"Fel av Unckel att blanda sig i"

Statsvetare om fallet Ahlenius: KU-ordföranden agerar konstitutionellt tvivelaktigt.

Regeringens dröjsmål att bestämma vem som ska bli generaldirektör för Riksrevisionsverket illustrerar vilken oklar ställning som ett viktigt granskningsorgan har. Debatten kring detta utnämningsärende håller på att hamna i personfixering och partipolitisering.

Konstitutionsutskottets ordförande skickar brev till finansministern och riskerar därmed att dra på sig en egen debatt om riksdagens inblandning i regeringens utnämningsmakt.

Det grundläggande problemet förblir olöst. Sverige har en svag granskningsmakt. Det behövs nu en mer djupgående och principiell konstitutionell debatt.

Riksrevisionsverket har en egendomlig ställning. Å ena sidan är RRV den myndighet som ska granska effektiviteten i de statliga åtagandena och i enlighet med god revisionssed granska de statliga förvaltningsmyndigheterna.

Å andra sidan är RRV konstitutionellt sett en vanlig myndighet bland de andra och lyder under regeringen. Verket har exempelvis ingen befogenhet att granska regeringskansliet.

Parallellt med RRV har riksdagen ett eget revisionsorgan. Riksdagens revisorer ska enligt grundlagen granska den statliga verksamheten. Riksdagsrevisorerna utgörs av riksdagsledamöter och uppfyller därmed inte kravet på att vara ett professionellt, oberoende revisionsorgan. Riksdagsrevisorerna har visserligen ett antal tjänstemän till sitt förfogande, men denna stab är förhållandevis liten och räcker inte till en heltäckande granskning.

Det är anmärkningsvärt att det aldrig förts någon samlad debatt om vilka konstitutionella principer som ska ligga till grund för den statliga granskningsmaktens utformning. Därmed har det uppstått ett tomrum i svenskt offentligt liv. Sverige har en stor och komplex offentlig sektor men en svag och outvecklad kontrollmakt.

En del av förklaringen står att finna i det tänkesätt som präglat politik och förvaltning i Sverige. En förhandlingskultur präglad av pragmatiska, informella kontakter har varit viktigare än konstitutionalismens idé om tydliga mandat och fungerande metoder för ansvarsutkrävande.

Det är nu hög tid att bestämma vilken ställning som riksrevisionen ska ha - ska den vara regeringens stabsmyndighet eller en oberoende revisionsmyndighet? Skillnaden mellan att vara ett stabsorgan som går den politiska majoritetens ärenden och att vara en oberoende granskare, den är helt avgörande.

Det förstnämnda betonar ett serviceperspektiv i förhållande till regeringen. RRV ska då vara lyhört inför vilken typ av granskning regeringskansliet efterfrågar. En självständig revisionsmyndighet kräver emellertid en långtgående obundenhet i förhållande till den politiska makten.

En oberoende revision innebär att den politiska majoriteten utan möjligheter till direkt inflytande underkastar den förda politiken en extern utvärdering. Ställt på sin spets handlar det ytterst om att en oberoende granskares rapporter kan komma att bekräfta det politiska ledarskapets duglighet, men de kan också blottlägga politiska misslyckanden.

Det är således uppenbart att en oberoende revision kräver ett stort mått av "institutionell osårbarhet" för att i realiteten även kunna leverera ovälkommen kritik.

Välvilliga intentioner och utfästelser från politikerhåll om att verksamheten är oberoende räcker således inte. Förutsättningarna för granskarnas oberoende ligger inbyggda i de institutionella arrangemang som omgärdar en sådan granskningsorganisation. Till dessa överväganden hör, förutom konstitutionell position och ekonomiska resurser, också makten att utnämna chef för verksamheten.

Oklarheterna kring inte bara Riksrevisionsverkets roll utan hela den oberoende revisionens ställning i vårt styrelseskick är sammantaget ett konstitutionellt handikapp i den svenska författningen.

Vilken roll RRV ska ha och hur organisationen av en oberoende revision i Sverige ska se ut är i grunden en konstitutionell fråga, det vill säga en fråga som kräver noggranna överväganden och bred politisk förankring. Riksdagens och regeringens utredningar av revisionens ställning har alstrat många trycksidor men få resultat.

Problemet är att det inte räcker att behandla RRV och riksdagens revisorer var för sig. Diskussionen om revisionens ställning och utformning kräver ett samlande grepp.

Som vi ser det skulle det behövas tre skilda granskningsorgan, vart och ett med ett tydligt mandat. Riksdagen behöver en politisk granskningsfunktion och regeringen behöver en finanskontroll. Dessutom krävs en fristående riksrevision.

I ett parlamentariskt system har riksdagen en kontrollerande uppgift. Riksdagen har det yttersta ansvaret för att se till att lagstiftningen faktiskt genomförs och att de politiska målen förverkligas. Det är emellertid vilseledande att använda ordet revision för detta slags granskning. Termen revision borde reserveras för granskning enligt god revisionssed efter internationellt accepterade principer.

Det är också uppenbart att regeringen behöver en stabsmyndighet som kontinuerligt övervakar att regeringens direktiv till de underlydande myndigheterna efterlevs och som följer effektiviteten i den statliga verksamheten.

Men det är ingalunda självklart att en sådan funktion bäst fylls av något fristående ämbetsverk. Kanske skulle en sådan finanskontroll knytas direkt till regeringen, exempelvis till finansdepartementets budgetavdelning.

Kvar står behovet av en självständig revisionsmyndighet. Sverige framstår i dag som unikt i sin avsaknad av ett sådant granskningsorgan. Ibland skylls Sveriges undantag på vår svenska förvaltningsmodell med självständiga ämbetsverk.

Det bör dock påpekas att Finland, som har samma förvaltningstradition, nu har övergivit modellen med dubbla revisionsorgan. I samband med den nya grundlag som just beslutats övergår Finland till Storbritanniens, Irlands och Danmarks modell med ett självständigt revisionsorgan med riksdagen som huvudman. I Sverige har redan en del debattörer, exempelvis statsvetaren Bo Rothstein, på goda grunder pläderat för en oberoende riksrevision under riksdagen.

Motståndet mot en fristående riksrevision motiveras stundom med demokratiska argument. En kraftfull riksrevisor skulle kunna innebära en inskränkning av den politiska majoritetens handlingsmöjligheter. Balansen mellan folksuveränitet och konstitutionalism innebär förvisso ett dilemma, men det går att finna praktiska lösningar som tillgodoser båda kraven.

Det skulle även i fortsättningen vara de politiskt ansvariga som har att avgöra om granskningarna bör leda till politiska åtgärder. Inom ramen för det parlamentariska styrelseskicket finns det plats för oberoende institutioner, så länge det slutliga ansvaret vilar hos det folkvalda parlamentet.

Sverige har redan delar av den offentliga makten som har en långtgående självständighet i förhållande till riksdagsmajoriteten. Det gäller exempelvis domstolar, Riksbanken och JO. De har alla ett tydligt och avgränsat mandat. De lyder under grundlagen, som ytterst beslutas av riksdagen.

Olof Petersson
Shirin Ahlbäck
DN DEBATT 21/9 1999

Per Unckels replik:

"Jag skrev som vanlig riksdagsman"

Statsvetaren Olof Petersson har på DN Debatt 21/9 synpunkter på min kritik av regeringens handläggning av frågan om chef för Riksrevisionsverket.

Bakgrunden är att regeringen dröjt med beslutet om vem som skall vara RRV:s chef de närmaste åren. Detta har väckt frågor om regeringens respekt för RRV:s integritet.

Petersson ifrågasätter om jag har någon rätt att ha synpunkter i denna sak. Det är en egendomlig åsikt om det hela inte är så enkelt att han, sin forskarbakgrund till trots, slarvat med källforskningen.

Av artikeln att döma förefaller Petersson tro att jag skrivit brev till finansministern som konstitutionsutskottets ordförande. Det kan jag naturligtivis inte göra. Utskottet granskar regeringen i efterhand. Utnämningsfrågor tillhör på goda grunder de områden som utskottet tidigare har ägnat stor uppmärksamhet åt.

Flera utnämningar de senaste åren antyder att utskottet också i framtiden har anledning till en sådan granskning. I denna mening har riksdagen i allra högsta grad med regeringens utnämningar att göra.

Före beslut har utskottet däremot ingen uppgift. Det brev jag skrivit till Ringholm har jag därför skrivit som riksdagsman. Som sådan är det inte bara min rätt utan också min skyldighet att reagera inför möjliga missförhållanden.

Tyvärr bidrar Peterssons förflyttning av fokus till att försvåra diskussionen om hur revision och granskning av staten bör gå till. Ty en sådan diskussion behövs i Sverige. Liksom Petersson tycker jag att en i förhållande till regeringen fristående revisionsorganisation är utomordentligt angelägen.

Vad som till slut visar sig vara orsaken till regeringens brist på beslut om RRV:s ledning, sjabbel eller något allvarligare, hade hela denna diskussion kunnat undvikas om revisionen stått fri.

Att Caesars hustru uppenbarligen kunnat misstänkas är skäl nog för en ny ordning.

Per Unckel
Riksdagsledamot (m), ordförande i konstitutionsutskottet

DN DEBATT 22/9 1999

"Unckel har svårt med sina roller"

En "Per Unckel" skriver brev till finansministern om revision och granskning och nämner i sammanhanget "konstitutionsutskottet". Visst kan man få intrycket att det är KU:s ordförande som är i farten.

Även om Unckel nu skrivit i rollen som riksdagsman är tilltaget diskutabelt. Antag att regeringen, mot förmodan, viker sig för Unckels krav. Unckel har då påverkat ett enskilt utnämningsärende hos regeringen, som han senare skall granska i rollen som KU-ordförande.

Vi menar alltjämt att riksdagen bör vara huvudman för en självständig riksrevision. Men då krävs först att en och annan riksdagsledamot blir bättre medveten om betydelsen av konstitutionell rollfördelning.

Per Unckel verkar (DN Debatt 22/9) ha lika svårt att hålla ordning på författarnamnen under en debattartikel som på sina egna roller.

Shirin Ahlbäck
Fil dr i statsvetenskap
Olof Petersson
Professor, ordförande i SNS Demokratiråd

DN DEBATT 26/9 1999

Dokument: Per Unckels brev till Bosse Ringholm

"Finansminister
Bosse Ringholm

Regeringen har ännu inte givit besked om vem som skall vara chef för Riksrevisionsverket (RRV), trots att den nuvarande generaldirektörens förordnande går ut om mindre än två veckor och trots att hon uppenbarligen förklarat sig villig att fortsätta. Osäkerheten om hur RRV:s ledning skall se ut är allvarlig redan av allmänna skäl. Ingen organisation far väl av att sväva i osäkerhet om den fortsatta ledningen.

För en myndighet som RRV är emellertid det som nu sker extra allvarligt, eftersom det väcker frågor om regeringens respekt för RRV:s integritet.

RRV är en statlig myndighet under finansdepartementet. Verket är en del av en samlad revisions- och granskningsstruktur som också innefattar riksdagens revisorer och konstitutionsutskottet.

Det är av största betydelse att granskning och revision kan ske oberoende och på ett sätt som väcker allmänhetens förtroende.

Förslag har också framförts om en ny ställning för revisionen genom en sammanslagning av riksdagens revisorer och RRV till en organisation direkt underställd riksdagen.

Det är oklart vilket motiv regeringen nu har för att dröja med utnämningen av generaldirektör för RRV. Blotta det faktum att misstankar uppenbarligen kan riktas mot regeringen i allmänhet och finansdepartementet i synnerhet om att förhalningen kan vara uttryck för en repressalielik reaktion mot RRV:s företagna granskning är mycket oroande. Osäkerheten riskerar förorsaka svåra skador som det kommer att ta lång tid att reparera.,

Det är mot den här bakgrunden av yttersta vikt att klarhet omedelbart skapas om RRV:s självständighet, integritet och ledning. Varje dags uppskov kommer att göra den redan uppkomna skadan större.

Stockholm 1999-09-19

Per Unckel"