenska huvudregeln att domstolarna kontrollerar både laglighet och lämplighet i förvaltningsbeslut avviker starkt från mönstret i övriga Europa. Där är den normala ordningen att domstolarna inskränker sig till att pröva om förvaltningsbesluten är lagliga.

Förhållandet mellan domstolar och regering i Sverige präglas av den historiska traditionen att centralisera verkställande och dömande uppgifter under kungamakten. Rätten att gå till kungs innebar ett system med underdåniga påtryckningar. Förvaltningsdomstolarna har successivt övertagit regeringens och andra klagoinstansers uppgifter.

De svenska domstolarnas makt att genom lämplighetsprövning ändra innehållet i offentliga beslut har bidragit till att luckra upp gränsen mellan rätt och politik. Domstolarnas uppgifter borde begränsas till att pröva om besluten strider mot någon rättsregel. I ett större perspektiv skulle en sådan precisering stärka domstolarnas ställning.

Maktdelningstanken spelar en underordnad roll i den svenska konstitutionen. I Finlands nya grundlag finns en principparagraf som drar upp tydliga gränser mellan den lagstiftande makten, regeringsmakten och den dömande makten. Den svenska regeringsformen innehåller däremot ett kapitel där förvaltningsmyndigheter och domstolar blandas samman.

Det finns två olika sätt att betrakta en grundlag. Enligt en uppfattning är grundlagen endast beskrivande; den registrerar rådande maktförhållanden och majoritetens viljeyttringar. En annan syn på författningen betonar den normativa karaktären.

Sverige har visserligen en regeringsform som beskriver statslivet, men har knappast en författning som utgör en överordnad norm för samhällslivet.

Frågan om Sverige bör ha en särskild författningsdomstol är därmed egentligen fel ställd. Debatten borde starta med målet, inte medlet. Först måste man ta ställning till om man över huvud taget vill ha en författning som skall vara rättsligt bindande. Sverige behöver en debatt om vad det innebär att leva i en konstitutionell demokrati.

Emellanåt genomförs vissa förändringar av det politiska systemet, men frågan är om de alltid gagnar demokratin. Demokratirådet har granskat personvalsreformen, som i flera avseenden är avslöjande.

Den offentliga diskussionen är i vissa avseenden mycket sluten. I debatten om de politiska partierna ekar tystnaden från de politiska partierna. Partiernas företrädare gav sig egentligen aldrig in i personvalsdebatten och visade sig i praktiken ovilliga att släppa in ett mer individuellt element i den representativa demokratin. Den traditionella demokratisynen har en kollektivistisk slagsida. Grundlagen stadgar att den offentliga makten utgår från folket, men i praktiken tolkas denna norm som att den politiska verksamheten främst skall utövas genom de politiska partierna.

Sverige har övergivit fördelarna med det gamla valsystemet, som åtminstone var renodlat och enkelt. I stället har man fått personvalets nackdelar utan att få dess fördelar. Sverige har därmed hamnat i det sämsta läget. Ett alternativ är nu att gå tillbaka till det gamla systemet, ett annat att ta steget fullt ut och införa ett renodlat personval med obligatorisk personröstning.

Läget är särskilt bekymmersamt mot bakgrund av att det sjunkande valdeltagandet vittnar om att allt fler medborgare vänder politiken ryggen. Det brukar heta att väljarna inte känner igen partierna. Problemet är snarast att väljarna blott alltför väl känner igen partierna. Situationen i dag är att partierna står inför en väljarkår som blir allt svårare att känna igen.

Behovet av en bred och kvalificerad debatt är särskilt stort när det gäller Europas framtid. Allt mer av nationell politik bestäms på den europeiska nivån. Bristen på medborgerlig förankring är EU:s största problem.

Olika aktörer får ta på sig ansvaret för denna illavarslande situation, men ett särskilt ansvar åvilar Europaparlamentet. Sedan tjugo år tillbaka väljs parlamentets ledamöter direkt av folket i medlemsländerna. Genom Europaparlamentet kan företrädare för olika delar av unionens befolkning samlas för att debattera Europas framtid, inte minst EU:s institutionella ordning. För att denna debatt skall kunna få någon folklig förankring fordras ett europeiskt offentligt rum, ett forum för ett fortlöpande samtal i europeiska frågor.

Alla medlemsländer har problem när det gäller att få till stånd en kvalificerad Europadebatt som engagerar medborgarna. Inget talar för att Sverige skulle vara sämre än det europeiska genomsnittet, men det finns anledning att vara särskilt besviken eftersom idealen i detta land är så högt ställda. Sverige har en lång tradition av offentlighet, folkbildning och studiecirklar. Avsaknaden av ett välfungerande europeiskt offentligt rum är därför desto mer påtaglig.

Skulden för Europadebattens svagheter får delas på flera händer. Brister i EU-institutionerna, riksdagen och massmedierna förstärker varandra. Frånvaron av politiskt ledarskap har också satt sina spår.

De svenska Europaparlamentarikerna riskerar att bli en från svensk debatt frikopplad kader av yrkespolitiker på ständig resa mellan Sverige, Strasbourg och Bryssel. Riksdagen har inte löst uppgiften att förmedla Europaparlamentarikernas erfarenheter till den nationella beslutsprocessen.

Ett bättre fungerande forum för Europadebatt är av central betydelse inte endast för EU-frågan i snäv mening, utan för den svenska demokratins funktionssätt i stort. Den främlingskänsla inför EU som många svenskar upplever riskerar att leda till en allmän förtroendekris för den svenska folkstyrelsen.

OLOF PETERSSON
KLAUS VON BEYME
LAURI KARVONEN
BIRGITTA NEDELMANN
EIVIND SMITH

DN DEBATT 10/6 1999