All maktutövning riskerar att urarta. Makt är ofrånkomlig. Det enda som kan hejda makt är makt. "Il faut que le pouvoir arrète le pouvoir", som Montesquieu uttryckt denna grundläggande tanke i ett av konstitutionalismens huvudarbeten, Om lagarnas anda (XI:4).

Som en röd tråd genom politiska teorier och författningskonstruktioner löper tanken att man genom att dela upp makt och inrätta motmakter skall kunna balansera och kontrollera makten.

Behovet av metoder för granskning och kontroll ökar snarare än minskar. Många moderna metoder för organisering av komplexa system förutsätter att hierarkisk detaljstyrning ersätts av autonoma institutioner som regleras av intern och ömsesidig kontroll.

Här öppnas en möjlighet att jämföra olika staters styrelseskick. Hur har man försökt lösa maktbalansens problem? Vilka metoder har man velat ta i bruk för att kontrollera och granska makten? Hur stor diskrepans finns det mellan författningens bokstav och de maktpolitiska realiteterna? Hur fungerar den granskande makten i vardagens realiteter?

Två amerikanska forskare har nyligen försökt att bedöma granskningsmakten i Sverige (John Logue och Eric S. Einhorn, "Restraining the Governors: The Nordic Experience with Limiting the Strong State", Scandinavian Political Studies, 11, 1988, s. 45-67). Undersökningen omfattar även Finland, Danmark och Norge. Jag avgränsar emellertid min diskussion till svenska förhållanden. Det kan också nämnas att författarna kommer att publicera ett längre arbete om nordisk politik: Modern Welfare States: Politics and Policies in Social Democratic Scandinavia, Praeger Publishers. Deras slutsats är i genuin mening diskutabel. Resultatet av deras undersökning är nämligen sannolikt inte hållbart, men deras analys ställer en antal centrala problem och erbjuder en utgångspunkt för en diskussion av detta centrala problem i den moderna välfärdsstatens statsteori.

Författarnas tes är i korthet följande. Den historiska traditionen av godtycklig kungamakt, förekomsten av en omfattande, centraliserad enhetsstat och den långvariga dominansen av ett enda regeringsbärande parti förefaller vara betingelser som hotar rättigheter för individer och minoritetsgrupper. Risken verkar vara desto större alldenstund många fri- och rättigheter åtnjuter ett svagare författningsskydd än annorstädes. Men trots detta är intrycket att Sverige fungerar exemplariskt.

Vad är då orsaken till detta paradoxala faktum? Författarna anför fyra förklaringar. För det första har de nordiska staterna utvecklat historiskt sett innovativa konstitutionella metoder såsom tryckfrihet och justitieombudsmän. För det andra fungerar folkomröstningar som ett direktdemokratiskt kontrollinstrument gentemot den politiska styresmakten. För det tredje erbjuder intresseorganisationernas medverkan i det politiska beslutsfattandet en möjlighet för oppositionella minoriteter att påverka besluten. För det fjärde ger det parlamentarismens valrörelser en metod för "checks and balances" som saknas i andra politiska system.

De två amerikanerna drar sålunda en mycket positiv slutsats av sin granskning. Sverige, och de andra nordiska länderna, kan fungera som en modell för omvärlden. Systemet bygger på "the existence of points of multiple and easy access for registering effective opposition". Våra länders statsskick skulle därmed erbjuda ett alternativ till den klassiska konstitutionalismens modell.

Nu kan man för det första invända att redan själva utgångspunkten för resonemanget innebär en skarp kritik av det svenska systemet. Författarna avfärdar nämligen de traditionella metoderna; själva konklusionen bygger på att nya metoder ersätter de äldre. Men i officiell doktrin, enligt det svenska systemets självförståelse, har dessa klassiska metoder ingalunda spelat ut sin roll. Tvärtom tilldelas rättsstatens idéer fortfarande en central ställning. Sveriges regeringsform från 1974 förklarar att den offentliga makten "utövas under lagarna". Det finns en lång rad offentligrättsliga regelsystem och olika myndigheter som skall tillse att maktutövningen äger rum i enlighet med normbundenheten och rättssäkerhetens krav.

Frågan är hur denna uppsättning regler faktiskt fungerar. En möjlighet att göra en bedömning har nyligen öppnats genom en doktorsavhandling i förvaltningsrätt vid Uppsala universitet (Lena Marcusson, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, Iustus Förlag, Skrifter från juridiska fakulteten i Uppsala 26, 1989). Författaren, Lena Marcusson, har med systematik och noggrannhet kartlagt vad som med finländsk terminologi kallas "medelbar" förvaltning. Det rör sig om den ökande del av den offentliga verksamheten som bedrivs i andra former än den klassiska myndighetstypen. Det är inte längre endast myndigheter som sysslar med myndighetsutövning.

Denna verksamhet har fullt stöd i grundlagen. Ett särskilt stadgande medger att förvaltning också kan äga rum utanför stat och kommun i strikt mening: "Förvaltningsuppgift kan överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar uppgiften myndighetsutövning, skall det ske med lag" (regeringsformen 11:6, tredje stycket).

Frågan är nu vilka regler som gäller för dessa hybridorganisationer i den grå zonen mellan den offentliga och den privata sektorn. Avhandlingen ger en tämligen dyster bild. Oklarheten är ofta betydande. Medborgaren står inte sällan i en situation där man inte känner till sina rättigheter och skyldigheter.

Rättskällorna lämnar sällan klart besked. Distinktionen mellan myndigheter och enskilda, konstaterar författaren, "har i svensk rätt inte genomförts med önskvärd tydlighet". Vad som förstås med offentlig förvaltningsuppgift är "tämligen oklart". Begreppet myndighetsutövning har fått en viss stadga, men man letar förgäves efter en precis definition. Den tidigare gällande förvaltningslagen innehöll en definition av begreppet, medan själva termen inte användes. I den nya förvaltningslagen används däremot termen i lagtexten, medan definitionen har utelämnats.

I regeringsformen framgår inte klart hur begreppen "myndighet", "det allmänna", "offentligt organ" eller "offentlig verksamhet" förhåller sig till varandra. Ingen vet exakt vad en myndighet är. Två definitioner av myndighetsbegreppet cirkulerar. Den ena utgår från ett organisatoriskt kriterium, den andra från ett funktionellt, dvs från uppgiftens natur. Det tycks som om den organisatoriska definitionen fått ett visst övertag på senare tid, men regeringsrättens beslut att betrakta löntagarfonderna som myndigheter bygger väsentligen på ett funktionellt kriterium.

Statsrättsexperter var tidigt varse att definitionerna inom området lätt blir cirkulära. Såväl Alf Ross som Nils Herlitz har påpekat att flera vanligt förekommande definitioner är rena tautologier: offentlig återfinns i både definitionen och det som definieras. Ur ett förarbete till förvaltningslagen citerar författaren följande minnesvärda höjdpunkt i svensk rättsteori: "med myndighet åsyftas samtliga organ och ämbeten, vilka utgöra myndigheter".

Saken underlättas inte av att kriteriet för vad som är en myndighet kan skilja sig från det ena regelsystemet till det andra. Tryckfrihetsförordningen kan ge en viss riktlinje, andra lagar en annan.

Det suddiga rättsläget ger stort spelrum för att varje enskilt fall finna den mest "praktiska" lösningen. Men pragmatismen kan här hamna i direkt konflikt med rättsstatens krav på förutsägbarhet. Lena Marcusson hävdar vikten av ett enhetligt myndighetsbegrepp: "De stora fördelar som detta innebär ur rättssäkerhetssynpunkt, värdet av möjligheten till systematisk åskådlighet i rättssystemet, väger tyngre än de skäl som talar för större flexibilitet: möjligheten att göra ändamålsöverväganden i olika tillämpningssituationer."

Det är inte styrbarheten som idag är det stora problemet i svensk förvaltning utan den svaga kontrollmakten.

Författaren avslutar sin genomgång med en kritisk slutsats. De brister som har konstaterats gäller främst den enskilde medborgarens rättssäkerhet. "Begränsade möjligheter till besvärsprövning, en ofullständig reglering av handläggningen och en bristande insyn i verksamheten är de kanske mest påfallande svagheterna i systemet."

Det är sällan som principiella överväganden väglett de många besluten att överlämna förvaltningsuppgift till någon utanför myndighetsområdet. "Praktiska" skäl har vanligen varit utslagsgivande.

Sveriges politiska kultur är pragmatisk. Den är inriktad på saklighet, på att finna praktiska lösningar. Det gäller att förankra, hålla alla berörda informerade, att försöka sätta sig ner och komma överens. Förnamn är viktigare än titel och efternamn. Stilen är informell. Personliga lojaliteter är avgörande.

Ibland undrar jag om det inte snarare borde ha utsetts en kemist till maktutredare, så mycket som man överallt understryker personkemins betydelse.

Intet gott som inte har något ont med sig. Det finns också nackdelar förknippade med denna vänliga kultur. Den svenska hyggligheten har en baksida.

Teoretiskt sett råder det tydliga skillnader mellan ämbetsmannen, ombudsmannen och entreprenören. Men i verkligheten är rollerna utsuddade. För några år sedan gjordes det ett ambitiöst statsvetenskapligt försök att karaktärisera rolluppfattningarna hos de högre svenska statstjänstemännen.

Projektet blev ett intressant misslyckande. De hala ålarna slant igenom det statistiska nätet. Ytterst få av de intervjuade hade någon distinkt rolluppfattning. Anders Mellbourn fann i sin doktorsavhandling att det stora flertalet i stället måste hänföras till arten "allmänadministratören - den svenske normalbyråkraten" (Anders Mellbourn, Byråkratins ansikten, Liber, Stockholm 1979). Denne drivs varken av egenintresse eller allmänintresse. Han eller hon är inriktad på att lösa praktiska problem, göra rimlighetsbedömningar, samarbeta, nå resultat, se saker och ting i smått samt undvika konflikter och kontroverser. Den amerikanske statsvetaren Thomas Anton har på grundval av samma material betecknat den svenske normalbyråkraten som "soft activist", mjukisaktivisten.

Personer som bytt mellan olika topposter i svenskt samhällsliv vittnar ofta med stolthet om det egentligen inte varit någon större skillnad. De har skött sina jobb på samma sätt. Det är som om rollen inte spelar någon roll.

De utsuddade gränserna mellan offentligt och privat har befrämjat ett visst slags handlingslogik, nämligen nyttokalkylen. På den ena sidan uppradas kostnader/nackdelar, på den andra sidan intäkter/fördelar. Beslutet blir ett resultat av en sammanvägning. En åtgärd som är förknippad med vissa nackdelar genomförs ändå om den har tillräckligt stora fördelar.

Det är på denna punkt som idén om rättsstaten är principiellt annorlunda. Det är inte frågan om ändamålsenlighet eller effektivitet. Vissa saker gör man helt enkelt inte. Punkt och slut.

I en praktiskt arbetande förvaltning konkurrerar ofta olika kriterier med varandra. Den kluvna tjänstemannasjälen skall samtidigt tillgodose krav på effektivitet, lyhördhet och rättssäkerhet. Det är då viktigt att det finns tydliga kriterier och kraftiga signaler när man börjar närma sig rättssäkerhetsaspekter. Annars finns det risk att dessa hamnar i den allmänna högen av lämplighetsavgöranden.

Sverige har en svag kontrollmakt. De granskande organen har inte samma oberoende ställning som i många andra länder. Orsakerna är främst historiska. En agrar ämbetsmannastat, boströmsk statsidealism, sen urbanisering, svag stadskultur, osjälvständiga intellektuella och ett svagt rättsväsen är några huvudfaktorer. En medborgare som anser sig orättvist behandlad förväntas i den svenska traditionen gå till kungs och "besvära sig". I andra länder går man till domstol och hävdar sin rätt.

Den allmänna pragmatismen och obenägenheten att urskilja principiella roller medför också att kontrollkriterierna blir otydliga. Det finns många tysta väckarklockor.

Mot denna bakgrund blir det svårt att dela de amerikanska forskarnas entusiasm för den svenska modellen som ett alternativt och effektivt sätt att organisera den granskande makten. Tvärtom finns det just i insyns- och kontrollhänseende många nackdelar med den pragmatiska beslutskulturen.

En av maktutredningens undersökningar handlar om den politiska makteliten. I en enkät tillfrågades alla politiker och tjänstemän i regeringskansliet om deras formella och informella kontakter. Svaren formar sig till en bild av den politiska maktens nätverk (Olof Petersson, Maktens nätverk, Carlssons, Stockholm 1989).

Många av dessa förbindelser mellan departementen och myndigheter, organisationer, företag och massmedia är formella i så mening att de är formbundna och dokumenterade. Mängder av skrivelser utväxlas genom delningsförfaranden, remisser, brev, betänkanden, propositioner, protokoll, utlåtanden och beslut.

Men en stor del av kontakterna äger rum informellt. Det rör sig om personliga möten och inte minst telefonsamtal.

Att vara med, bli hörd och inte lämnas utanför blir intressentens A och O. Personliga kontakter underlättar givetvis. Återigen bekräftas personkemins betydelse i svenskt offentligt liv.

De svenska departementen är relativt små. Tillvägagångssättet är ofta mycket informellt. "Beslutsprocessen i regeringskansliet är inte lika formbunden som på många andra håll i statsförvaltningen", påpekas det i Propositionshandboken, utgiven av statsrådsberedningen.

Utländska forskare slås av den informella, pragmatiska stilen i den svenska politiska beslutskulturen: "Att träda in i den svenska politikens värld är att komma in i ett litet inåtvänt rike i vilken besluten fattas i grupp, där yrkespolitiker, tjänstemän och ombudsmän hela tiden måste räkna med att ha med varandra att göra." Svensk politik är hemtrevlig och mysig, "cozy" (Hugh Heclo och Henrik Madsen, Policy and Politics in Sweden: Principled Pragmatism, Temple University Press 1987, s. 21).

Arkivforskande historiker vittnar om hur svårt det är att i efterhand dokumentera beslutsprocessen i regeringsärenden. Mycket sker muntligt och eventuellt skriftligt arbetsmaterial arkiveras inte.

Vilket område av det svenska samhället man än studerar kommer man till samma resultat. Mycket av den verkliga makten utövas genom informella nätverk.

Att beskriva hur ett system fungerar är en sak, att värdera det är en annan. En bedömning av om systemet fungerar bra eller dåligt blir givetvis beroende av vilka kriterier man utgår från.

Mycket talar för att de informella nätverken ofta är effektiva. Man slipper långsamma och stela tjänstevägar om de berörda direkt kan komma överens. Ett system som bygger på förhandlingar och kompromisser kräver snabba och korta kommunikationsvägar.

Men det är också uppenbart att informaliteten har sina nackdelar. Nätverksresurser kan vara både konserverande och ojämlika. Precis som när det gäller andra maktresurser bildas cirklar. Åt dem som har skall varda givet. De som redan har etablerat sina förbindelser har lättare att förstärka och utveckla sitt inflytande. Utanförstående och nykomlingar får ännu svårare att ta sig in.

Ett system byggt på informella kontakter kan också komma i konflikt med offentlighetsprincipen. De informella nätverken bygger vanligen på att kunskaper inte sprids till bredare kretsar. Systemet blir svåröverskådligt och ofta omöjligt att granska utifrån.

En realistisk skildring av den svenske granskaren måste därför idag bli tämligen nedslående. Diskussionen om granskningsmaktens framtida organisering har knappast mer än inletts.