En central fråga i maktutredningens arbete har varit vilken betydelse som skillnader i levnadsvillkor och fördelningen av olika resurser har för medborgarnas faktiska möjligheter att delta i samhällets beslutsprocesser.

Att påverka sin egen situation

Allt eftersom olika sociala reformer införts har listan över formella deltaganderättigheter blivit allt längre. En grundläggande tanke är att konsumenten själv skall ha rätt att vara med att påverka utformningen.

Men frågan är hur pass stor klyftan är mellan de formella rättigheterna och deras faktiska utnyttjande. I vilken utsträckning utnyttjas i praktiken möjligheterna att utöva inflytande? Hur stora är skillnaderna mellan olika grupper av medborgare?

I maktutredningens medborgarundersökning gjordes ett försök att bedöma hur stora möjligheter som medborgarna har att påverka sin situation inom ett antal livsområden (Olof Petersson, Anders Westholm och Göran Blomberg, Medborgarnas makt, Carlssons, Stockholm 1989; avsnittet baseras på sammanfattningen i SOU 1990:44, s. 238-239). Sex medborgarroller valdes ut i den aktuella undersökningen, nämligen rollerna som boende, konsument, patient, småbarnsförälder, skolbarnsförälder och förvärvsarbetande. De sex medborgarområdena skiljer sig när det gäller inflytandemöjligheter, både vad gäller erfarenheter av egna initiativ och bedömningen av möjligheten att påverka.

Boendet kännetecknas av stora skillnader mellan dem som äger och dem som hyr sin bostad. Det finns en relativt stor kategori som hyser missnöje med sin boendesituation men som inte har gjort något för att försöka påverka. Bland de sex undersökta områdena har boendet en relativt stor grupp som är missnöjda men som inte tagit något initiativ för att förändra situationen.

Konsumentrollen, som här avser inköp av kapitalvaror, skiljer ut sig i flera avseenden. Marknadens speciella egenskaper kommer här tydligt till uttryck. Möjligheten att göra sig gällande i köpsituationen betingas i första hand av ekonomiska tillgångar; antalet kapitalvaruinköp är störst bland höginkomsttagarna. Möjligheten att aktivt påverka kommer främst till användning när det gäller att i efterhand få rättelse för någon felaktighet. Denna möjlighet utnyttjas av jämförelsevis få konsumenter. Det öppet uttrycka missnöjet är här relativt litet.

Inom hälso- och sjukvården finns det ett relativt utbrett missnöje som jämförelsevis sällan finner utlopp i självständig handling. Klyftan mellan principiell möjlighet att påverka och aktiv handling är här särskilt stor. Att vara sjuk är att delvis förlora kontrollen såväl över sin person som över sin situation.

Även om det finns stora variationer mellan olika delar av befolkningen är det genomsnittliga missnöjet med barntillsynen inte särskilt utbrett. Försöken att påverka är inte heller speciellt vanligt förekommande. Inom området registreras en relativt stor andel som är nöjda och som inte tagit något initiativ.

Skolan är det område där de berörda, här liktydigt med föräldrarna, anser sig ha minst möjligheter att påverka. Trots målsättningen att öka brukarnas lokala inflytande anser föräldrarna att skolans värld ligger bortom deras inflytande.

Arbetslivet intar en extremposition i två avseenden. Andelen missnöjda är här större än på något annat område. Men andelen som gjort något för att ändra sin situation är också större än på övriga fält. Medbestämmandet och de institutionaliserade formerna för inflytande i arbetet har här varit av betydelse. Inom arbetslivet finns en relativt stor andel personer som varit missnöjda, som tagit ett initiativ och som fått sina krav tillgodosedda.

Skillnaderna mellan de sex områdena belyses också av medborgarnas bedömningar av möjligheterna att byta till något annat alternativ. Svaren kan ses som ett mått på möjligheten att utöva inflytande via "exit", att "rösta med fötterna". Valalternativen anses vara flest när det gäller dels att byta bostad, dels att välja mellan olika fabrikat eller modeller vid kapitalvaruinköp. Däremot anses de nyttigheter som är knutna till den offentliga sektorn i allmänhet ge litet utrymme för egna val. Lägst i denna rangordning kommer skolan. Föräldrarna anser vanligen att de har små möjligheter att byta till annan skola för barnen. Även sjukvården ger litet utrymme för påverkan i detta avseende. Patienter och anhöriga anser sig ha små möjligheter att välja läkare eller byta till annan mottagning eller vårdklinik.

Att påverka landets situation

Den politiska demokratins innebörd är att medborgarna gemensamt skall kunna påverka samhällets framtid. Det görs idag ofta gällande att det finns en växande klyfta mellan medborgare och politik. Valdeltagandet sjunker, den politiska misstron stiger, partiidentifikationen försvagas.

Maktutredningens medborgarundersökning visar emellertid att det är förhastat att dra den allmänna slutsatsen att medborgarna vänder sig bort från politiken. I den allmänna debatten görs ofta det förenklade antagandet att politiskt deltagande är ett enhetligt fenomen. En mer detaljerad undersökning visar emellertid att politiskt engagemang inte kan sammanfattas med hjälp av en enda skala. Flera från varandra skilda aktivitetsmodeller utkristalliserar sig (jfr SOU 1990:44, s. 209-222).

Röstning är endast en av flera olika dimensioner av politiskt deltagande.

En annan dimension är partiaktiviteter. Det handlar här om medlemskap i parti, partiarbete, deltagande i politiska möten och förtroendeuppdrag.

En särskild aspekt utgörs av de enskilda medborgarnas kontakter. Det rör sig om kontakter med tjänstemän, politiker, organisationer, massmedia eller rättsliga instanser. Vad denna dimension främst mäter är graden av initiativ, förmågan att göra sin röst hörd. De personer som ofta ringer, skriver och begär ordet får höga värden på denna dimension.

En fjärde dimension handlar om olika former av politisk opinionsbildning. Det behöver inte alltid röra sig om verbaliserade opinionsyttringar. Det handlar framför allt om dem som engagerat sig i bojkottaktioner, skrivit under namninsamlingar, givit ekonomiska bidrag och burit något kampanjmärke.

En separat dimension bildades i undersökningen av tre aktiviteter: strejk, olaglig protest och annan demonstration än de etablera första majtågen. Det som förenar dessa typer av är att det sig om mer militanta protester.

Förändringar i politiskt deltagande

Frågan huruvida det politiska deltagandet i Sverige ökar eller minskar låter sig inte entydigt besvaras. Det visar sig nämligen att utvecklingen är olikartad för de skilda dimensionerna av politiskt deltagande. Slutsatserna om det politiska deltagandets förändringar kan baseras på ett systematiskt dataunderlag. De mätningar som gjorts inom ramen för medborgarundersökningen har lagts upp så att de skall vara direkt jämförbara med de levnadsnivåundersökningar som påbörjades 1968, med förnyade mätningar 1974 och 1981.

Det slag av politiskt deltagande som innebär olika former av individuell opinionsbildning, kontakter och manifestationer visar en starkt ökande tendens. Den andel av befolkningen som avgivit någon form av skriftlig opinionsyttring i media fördubblades under perioden. Även andelen personer som någon gång talat inför ett möte har i det närmaste blivit dubbelt så stor. Samma tendens kan noteras för kollektiva opinionsyttringar i form av offentliga demonstrationer. Andelen som deltagit i någon offentlig demonstration ökade från 14 procent 1968 till 30 procent 1987.

Hypotesen att medborgarna rent allmänt blir mindre politiskt aktiva får sålunda inget stöd i dessa data. Tvärtom är det fråga om en mycket påtaglig ökning av medborgarnas samhällsengagemang. Inte heller teorier om det politiska deltagandets konjunkturberoende får något stöd. Med demonstrationsdeltagandet som utgångspunkt visar sig det politiska klimatet i själva verket vara väsentligt hetare under det "stillsamma" åttiotalet än under det "stormiga" sextiotalet. De tendenser som faktiskt kan observeras är uttryck för en långsiktig förändringsprocess snarare än för kortsiktiga modevågor.

Men inte alla uttryck för politiskt deltagande visar en ökande tendens. Ett viktigt undantag gäller engagemanget i de politiska partierna. Mönstret kännetecknas här av stagnation. Det finns ingen entydigt sjunkande trend, men heller ingen klar tendens till ökning. Visserligen stiger andelen partimedlemmar svagt under hela perioden. Men samtidigt vänder kurvan för mötesaktivitet nedåt från 1974 och andelen innehavare av förtroendeuppdrag minskar från 1981. Partierna blir i någon mån större, men deras medlemmar mindre aktiva.

Det är ett faktum att det politiska deltagande som är anknutet till den representativa demokratins institutioner visar en stagnerande tendens. Detta förhållande gör det emellertid ingalunda berättigat att dra slutsatsen att medborgarnas allmänna engagemang minskar. Andra former för politiskt deltagande, särskilt sådana som har att göra med individuell opinionsbildning, visar tvärtom en starkt ökande tendens. Intervjuundersökningarna innehöll också en fråga om medborgarnas subjektiva bedömning av sin förmåga att hävda sig gentemot statliga och andra myndigheter. Frågan handlar om ett i den svenska förvaltningsrätten centralt moment, nämligen förmågan att författa en skrivelse i syfte att överklaga en myndighets beslut. Undersökningarna visar att det under de två årtiondena ägt rum en markant förändring.

År 1968 var det ännu en majoritet, 55 procent, som inte själv ansåg sig kunna överklaga ett felaktigt myndighetsbeslut. Tjugo år senare är siffran nere i 32 procent. Medborgarnas självförtroende i kontakten med myndigheterna har således stärkts väsentligt. En allt större del anser sig ha möjligheter att själva hävda sin rätt.

Medborgerlig nyorientering

Dessa förändringar på medborgarnivå spelade stor roll när maktutredningen analyserade vad samhällsutvecklingen inneburit från demokratisynpunkt (se närmare SOU 1990:44, kap. 11). Trots stora kvarstående skillnader mellan olika socialgrupper är den allmänna förändringsriktningen klar. De egenskaper som en gång uppställdes som ideal för det demokratiska medborgarskapet, såsom kunskaper samt ekonomiskt och socialt oberoende, är bättre uppfyllda i dagens samhälle än i gårdagens. Enligt maktutredningens medborgarundersökning är den medborgardygd som i dag skattas högst att bilda sig en egen uppfattning oberoende av andra. Förutsättningarna för medborgerligt autonomt ansvarstagande har stärkts.

Maktutredningens slutsats var i detta avseende positiv. Utvecklingen mot alltmer självständiga och oberoende medborgare är av avgörande betydelse. Samhällsutvecklingen innebär ett närmande till demokratins ideal.

Men just denna utveckling, som från demokratisynpunkt måste bedömas som gynnsam, skapar i sin tur nya problem. Det finns nämligen en växande klyfta mellan vad man skulle kunna kalla det möjliga och det förverkligade medborgarskapet. Medborgarnas förväntningar på personligt inflytande stiger snabbare än det faktiska handlingsutrymmet. Samhällsutvecklingen kännetecknas därför också av medborgerlig vanmakt. Fenomenet är märkbart inom samhällslivets olika områden.

Arbetslivet kännetecknas för många anställda av monotona och själsdödande arbetsuppgifter. Industriarbetarnas missnöje har i vissa avseenden ökat. Kritiken riktas inte minst mot företagens oförmåga att tillvarata de anställdas kunnande, dåliga chanser till befordran och bristande uppskattning från företagsledningen. Särskilt de kvinnliga industriarbetarna klagar över osjälvständigheten i arbetet.

Den offentliga sektorn är till stora delar uppbyggd enligt de standardiserade enhetslösningarnas princip. Medborgarundersökningen visar att många som kommer i kontakt med den offentliga sektorn känner tyst vanmakt. Områden som skola och sjukvård kännetecknas av brist på valalternativ.

Den representativa demokratin tilldelar de politiska partierna och de allmänna valen en avgörande roll. Det finns emellertid flera tecken på en ökad klyfta mellan väljare och valda. Samhörigheten med de etablerade partierna försvagas, valdeltagandet sjunker, blankröstarna blir fler, andelen partibytare växer och osäkerheten i valmanskåren stiger.

Organisationerna, särskilt de idéburna folkrörelserna, har svårt att få unga att åta sig förtroendeuppdrag. Aktiviteten stagnerar. De ungas samhällsengagemang tar sig andra former än det traditionella föreningslivets.

Opinionsbildningen domineras i dag av massmedia. Tidningarnas, televisionens och radions stora räckvidd har medfört att medborgarna är jämförelsevis välinformerade. Men kraven på allsidig upplysning växer. Mediekonsumenterna söker nya, inte minst internationella, informationskällor. De traditionella massmedieinstitutioner och verklighetstolkningar som länge dominerat Sveriges offentliga liv utmanas.

Förändringstendenserna inom dessa områden följer i ett viktigt avseende samma mönster. Medborgarna utövar makt genom att överge. Att lämna ett gammalt alternativ och om möjligt välja ett nytt framstår som mer effektivt än att stanna kvar och försöka förändra. Den aktuella samhällsutvecklingen präglas av "exit" snarare än "voice".

Den ökande sjukfrånvaron och svårigheterna att rekrytera personal till osjälvständiga arbeten kan ses som en tyst protest. Det politiska engagemanget söker sig nya vägar. Sociala rörelser av en ny typ blir alternativ till de etablerade organisationerna. Massmedieutvecklingen öppnar nya möjligheter.

Denna typ av reaktion innebär att medborgarna genom att rösta med fötterna förändrar förutsättningarna för de etablerade organisationerna. Gamla institutioner förvandlas till tomma skal. Många av dessa institutioner kan emellertid fortsätta att leva kvar under lång tid. Det finns flera faktorer som förklarar sådan institutionell tröghet. Nostalgi och eftersläpande självförståelse legitimerar gamla organisationer. Statssubventioner, anställningstrygghet och stenpalats fryser och permanentar sociala rörelser.

Denna utveckling kan ses som en kris för den svenska modellens samhällssystem, men lika gärna som bevis på dess framgång. Den materiella levnadsnivån har höjts, sociala skillnader har utjämnats och medborgarnas anspråk stiger.

Institutionella lösningar är alltid historiskt betingade. Standardiserade och centraliserade helhetslösningar har kunnat vara effektiva i ett tidsskede då det gällt att snabbt tillfredsställa ett antal grundbehov. Men i en tid då medborgarna ställer mer differentierade krav fordras mer differentierade lösningar.

Individualisering och jämlikhet

Ett argument för centraliserade standardlösningar har varit strävan efter likformighet. Välfärdspolitikens krav på universalism, en politik för hela befolkningen, har fått motivera central reglering och uniformitet. Det underförstådda antagandet är att ökad individualisering leder till vidgade sociala klyftor; de redan starka medborgarna antas bli ännu starkare.

Vissa av medborgarundersökningens resultat kan i detta perspektiv ge anledning till oro. Figur 1 sammanfattar det politiska deltagandets variationer inom befolkningen. De första två dimensionerna, röstning och partiaktivitet, uppvisar en stagnerande tendens under de senaste två årtiondena. Övriga tre aspekter av politiska deltagande tenderar att öka.

De former för politisk delaktighet som stagnerar är de där de sociala skillnaderna är jämförelsevis små. Däremot utmärks de typer av aktivitet som ökar av större sociala skillnader. De som framför allt utnyttjar de "nya" formerna av politiskt deltagande är de högutbildade och de bättre ställda.

Däremot finns det inte samma entydighet när det gäller skillnaderna mellan män och kvinnor. Bland de former av engagemang som ökar finns både sådana som mest utnyttjats av män (individuella kontakter) och sådana som numera ofta samlar flest kvinnor (opinionsbildning och militanta protester).

Ser man till den typ av medborgaraktivitet som kräver stora individuella, verbala resurser är skillnaderna avseende socialgrupp och kön särskilt tydliga. Figur 2 ger en uppfattning om spännvidden inom befolkningen. För att här kunna bortse från generationsskillnader avser tabellen endast åldersgruppen 31-50 år. Den politiska passiviteten och vanmakten är mycket utbredd bland kvinnor i arbetarklassen. Medelklassens män hyser däremot mycket större politiskt självförtroende.

Trots dessa i sig alarmerande siffror bör man emellertid vara försiktig med att dra slutsatsen att varje individualisering måste leda till permanent ökade sociala skillnader. Risken är att de observerade resultaten betraktas i ett allt för statiskt perspektiv. Erfarenheten visar att sociala skillnader under en förändringsprocess både kan öka och minska.

Ett klassiskt exempel inom politiken utgörs av den allmänna rösträttens införande. Det dröjde länge innan rätten att rösta utnyttjades av det stora folkflertalet. Valdeltagandet skilde sig länge mycket starkt mellan olika delar av valmanskåren. I takt med mobiliseringen av de politiskt utanförstående minskade emellertid skillnaderna. I mitten av 1970-talet, först ett halvsekel efter den allmänna rösträttens införande, gick kvinnornas valdeltagande om männens.

Skulle strävan att förhindra varje förändring, som innebär att de bättre ställda och högutbildade först utnyttjar en rättighet, varit vägledande vid seklets början hade den allmänna rösträtten aldrig kunnat införas.

Ett mer dynamiskt perspektiv på sociala förändringar återfinns inom samhällsforskningens modeller för hur nyheter och innovationer sprids inom en grupp människor. Diffusionsteori kan förenklat illustreras som i figur 3. Den vertikala axeln åskådliggör hur stor procent inom en grupp som anammat en viss nyhet. I processens inledningsskede går förändringarna relativt långsamt. De första pionjärerna är fortfarande relativt ensamma. Först så småningom sprids nyheten till vidare kretsar. Därefter brukar spridningen gå relativt snabbt; mitt under processen ibland närmast explosionsartat. Mot slutet uppnås en mättnadseffekt. Ökningstakten mattas av. Till slut nås ett tak; endast några få eftersläntrare finns kvar. Kanske nås heller exakt 100 procent. Det är fråga om en starkt stiliserad bild.

Ett sådant spridningsmönster har kunnat iakttagas i många delar av samhällslivet. Processen illustreras hur nyheter sprids, hur jordbrukare anammar nya brukningsmetoder, hur läkare börjar pröva medicinska innovationer och hur medborgerliga rättigheter såsom valdeltagande utnyttjas.

Modellen är emellertid förenklad i ett avseende. Den förutsätter att den aktuella gruppen är homogen. Man kan emellertid tänka sig att befolkningen i stället utgörs av två olika grupper. I figur 4 illustreras de schematiskt med bokstäverna H (för t.ex. högutbildade eller höginkomsttagare) och L (för t.ex. lågutbildade eller låginkomsttagare). Antag vidare att H-gruppen är den som först reagerar, medan L-gruppen följer efter på ett visst tidsavstånd.

Under förutsättning att spridningsförloppen inom de två grupperna är likformiga kommer ett intressant mönster när det gäller skillnaden mellan grupperna att kunna observeras. Differensen mellan H-gruppen och L-gruppen är nämligen inte konstant över tid. Skillnaden mellan de två kurvorna, ett mått på ojämlikheten inom befolkningen, kommer först att öka, sedan nå en kulmen under processens intensiva mittskede för att därefter minska och slutligen försvinna.

Under förutsättning att förändringar följer detta mönster av "differentierad diffusion" kan man sålunda lugnt låta skillnaderna öka i förvissningen att de "svaga" grupperna efter en viss tidsperiod "kommer ikapp". Medelklassen fungerar här som ett avantgarde.

Det skall givetvis starkt understrykas att det rör sig om en teoretisk, stiliserad modell. Faktiska spridningsförlopp kan avvika mer eller mindre från matematikens rena kurvor. Det rör sig heller inte om några automatiskt verkande processer. Spridningskurvornas utseende är ofta starkt beroende av institutionella faktorer.

Två huvudfaktorer är avgörande för att spridningsförlopp skall få det utseende som illustreras i figur 4. Den ena är behovet av pionjärer, den andra behovet av att organisera in.

För att processen över huvud taget skall starta fordras en pionjär, någon som tar ett första initiativ, någon som vågar ta risker, någon som inte är rädd för att misslyckas eller bli förlöjligad. Pionjärens största hinder är Jante-lagen: "Så har vi aldrig gjort förut. Det där kan aldrig gå väl. Tro inte att du är något."

Men för att inte nyheten skall stanna inom en exklusiv krets krävs organisation och kommunikation. Det finns många barriärer på vägen. Erfarenheten visar att det är lättast att få "H-kurvan" att stiga. Däremot finns det större risker att "L-kurvan" aldrig skall raka i höjden eller skall mattas av i förtid. Följden blir att avståndet mellan kurvorna, dvs ojämlikheten i befolkningen, permanentas.

Det politiska organisationsproblemet kan därför formuleras som en dubbel målsättning. Det gäller att underlätta för både nydaning och masspridning. Systemet måste rymma såväl de kaxiga som de blyga.

Politikens uppgift blir därmed att söka förverkliga universalismens idé i individualiseringens tidsålder.