Av Prof. Olof Petersson
Det fanns en tid då makten inte kände några gränser. Icke blott familjer, byar och furstendömen, utan hela riken kunde styras efter en enda härskares nycker. Den europeiska rättsutvecklingen är historien om hur makten successivt binds och begränsas. Den absoluta kungamakten blir konstitutionell. På motsvarande sätt ersätts den monolitiska, jakobinska synen på folkväldet av principen om konstitutionell demokrati.

Även om det råder många olika uppfattningar om demokratibegreppets innebörd finns det inom dagens statsvetenskap relativt tydliga kriterier på vad som utmärker ett demokratiskt styrelseskick. I historiskt och globalt perspektiv riktas uppmärksamheten på demokratins grundläggande principer. Till demokratins minimikrav hör allmänna och fria val samt respekt för medborgerliga fri- och rättigheter. I de etablerade demokratierna, där dessa minimikrav är oomstridda, gäller demokratidebatten snarast vilka praktiska institutioner och tekniker som bäst förverkligar demokratins ideal. Det finns numera flera systematiska försök att bedöma den demokratiska kvaliteten i ett styrelseskick. Ett exempel är SNS demokratiråd, som utgår från att det politiska systemet måste bedömas från ett demokratiideal baserat på medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft. En demokratisk styrelse måste vila på en folklig bas, makten måste utövas under lagarna och systemet måste vara effektivt.

Maktdelning
I den demokratiska rättsstaten är den offentliga makten institutionaliserad. En viktig idéhistorisk impuls kommer från 1700-talets maktdelningsteorier. En konstitution förutsätter att befogenheter och kompetens är tydligt fördelade och att det finns fungerande mekanismer för att utkräva ansvar. En konstitution innehåller också ett dynamiskt element. Spelreglerna för det politiska systemet kan behöva justeras i takt med att de yttre förutsättningarna förändras. Denna rättspolitiska diskussion de lege ferenda öppnar möjligheten till en demokratisk författningspolitik. Medborgarna avgör ytterst vilka rättsliga normer som skall ligga till grund för deras samfällighet.

Det är en omdiskuterad fråga i vilken utsträckning som man kan och bör tillämpa nationalstatens begreppsvärld på Europeiska unionen. Vissa hävdar att EU är en så unik skapelse att den kräver sina alldeles egna förståelseinstrument. Andra menar tvärtom att EU måste mätas med nationalstatens konventionella tumstock. Det saknas här anledning att entydigt ta ställning till förmån för den ena eller andra synpunkten. Syftet är mera begränsat, nämligen att, som ett tankeexperiment, bedöma EU med utgångspunkt från ett enda kriterium: den demokratiska konstitutionalismen.

Mellanstatliga avtal - EU:s fundament
Redan en första blick röjer att EU saknar en konstitution av vedertagen typ. Fundamentet är i stället mellanstatliga avtal. När den svenska riksdagen 1994 beslöt att ansluta Sverige till EU skedde det formellt genom en lag som innebar att tjugo olika fördrag med bilagor och protokoll, samt alla de rättsakter, avtal och andra beslut som antagits på grundval av fördragen, blev gällande här i landet. Listan över dessa mellanstatliga traktat inleds med fördraget om kol- och stålunionen 1951 och Romfördraget 1957 och avslutas med Maastrichtfördraget 1992 och anslutningsfördraget med bl a Sverige 1994.

Den intet ont anande invånare som av medborgerlig pliktkänsla vill bekanta sig med EU:s rättsliga grundval bör bereda sig på att ta en överkurs i juridik. Bara artikel 189, som beskriver något så betydelsefullt som hur unionen fattar sina beslut, sträcker sig över tre snåriga sidor. Den svenska författningsutredningen motiverade en gång sitt förslag att modernisera den svenska regeringsformen med argumentet att grundlagen bör ha en ställning i folkmedvetandet. Man menade att texten borde vara så avfattad att den kan läsas och i sina huvuddrag begripas av envar allmänintresserad medborgare. Det är lätt att få intrycket att EU:s regelverk författats med den motsatta ambitionen.

Statsförbund eller förbundsstat?
Det påpekas ofta, med all rätt, att Europeiska unionen är en hittills okänd form av politisk institution. Med sin speciella förening av mellanstatlighet och överstatlighet är EU någonting mittemellan ett statsförbund och en förbundsstat.

Det finns två sätt att förhålla sig till detta faktum. Det ena är att försöka förpassa EU till någon av de gamla invanda kategorierna. Euroskeptikerna vill reducera EU till ett traditionellt mellanstatligt samarbete, på sin höjd en konfederation där nationalstaterna behåller sin vetorätt. Federalisterna vill däremot omvandla EU till Europas Förenta Stater. Dessa två alternativ är motpoler i debatten, men har det gemensamt att de utgår från gamla välbekanta politiska modeller.

Det andra betraktelsesättet är att, åtminstone för tillfället och för diskussionens skull, acceptera att EU är och förblir en alldeles egen hybrid i den konstitutionella floran. Intellektuella bekvämlighetsskäl kan visserligen tala mot denna tanke, men man kan tvärtom hävda att dagens situation erbjuder statsvetare och andra författningspolitiska debattörer en unik möjlighet att konstruera nya konstitutionella former som är speciellt avpassade för en politisk bildning av EU:s typ.

Synen på EU:s rättsliga grund är direkt proportionell mot värderingen av EU:s framtid. För de skeptiska som strävar efter att begränsa överstatligheten är det tillfyllest med dagens mellanstatliga fördrag. För federalisterna hägrar en konstitution av samma typ som finns i Förenta Staterna och Förbundsrepubliken Tyskland.

Mellanstatliga dräkten för trång
Dagens situation är på flera sätt otillfredsställande. Svåröverskådligheten och den bristande systematiken hämmar förståelsen för hur unionen fungerar. I princip vore det möjligt att ersätta de tjugo fördragen med ett nytt, samlat mellanstatligt avtal. Mycket vore därigenom vunnet, men åtskilliga problem skulle ändå kvarstå. Europeiska unionen har redan vuxit ur den mellanstatliga dräkten. EU har blivit något långt mer än en gammaldags sammanslutning av nationalstater. Gemenskapens beslut får direkt rättsverkan för medborgarna. Möjligheten att fatta majoritetsbeslut gör att enskilda medlemsstater kan bli överkörda. EU-domstolen har slagit fast att gemenskapsrätt tar över nationell lagstiftning. EU:s successivt utökade makt fordrar nu en annan konstitutionell grund.

Ett svårlöst dilemma i den konstitutionella debatten handlar om grundlagars stabilitet.

Å ena sidan skall författningen sätta de grundläggande spelreglerna för den demokratiska processen. Rättsstatens krav på kontinuitet och förutesebarhet talar för att grundlagen förblir oförändrad och oberörd av de dagspolitiska fejderna.

Å andra sidan finns det emellanåt berättigade krav på att anpassa konstitutionen till förändrade villkor. Det finns mänga exempel på hur länder genom att byta valsystem, kammarsystem eller budgetprocess försökt förbättra den politiska processens funktionssätt.

Normalt har man försökt lösa detta dilemma genom att kringgärda konstitutionen med speciella ändringsregler. Medan vanliga lagar i Sverige kan ändras med ett enkelt majoritetsbeslut fordrar grundlagsändringar två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val. Andra länder ställer krav på exempelvis kvalificerad majoritet, folkomröstning eller ratificering av delstater. Oavsett vilken teknik som valts är den underliggande tanken densamma: det skall gå relativt trögt att ändra konstitutionen, men det skall inte vara omöjligt.

Enighet - krav för ändring
Att ändra EU:s konstitutionella grundvalar kräver enhällighet mellan alla medlemsstater. Varje stat har vetorätt. Därmed blir det i praktiken mycket svårt att justera detaljer i EU:s rättsliga fundament. Enhällighetsregeln gynnar status quo. Detta favoriserande av det bestående har två olika sidor. Först är det svårt att över huvud taget bilda en samfällighet om alla skall vara överens, men när unionen väl har kommit till stånd är det lika vanskligt att ändra den.

Ett av de principiellt viktigaste argumenten mot EMU är att nationalstaterna överför beslutanderätten inom betydande delar av valutapolitiken till ett oåtkomligt centralbankssystem. Även om man i princip accepterar en delegation av makt till en självständig myndighet, måste man erkänna att det, från demokratisk och konstitutionell synpunkt, är betänkligt att permanent överföra makt utan reella möjligheter att återta eller korrigera delegationen. Kritiken mot EMU i detta avseende riktas därmed mot en grundläggande svaghet i hela EU-konstruktionen. På samma sätt som ett land behöver ha möjlighet att gå från treåriga till fyraåriga valperioder och att omorganisera förvaltningsdomstolarna måste EU ha möjlighet att genomföra motsvarande konstitutionella förändringar.

Man står här inför vad som kan förefalla vara ett olösligt dilemma. Å ena sidan grundas EU på mellanstatliga fördrag. Å andra sidan finns ett akut behov av en normal författningspolitisk debatt om hur EU:s institutioner successivt skall kunna justeras med hänsyn till erfarenheter och ändrade förutsättningar.

"Svensk modell" - praktisk lösning
Det finns emellertid en praktisk lösning, som dessutom ligger rakt framför våra svenska ögon. Vi har, utöver våra fyra grundlagar, en stadga som rättsligt sett utgör en kombination av grundlag och vanlig lag. Riksdagsordningen har en mycket speciell och principiellt intressant konstruktion.

Paragraferna har två delar. Huvudtexten innehåller de viktigaste bestämmelserna. Dessa kan endast ändras på samma sätt som grundlag. Därutöver omfattar paragraferna tilläggsbestämmelser bestående av mer praktiska regler. Dessa ändras som vanliga lagar.

På motsvarande sätt skulle man kunna bygga upp en konstitution för Europa. De principiellt viktigaste bestämmelserna skulle endast kunna ändras genom samfällda beslut av alla medlemsstater. De mer konkreta bestämmelserna skulle emellertid vara möjliga att ändra genom en enklare procedur. Mycket talar för att Europaparlamentet skulle kunna delta i denna andra typ av författningspolitiska beslut.

Nästa fråga är givetvis vad en sådan konstitution skulle innehålla. Det skulle här föra för långt att i detalj utföra ett europeiskt grundlagsförslag. Sneglar man på normaldispositionen i nationalstaternas moderna författningar finner man dock uppslag till åtminstone fyra huvudpunkter.

Europeisk konstitution: fyra punkter
Den första avdelningen i en författning brukar bestå av en ingress som i mer eller mindre högtidliga ordalag förklarar syftet med den konstituerade samfälligheten. Man föreställer sig att en europeisk konstitution, i analogi med den amerikanska självständighetsförklaringen, inleds med orden "We the people of Europe". Att en sådan ingress kan formuleras i allmänna men ändå principiellt precisa ordalag visas av Parisstadgan 1990, som innehåller grundläggande principer om de mänskliga rättigheterna, demokratin och rättsstaten.

Den andra avdelningen skulle därmed kunna närmare precisera de medborgerliga fri- och rättigheterna. Olika vägar öppnas här. En möjlighet är att EU självt formulerar sin rättighetskatalog. En annan lösning är att EU ansluter sig till Europarådets konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Båda lösningarna har sina fördelar, men det finns också risk för överlappningar och kompetenskonflikter mellan exempelvis EG-domstolen i Luxemburg och Europadomstolen i Strasbourg. Det borde ändå vara möjligt att finna en tillfredsställande lösning.

Den tredje avdelningen kan därmed ägnas att beskriva EU:s institutionella uppbyggnad. Det skulle här ges tillfälle att tydligare fastslå befogenhets- och ansvarsfördelningen mellan de olika unionsorganen. Normgivningsmakten skulle därmed äntligen kunna få en tillfredsställande reglering. Det bör påpekas att det här framlagda förslaget till författningsteknisk lösning inte innebär något ställningstagande till den kontroversiella frågan om EU bör utvecklas i riktning mot mer eller mindre överstatlighet. En konstitution av här skisserad typ skulle vara fullt användbar, kanske till och med särskilt önskvärd, för att reglera dagens institutionella förhållanden.

Den fjärde avdelningen skulle kunna utgöras av en kort men principiellt betydelsefull bestämmelse om hur den europeiska konstitutionen skall ändras och tolkas. Det är i detta avseende som en europeisk konstitution skulle kunna göra anspråk på viss originalitet. Den europeiska unionen är en blandning av mellanstatligt och överstatligt. En europeisk konstitution skulle på motsvarande sätt kunna vara en förening av traktat och grundlag.