Även en grundlag kan ha fel.
"All offentlig makt i Sverige utgår från folket."

Allt beror visserligen på vad man menar, men om man med offentlig makt avser de politiska besluten, eller åtgärderna som vidtas av offentliga organ, då vet vi alla att den genomsnittlige medborgaren i bästa fall känner till någon liten procent och därmed knappast kan ha varit upphovsmannen. Frågan som diskuteras idag är snarast hur mycket beslutsfattaren, och den formellt ansvarige, egentligen känner till av de saker som görs i vederbörandes namn.

Som skildring av vardagsverkligheten är regeringsformens inledande mening därför tämligen tvivelaktig. Men nu kan man göra den berättigade invändningen att avsikten aldrig varit att ge en realistisk bild. Man kan i stället tolka satsen som en fiktion, en allmän norm, ett portalstadgande, som ger uttryck för demokratins, för folksuveränitetens grundläggande princip om självbestämmande.

Då blir det genast lite intressantare. Då finns det nämligen en skillnad mellan demokratins allmänna idé och det faktiska styrelsesätt som vi råkar ha vid just detta historiska tillfälle. Det råder ingen identitet mellan demokratins ideal och dagens rådande institutioner. Den allmänna folksuveränitetstanken kan förverkligas på många olika sätt. Varje samhälle får finna de metoder som under de förhandenvarande omständigheterna är bäst lämpade. När samhället ändras kanske gamla tekniker behöver omprövas. Demokratin är därför inte något som vi en gång för alla har, utan något som hela tiden måste återerövras.

Det är ett historiskt faktum att det finns ett nära samband mellan demokratins seger och industrialismens genombrott. De institutioner som utgör ryggraden i Sveriges demokratiska system har i allmänhet en historia som går ungefär ett sekel tillbaka i tiden. Partiväsendet, folkrörelserna, den allmänna rösträtten och den masspridda tidningspressen formades under sent 1800-tal och tidigt 1900-tal. Det är ångmaskinernas, fabrikernas och järnvägsbyggandets tidsålder som bildar parlamentarismens barndomsminnen.

Frågan är om det inte också finns ett djupare samband mellan industrisamhälle och politiska institutioner. Vi gör oss alltid bilder och konkreta föreställningar av hur saker och ting fungerar. För en såpass abstrakt företeelse som politik blir sådana liknelser och metaforer särskilt betydelsefulla. Det är därför föga förvånande att industrialismens centrala element, fabriken och maskinen, kommit att stå som en oerhört inflytelserik bild av hur politik och samhälle fungerar.

Det är som om samhället vore ett slags apparat; man kan stoppa in saker, det är en process som producerar, något kommer ut ur maskineriet, man styr med reglage, rattar och knappar.

Det finns många exempel på hur denna liknelse utnyttjats, men också på hur den lett till många problem. Ett exempel är byråkrati. Ordet har visserligen i vardagsspråket en nedsättande klang, men byråkrati används också som en neutral, teknisk term för en speciell form av organisation. En byråkrati, i denna mening, kan åskådliggöras som en pyramid. Den utmärks av en strikt uppdelning i olika nivåer, formalisering, enhetlighet och fasta befälslinjer. Den perfekta byråkratin arbetar som en maskin. Fördelarna är uppenbara. Man vinner förutsägbarhet, likabehandling, objektivitet och frånvaro av personligt godtycke.

En fråga: hur gammal är datamaskinen? Den vanliga historieskrivningen börjar vid 1940-talets slut med de första matematikmaskinerna, stora och primitiva. Men detta är lite vilseledande. Idén om en datamaskin är mycket äldre. Det är bara det att den tekniska utvecklingen släpat långt efter människornas fantasi. Man behövde något datamaskinliknande, men eftersom det på den tiden varken fanns elektronrör, transistorer, chips eller mikroprocessorer så fick man ta vad som fanns till hands, nämligen människor. Byråkratier, kontor och många organisationer kan ses som gigantiska försök att skapa datamaskiner av människor.

Den vetenskapsman som skarpast karaktäristerat byråkratins väsen är tysken Max Weber. Vid sekelskiftet skildrar han med blandade känslor det som då höll på att växa fram. Han var övertygad om att människan här hade uppfunnit en social organisationsform av oöverträffad effektivitet. Han beskriver byråkratin som en "paragrafautomat". Dess framgång var för Weber given. Hans förutsägelse var att den snabbt skulle slå ut andra organisatoriska arter. Snart skulle företag, staten, kommuner, partier och den minsta förening byråkratiseras. Detta perspektiv inger Weber stor oro. Samhället riskerar att inneslutas i ett obönhörligt stålhölje, ein stählernes Gehäuse. Den kalla, maskinmässiga effektiviteten hotade att förkväva det levande samhället med sin beräkningsbara precision.

Hur gick det då? Man kan undra hur Weber skulle skildrat 1900-talet från vår utsiktspunkt. I ett avseende fick han naturligtvis rätt. Det har i mycket varit fråga om ett byråkratins århundrade. Men på en punkt tog utvecklingen en annan väg. En förutsättning för Webers prognos var att byråkratin är den mest effektiva organisationsformen.

Men de praktiska erfarenheterna blev inte alls så entydiga. Det visar sig att byråkratisk effektivitet blir ett alltmer sällsynt undantag. Organisationsforskningens resultat är här tämligen entydiga. Det går inte att rent allmänt säga att den ena eller andra organisationsformen är den effektivaste. Det beror på omgivningen, på de yttre förutsättningarna. I en stabil värld med oföränderliga krav kanske byråkratin fungerar. Men om det råder instabilitet, variation och oförutsebarhet förvandlas byråkratins fördel snart till dess stora nackdel. Stelhet, osjälvständighet och tröghet leder snarast till ineffektivitet.

En annan orsak till att byråkratin numera överges som organisationsmetod är skillnaden mellan maskin och människa. En automat fungerar bäst om de olika delarna är lagbundna och osjälvständiga. Människans krav på självständighet kommer här i direkt motsatsställning. Ett kretskort har ingen fantasi, går inte med i facket och ifrågasätter aldrig.

Liknande erfarenheter har gjorts inom andra delar av samhällslivet. Den tankemässiga omorientering som nu äger rum kan ses som försök att ta sig ur maskinmodellens återvändsgränd. Synen på exempelvis beslutsfattande, budgetering, maktutövning, politik och kommunikation omprövas nu allmänt inom internationell samhällsforskning. Nya alternativ, nya tankemodeller och förståelseinstrument formuleras.

Det är egentligen inte så överraskande att denna omorientering sker just nu. Att vi håller på att lämna industrisamhället innebär givetvis inte att industriproduktionen upphör, lika lite som jordbrukssamhällets nedgång på sin tid innebar att människor slutade att äta mat. Det är bara det att jordbruk och industri, primär- och sekundärnäringarna, nu sysselsätter mindre än en tredjedel och fortsätter att reduceras som som försörjningskälla. Den arbetsintensiva, standardiserade massproduktionens tid visar sig nu endast ha varit en historisk parentes. Ett nytt samhälle är på väg att växa fram.

Övergången till detta efterindustriella samhälle kan skildras på flera sätt. I stark sammanfattning kan man säga att vi håller på att bevittna hur ett vertikalt samhälle ersätts av ett horisontellt. Det vertikala samhället är hierarkiernas, byråkratiernas och maskinmodellernas tid. Det horisontella samhället utgörs av av en mångfald av autonoma grupper och institutioner (se närmare min bok Makt i det öppna samhället, som utkommer hösten 1989 i maktutredningens skriftserie, utgiven av Carlsson Bokförlag, Stockholm).

Det vertikala samhället bygger på över- och underordning. Det horisontella samhället hålls samman genom sido- och samordning.

Det vertikala samhället styrs av ett litet fåtal aktörer. Det horisontella samhället rymmer många av varandra oberoende maktcentra.

Det vertikala samhället är slutet och enhetligt. Det horisontella samhället är öppet och differentierat.

Det vertikala samhället är stabilt: oväntade händelser ses som avvikelser och bekymmer. Det horisontella samhället är oförutsägbart och det oväntade ses som en möjlighet till innovation.

Det vertikala samhället bygger på underförstådd konsensus, på förutsättningen att alla delar samma värderingar, vilka därför inte behöver diskuteras. Det horisontella samhället kan också uppnå samförstånd, men först efter öppen diskussion under erkännande av konflikter och motsättningar.

Maktutövningen i det vertikala samhället sker genom befäl, reglementering och instrumentell styrning. I det horisontella samhället utövas makten genom autonomi, regulativa principer för konfliktlösning och ömsesidiga kontrakt.

Eller, sammanfattande uttryckt, när tekniken äntligen så sakta börjar ge oss effektiva metoder för automatisering kan människorna lösgöras för att göra lite intressantare saker. Eftersom vi nu börjar få användbara datorer behöver samhället inte längre organiseras som en maskin.

Det vore märkligt om denna pågående förändring inte också fick konsekvenser för demokratitankens förverkligande. Låt oss återvända till grundlagens formulering att all offentlig makt utgår från folket. Även om regeringsformens nyskrevs under 1970-talet är just denna formulering ingen som de svenska grundlagsfäderna har patent på. Detta sätt att uttrycka folksuveränitetstanken är inte unikt för Sverige. I den västtyska grundlagen från 1949 står det: "Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus"; formuleringen fanns också med i Weimar-författningen från 1919. Men man får gå 200 år tillbaka i tiden för att finna ursprunget. Den franska revolutionsförfattningen 1791 förklarar att suveräniteten vilar hos folket, nationen, ur vilken all makt emanerar, "La Nation, de qui seule émanent tous les pouvoirs".

Just i den franska revolutionens tankevärld ges folksuveränitetstanken en mycket speciell inriktning. Mycket ändrades under den franska revolutionen, men inte allt. Själva samhällets organisering förblev i visst avseende intakt. Frankrikes administrativa centralisering hade inletts redan under den enväldiga kungamakten, på Richelius och Colberts tid. Det jakobinska bidraget blev endast ett fullföljande av denna centralisation och reglementering av landet. Själva pyramidens struktur ifrågasattes inte. Striden gällde vem som skulle besätta dess topp - kungen eller folkets representanter. Det rörde sig om en demokratisering, men resultatet blev inte en demokrati i vår moderna mening. Revolutionens teoretiker menade att inget skulle stå hindrande mellan stat och folk; fackföreningar och andra organisationer förbjöds följdriktigt.

I Sverige har den historiska utvecklingen mot ett demokratiskt samhälle tagit sig andra vägar. Lokalt självstyre, lekmannainflytande och folkrörelser har här spelat en väsentlig roll. Det är också så att demokratin en gång växte fram i opposition mot det gamla privilegiesamhällets orättvisor. Demokratiseringens innebörd kan därför sammanfattas i fem friheter:

- Fritt tillträde till politiska poster. Ingen skall, vare sig på formella eller informella grunder, uteslutas från tillträdet till offentliga uppdrag.

- Fria val, möjligheten att byta ut makthavarna under fredliga former.

- Frihet att bilda organisationer och partier.

- Fri insyn: offentlighet och öppenhet. Makten avmystifieras genom att ljuset släpps in.

- Fri opinionsbildning genom granskning, debatt och möjlighet till förkovran.

Dessa landvinningar utgör kärnan i det demokratiska arvet. Frågan är under vilka villkor de vackra idealen bäst kan förverkligas. I dessa tider finns det gott om pessimister. Men frågan är om de demokratiska principerna inte trivs bättre det horisontella, öppna samhället än i det vertikala, maskinmässiga. Själva demokratins arbetsmetod, den öppna debattens sökande efter praktiska lösningar på gemensamma problem, fångar också den djupaste logiken i det öppna samhället.

Så länge demokratin varit aktuell har man också diskuterat demokratins problem. Men det är intressant att se hur problembilden skiftat genom tiderna. Demokratin rör förhållandet mellan medborgare och kollektiva institutioner. Före demokratins genombrott låg problemen hos institutionerna. Frågan gällde hur gamla förlegade inrättningar såsom ståndsriksdag, kungamakt över regeringsbildning och orättvist valsystem skulle bytas ut och ändras.

När striden för rösträtt och parlamentarism väl var vunnen ändrades problembilden. Nu var det folket som blev bekymret. Både i Sverige och andra länder restes tvivel på om alla dessa nyblivna väljare skulle ha kunskaper och förstånd att bruka sin makt. Farhågorna tycktes besannas när man ute i Europa valde att rösta fram partier som hade demokratins avskaffande på sitt program. Samhällsforskningen spädde på med larmsignaler. Väljarna var okunniga, irrationella och lättledda flockvarelser. Ibland tycks det mest förvånande ha varit att den enskilde väljaren över huvud taget för egen maskin kunde ta sig till vallokalen.

Men nu svänger problembilden igen. Bekymret är inte medborgarna utan institutionerna. Till följd av ökad utbildning, tryggare levnadsstandard, rikare tillgång till information och, inte minst, de lärdomar som själva den demokratiska processen givit, stiger människors kunskaper, samhällsengagemang och förmåga att aktivt ingripa i samhällsutvecklingen.

De undersökningar som gjorts inom ramen för maktutredningen bekräftar till fullo denna bild. Medborgarnas samhällsengagemang och förmåga att hävda sig mot myndigheter, ta ställning och själva agera växer år för år. Till bilden hör också att det ökade engagemanget i huvudsak tar sig andra vägar än via partierna och den representativa demokratins institutioner. Utvecklingen går idag från kollektiva till individuella uttrycksformer.

Det allmänna intrycket är att utvecklingen från ett vertikalt till ett horisontellt samhälle snarast drivs fram underifrån än ovanifrån. De påfrestningar som olika institutioner och organisationer idag utsätts för kan i detta perspektiv ses som något positivt. Demokratin står inför en ny utvecklingsfas. Kraven från medborgarna växer, inte bara på materiell trygghet och en god miljö, utan också på reella möjligheter att få vara med och utöva makt över sitt eget samhälles framtid.

Den iakttagande samhällsforskarens nyfikenhet stiger. Hur skall de som idag styr våra myndigheter, företag, departement, redaktioner, organisationer, partier och kommuner reagera inför denna utmaning?

Den politiska demokratins huvudtanke, att all offentlig makt utgår från folket, är på väg att fyllas med delvis nytt innehåll.