| I: Finsk Tidskrift, 1990:8, s. 494-501. II: Finsk Tidskrift, 1990:9-10, s. 592-597 Den svenska modellen under
förändring
Dessa var några av de allmänna frågor som formulerades i direktiven till den svenska maktutredningen. Initiativet till utredningen togs av den svenska regeringen, som också finansierat forskningsprogrammet, som inleddes 1985 och avslutades 1990. Det är även regeringen som fattat beslut om direktiv och ledamöter. Men utredningen skiljer sig i flera avseenden från traditionella utredningar. Maktutredningen har inte haft i uppgift att lägga fram några praktiska förslag. Direktiven innebär ett rent forskningsuppdrag. Utredningen har arbetat under full självständighet.(1) Undersökningens huvudresultat sammanfattades i en rapport som publicerades i mitten av 1990. Den bygger på forskningsresultat som redovisas i ett 20-tal böcker och ett 90-tal rapporter.(2) De viktigaste slutsatserna kan sammanfattas med de tre begreppen den svenska modellen, makt och demokrati. (3)
DEN SVENSKA MODELLEN UNDER FÖRÄNDRING Det svenska samhällssystemet i allmänhet, och den svenska välfärdsstaten i synnerhet, har inte sällan karaktäriserats med uttrycket "den svenska modellen". Denna beteckning underförstår att det svenska samhället i jämförelse med andra länder uppvisar vissa särdrag, utmärks av vissa egenskaper eller en viss kombination av egenskaper. Frågan är hur pass träffande en sådan beteckning är i dag. Det finns två problem förknippade med begreppet "den svenska modellen". Det ena är att begreppet inte är entydigt utan har använts för att beteckna delvis skilda företeelser. Det andra problemet har att göra med de aktuella samhällsförändringarna. Var "den svenska modellen" mer adekvat som beskrivning av gårdagens samhälle än dagens? Har den svenska modellen nått en vändpunkt? De två problemen har givetvis ett inbördes samband. Svaret på frågan om, och i så fall när, den svenska modellen kulminerat är avhängigt av vad som närmare bestämt inläggs i begreppet. Men just detta förhållande kan läggas till grund för en skildring av den aktuella samhällsutvecklingen. Debatten om den svenska modellens innebörd har fäst uppmärksamheten på ett antal viktiga drag i det svenska samhällssystemet. Med utgångspunkt från dessa karaktärsdrag är det möjligt att beskriva samhällsutvecklingen och fastställa i vilka avseenden och i vilken riktning det svenska samhället i dag förändras. Följande särdrag har förknippats med den svenska modellen: - En metod för konfliktlösning på arbetsmarknaden. - Centraliserade avtalsrörelser. - Historisk kompromiss mellan arbete och kapital. - Samförståndskultur. - Full sysselsättning. - Det starka samhället. - Universalism. - Expertstyre. - Korporatism. - Centralisering. - Den andra kompromissen, underförstådd manlig överhöghet. Inte i något fall har det gått att konstatera att de drag som här förknippats med den svenska modellen är adekvata som beskrivning av dagens svenska samhälle. Det allmänna resultatet är tvärtom att dessa drag alla försvagats eller i några fall till och med försvunnit. Slutsatsen är därmed inte beroende av definitionerna. Oavsett hur den svenska modellen preciseras blir bilden att samhällsförändringarna går i riktning från den modell som länge ansetts utgöra Sveriges speciella signum. Den svenska modellen måste därför sägas ha nått en vändpunkt. Det går inte att entydigt fastställa exakt när kulmen nåddes. Tidpunkten skiljer sig något mellan de olika aspekterna eller är i vissa fall inte möjligt att ange då det rör sig om gradvisa, successiva processer. Det synes ändå som om det tidiga 1970-talet i flera avseenden varit avgörande. De år som sedan dess förflutit har snarast bekräftat att det då inte rörde sig om tillfälliga krisfenomen utan om en mycket mer generell och djupgående samhällsförändring. Den stora frågan varför de aktuella samhällsförändringarna går i riktning från den svenska modellens särdrag har givetvis inget enda enkelt svar. Det rör sig om en historisk förändringsprocess med flera olika inslag. Den mest allmänna förklaringen är att åtskilliga av den svenska modellens speciella kännetecken har varit förknippade med industrisamhällets epok. Framväxten av ett efterindustriellt, internationaliserat tjänstesamhälle driver fram nya samhällsorganisatoriska lösningar. Men det finns också en inre dynamik i den svenska modellens samhällssystem. Just i det förhållandet att den svenska modellen inte är entydig utan består av flera olika särdrag ligger en drivkraft till förändringar. Ju fler element som konstituerar ett system, desto större är sannolikheten för inre spänningar mellan dess beståndsdelar. Medan vissa moment i den svenska modellen mycket väl gick att förena samtidigt, fanns det stora latenta motsättningar mellan vissa andra. Ett system med inre motsägelser inrymmer ett dynamiskt element. En generell hypotes om social förändring är att motsägelser leder till ändring. Drivkrafterna bakom de nu pågående samhällsförändringarna kan därför delas in i två grupper. Den ena typen av förändringsfaktorer är interna, sådana som alstras av motsättningar och spänningar mellan den svenska modellens särdrag. Den andra typen är externa, faktorer som i allmänhet inte är unika för Sverige utan som gäller alla liknande samhällssystem.
DEN SVENSKA MAKTSTRUKTUREN De två händelser som mer än några andra format det moderna Sveriges maktstruktur är industrialiseringen och demokratiseringen. Det är ett historiskt faktum att dessa genomgripande förändringar inträffade ungefär samtidigt. Man kan tala om "det dubbla brottet". Det ena brottet var det historiskt sett revolutionerande avvecklandet av den formella sammankopplingen mellan ekonomisk och politisk makt; tidigare hade rösträtt och valbarhet knutits till ekonomisk ställning. Det andra brottet i kontinuitet var den samtidiga framväxten av två nya elitgrupper som specialiserade sig på var sin maktsfär. Industrisamhällets två huvudklasser, arbete och kapital, har därmed på ett avgörande sätt kunnat påverka samhällsutvecklingen. Förhållandet mellan dessa två maktcentra har präglats av en kombination av konflikt och samförstånd. Det samhällssystem som beskrivits under rubriken "den svenska modellen" kan ses som en uppsättning särdrag som många präglats av industrisamhällets maktförhållanden. Att denna maktstruktur nu kännetecknas av förändringar innebär ingalunda att den försvunnit. Tvärtom är ett huvudresultat av den elitundersökning som genomförts inom ramen för maktutredningen att Sverige fortfarande kan sägas styras av två eliter. Av rekryteringsmönstren framgår exempelvis att det i huvudsak finns två vägar till makten, via borgerlighetens och via arbetarrörelsens organisationer. I internationellt och historiskt perspektiv är de borgerliga institutionernas betydelse föga anmärkningsvärd. Det är förekomsten av en alternativ kanal som framstår som ett undantag. Att tala om ett lands maktelit blir i ett avseende mer och mer orealistiskt. Den bild som frammanas är att de för landets framtid avgörande besluten fattas av några elitgrupper på nationell nivå. Bilden av arbete, kapital och stat som den härskande strukturen måste modifieras i ett viktigt avseende. Internationaliseringen förändrar förutsättningarna för den nationella maktstrukturen. En allmän förändring av maktstrukturen är helt enkelt att antalet parter och aktörer ökar. Medan gårdagens maktstruktur omfattade ett fåtal stora organisationer bildas dagens maktstruktur av ett större, och ökande, antal organisationer. En direkt följd är att antalet partsrelationer och konfliktytor ökat. Samhällsförändringarna påverkar den strukturella basen för de maktcentra som tidigare var dominerande. Internationaliseringens ökar kapitalets rörlighet. Också arbetarrörelsens bas påverkas av samhällsutvecklingen. Den traditionella kärngruppen, industriarbetarklassen, minskar i betydelse. Fackföreningsrörelsens organisationsgrad sjunker sedan mitten av 1980-talet. De politiska partiernas väljarstöd blir mer instabilt. Även staten förändras. Den centrala statliga nivåns relativa reträtt måste ses mot bakgrund av två samtidigt pågående processer, nämligen internationaliseringen och decentraliseringen. Centralmakten utmanas därmed från två olika håll. Decentraliseringen innebär att tyngdpunkten i den offentliga sektorns verksamhet förskjuts till regioner, kommuner, kommundelar och lokala enheter. Riksenhetligheten och den kulturella homogeniteten försvagas. Förändringarna i massmediesystemet är här av stor betydelse. Massmedia har under några decennier etablerat sig som ett eget maktcentrum. Internationaliseringen och den elektroniska uppsplittringen utmanar de traditionella opinionsbildarnas dominans. Förändringarna i den svenska maktstrukturen innebär sammanfattningsvis att de institutioner som varit knutna till industrisamhällets epok nu försvagas. Nya maktcentra har växt i betydelse utan att för den skull ha ersatt de etablerade institutionerna. Själva maktstrukturens utseende har därmed förändrats. Antalet självständiga maktcentra ökar. Maktstrukturen har blivit mer fragmenterad och komplex.
DEMOKRATI OCH MEDBORGARSKAP Varje svar på frågan om samhällsutvecklingen närmar sig det "demokratiska idealet" måste givetvis bli beroende av vilken innebörd som inläggs i ett så allmänt uttryck. I utredningens direktiv görs en precisering under benämningen "det svenska demokratiska idealet". I jämförelse med den västerländska demokratitraditionen framstår detta ideal som uttryck för en övervägande kollektivistisk demokratisyn. Det finns ett nära samband mellan detta demokratiideal och det samhällssystem som karaktäriserats som "den svenska modellen". Demokratin antas här förverkligas genom politiska majoritetsbeslut, en stor offentlig sektor och centralisering. Det kan emellertid inte råda något tvivel om att samhällsutvecklingen innebär att de bärande elementen i detta samhällssystem håller på att försvagas. Åtskilliga av det moderna Sveriges institutioner är förbundna med en typ av industrisamhälle vars tid nu oåterkalleligen är förbi. Som beskrivning av samhällets faktiska styrelsesätt passar denna demokratimodell bättre på Sverige för ett par decennier sedan än på dagens samhälle. Skulle man därför besvara direktivens allmänna fråga med utgångspunkt från det däri angivna demokratiidealet måste svaret bli negativt. De nu pågående förändringsprocesserna innebär att samhället inte närmar sig utan tvärtom avlägsnar sig från den svenska modellens kollektivistiska demokratiideal. Detta är emellertid inte det enda tänkbara demokratiidealet. Vad som i den västerländska idétraditionen framstår som det centrala är sökandet efter en balans mellan individuella och kollektiva element. Den enskilde medborgarens integritet, handlingsmöjligheter och personliga inflytande ges här en mer framträdande plats. I perspektivet av detta demokratiideal måste slutsatsen bli en helt annan. Samhällsutvecklingen har inte minst varit märkbar på medborgarnivå. Trots stora kvarstående skillnader mellan olika socialgrupper är den allmänna förändringsriktningen klar. De egenskaper som en gång uppställdes som ideal för det demokratiska medborgarskapet, såsom kunskaper samt ekonomiskt och socialt oberoende, är bättre uppfyllda i dagens samhälle än i gårdagens. Enligt maktutredningens medborgarundersökning är den medborgardygd som i dag skattas högst att bilda sig en egen uppfattning oberoende av andra. Förutsättningarna för medborgerligt autonomt ansvarstagande har stärkts. Med utgångspunkt från en demokratitolkning som är mer präglad av ett individorienterat ideal blir den allmänna slutsatsen mer positiv. Utvecklingen mot alltmer självständiga och oberoende medborgare är av avgörande betydelse. Samhällsutvecklingen innebär i detta avseende ett närmande till demokratins ideal.
Den allmänna slutsatsen av denna undersökning är sålunda att det svenska samhällssystemet för närvarande genomgår djupgående förändringar. Gamla institutioner och ordningar förlorar i betydelse. Nya strukturer håller på att växa fram. Att beskriva det nuvarande skedet som slutet på den svenska modellens epok är i en mening korrekt. Det visar sig i efterhand att flera betydelsefulla inslag i det moderna Sveriges samhällssystem varit knutna till ett speciellt historiskt skede. Det finns ingen anledning att anta att de faktorer som förändrat förutsättningarna för detta system skulle vara av tillfällig natur. En återgång är knappast möjlig. Den period av Sveriges historia som präglats av stark offentlig expansion, centraliserade avtalsrörelser på grundval av en historisk kompromiss mellan arbete och kapital, social ingenjörskonst och centralplanerade standardlösningar är över. Bilden av den svenska modellens kris och död är dock i ett annat avseende missvisande. Den bygger nämligen på föreställningen att den svenska modellen utgör ett enhetligt, motsättningsfritt system som en gång införts, sedan kulminerat och nu försvinner. Men som tidigare framhållits innehåller det som brukar betecknas som den svenska modellen ett relativt stort antal separata element och särdrag som långt ifrån alltid harmonierat med varandra. Föreställningen om en svensk modell kan ge ett alltför statiskt och enhetligt intryck. De olika särdragen i det svenska samhällssystemet har utvecklats vid delvis olika tidpunkter och har var och en sin egen utvecklingslogik. Bara för att vissa element nu försvagas behöver inte hela tanken på ett för Sverige karaktäristiskt styrelsesätt överges. I ett historiskt perspektiv visar det sig att detta svenska styrelsesätt innehåller ett starkt dynamiskt element. Det kan ses som en metod för social problemlösning, som ett sätt att finna en avvägning av demokratins allmänna dilemman. Det innevarande tidsskedet präglas av individualisering och internationalisering. Demokratins grundläggande problem, att förena individuell frihet och kollektiv ordning, återkommer nu i en delvis ny konstellation. En huvudfråga när det gäller att finna en ny balans mellan ett samhällscentrerad och en individcentrerad syn är hur man kan förena önskan om social trygghet på grundval av gemensamma ordningar med önskan om individuell valfrihet. Ytterst är detta en fråga om hur man kan kombinera fria personliga val med solidarisk gemenskap.
SVERIGE I PERSPEKTIV Den svenska maktutredningens syfte har varit att ge en tolkning av hur Sverige styrs idag. Frågan huruvida de observerade resultaten är unika för Sverige eller inte måste i stort lämnas öppen. Man kan ändå, på grundval av vår allmänna kännedom om ländernas samhällsförhållanden, dra vissa slutsatser om de nordiska länderna. Varje jämförelse mellan de nordiska länderna måste på en gång beakta både likheterna och skillnaderna. Det som här beskrivits som den svenska modellen gäller i stora stycket även som beskivning av grannländerna. Man kan därför många gånger med lika stort berättigande tala om en nordisk modell. Men det finns också klara olikheter. Sverige framstår i vissa avseenden som representant för en extrempunkt. Socialdemokratins dominans över regeringsmakten har varit mest markant i Sverige. Den offentliga sektorn hann växa sig störst i Sverige. Kraften i kommunsammanslagningar, strukturrationaliseringar och centralisering har varit störst i Sverige. Socialingenjören hade troligen allra störst inflytande i Sverige. Däremot är det uppenbart att de externa förändringsfaktorerna inte är unika för Sverige, givetvis inte heller för Norden. Det rör sig i stället om processer som pågår inom alla utvecklade länder. En annan sak är att genomslaget och de konkreta yttringarna av dessa förändringar ser olika ut beroende på det enskilda landets sociala och politiska struktur och historiska erfarenheter. Man torde kunna göra gällande att förändringarna blir särskilt genomgripande i samhällen som länge präglats av homogenitet, centralisering, kollektivism och relativ isolering. När de pågående samhällsförändringarna än kommer så, det är hypotesen, får de jämföresevis starkt genomslag i Norden och kanske allra starkast i Sverige.
INTERNATIONALISERING Flera av de viktiga förändringsprocesser som identifierats kan sammanfattas under rubriken internationalisering. Ordet internationalisering torde vanligen associeras till ökat omvärldsberoende, att makten över förhållanden som vi fordom rådde över själva nu flyttas ut någonstans utanför landets gränser. Det är ingalunda svårt att finna exempel, både direkta och indirekta, på denna process. Internationella avtal och överenskommelser begränsar det nationella handlingsutrymmet. De reella möjligheterna att föra en avvikande ekonomisk politik i en liten öppen ekonomi är små eller förknipppade med mycket höga kostnader. Två årtal, 1989 och 1992, framstår som särskilt viktiga för den pågående internationaliseringsprocessen. År 1989 avvecklades de väsentliga delarna av valutaregleringen. En integrerad kapitalmarknad innebär att penningpolitiken inte längre utgör ett verksamt stabiliseringspolitiskt medel. Kapitalets ökade rörlighet gör att den ena parten bakom den historiska kompromissens samhällsmodell inte längre kan tvingas till inhemska förhandlings- och konsensusuppgörelser. Debatten om Sverige och EG förs inte sällan som om frågan gällde om Sverige borde välja att internationaliseras eller ej. Det valet är emellertid i praktiken redan gjort. Ändå framstår 1992 som en möjlig vattendelare. Frågan om Sverige skall söka medlemskap i EG står fortfarande öppen. Valet, som maktutredningen formulerat saken, är inte så mycket om Sverige skall anpassa sig till Europa eller ej, utan om det blir fråga om en aktiv eller passiv anpassning. Argumentationen i EG-frågan har framför allt handlat om neutraliteten, näringslivets behov och möjligheten att utöva medbestämmande i de europeiska institutionerna. Dessutom är det i praktiken också fråga om ett val av politisk inriktning. Under 1980-talet var svensk politik framgångsrik i åtminstone två avseenden, även om den visat sig ha varit mycket kostsam. Vi fick ingen massarbetslöshet och vi fick inget tvåtredjedelssamhälle, ett samhälle med en marginalisering av den fattigaste delen av befolkningen. Möjligheten att föra en särlinje i detta avseende kommer knappast att öka utan snarare att minska med ett medlemskap i EG. Ändå är det oegentligt att endast se internationaliseringen som en enkelriktad process där något främmande element kommer utifrån och beskär vår handlingsfrihet. Internationaliseringen utgör mindre en konsekvens av omfattande förändringar av det internationella systemet, utan mer ett resultat av den moderna välfärdsstatens framväxt. Det är inte en ny typ av internationell politik som upplöser nationalstaten, utan en ny typ av nationalstat som upplöser traditionell internationell politik. De problem som alstras av den aktiva statens framväxt i en rad länder har lett till att det internationella systemet förändrats i riktning mot ett tillstånd av komplex interdependens. Småstater står heller inte maktlösa. Visserligen blir det direkta inflytandet marginellt i församlingar där röststyrkan står i proportion till befolkningens storlek. Men maktforskningen har sedan länge påpekat att det finns andra vägar till makt än den formella beslutsmakten. I praktiken avgörs många beslut på internationell nivå under förhandlingar i transnationella nätverk. De internationella organisationernas tjänstemän, inte minst från små, neutrala och välutvecklade stater, har stora förutsättningar att fungera som trovärdiga och effektiva medel i sådana nätverk. Tillgången till sådana informella nätverk kan utgöra en ansenlig maktresurs. Transnationella nätverk kan ha stor betydelse för att insamla, sammanställa och utbyta information över nationsgränserna. Makten bygger här mer på överlägsen information och förmågan att rätt utnyttja nätverken än på rå styrka. Förhandlingar och koalitionsbyggande, snarare än hierarkiska auktoritetsförhållanden, präglar interaktionen inom nätverken. Aktiv opinionspåverkan som form för maktutövning har idag stor betydelse inte endast på nationell utan även på internationell nivå. Man kan idag tala om ett slags transnationell lobbying.
INSTITUTIONELLA OCH INTERNATIONELLA SYSTEMFÖRÄNDRINGAR Den svenska maktutredningens arbete har bestått av två delar, dels empiriska undersökningar och dels idékritik och teoriutveckling. Det är inte minst i detta senare avseende som slutsatserna är relativt långtgående. Man kan med fog tala om samhällets eftersläpande självförståelse. Förändringarna av samhället går mycket snabbare än förståelsen av samhället. Många begrepp, modeller och tankekonstruktioner passar bättre på gårdagens samhälle än på dagens. I utredningens granskning råkar samhällsvetenskaperna särskilt illa ut. De etablerade modellerna inom forskning och utbildning visar sig ha stora brister. Det intressanta är att den teoretiska nyorientering som man nu kan utskilja sker i parallell riktning inom helt olika forskningsområden. Samma perspektivskifte äger rum när det gäller studiet av såväl inomnationella institutioner som det internationella systemet. I en av maktutredningens skrifter har jag försökt fånga förändringarna under rubrikerna det vertikala respektive det horisontella samhället.(4) Det vertikala samhället är hierarkiernas, byråkratiernas och maskinmodellernas tid. Det horisontella samhället utgörs av av en mångfald av autonoma grupper och institutioner. Det vertikala samhället bygger på över- och underordning. Det horisontella samhället hålls samman genom sido- och samordning. Det vertikala samhället styrs av ett litet fåtal aktörer. Det horisontella samhället rymmer många av varandra oberoende maktcentra. Det vertikala samhället är slutet och enhetligt. Det horisontella samhället är öppet och differentierat. Det vertikala samhället är stabilt: oväntade händelser ses som avvikelser och bekymmer. Det horisontella samhället är oförutsägbart och det oväntade ses som en möjlighet till innovation. Det vertikala samhället bygger på underförstådd konsensus, på förutsättningen att alla delar samma värderingar, vilka därför inte behöver diskuteras. Det horisontella samhället kan också uppnå samförstånd, men först efter öppen diskussion under erkännande av konflikter och motsättningar. Maktutövningen i det vertikala samhället sker genom befäl, reglementering och instrumentell styrning. I det horisontella samhället utövas makten genom autonomi, regulativa principer för konfliktlösning och ömsesidiga kontrakt. En motsvarande teoretisk omorientering äger rum även inom studiet av internationell politik. Ett exempel utgörs av en uppställning som gjorts av den amerikanske statsvetaren James Rosenau.(5) Parallelliteten är slående. Vad Rosenau benämner den statscentrerade världen motsvaras av det vertikala samhället. Den multicentriska världen har samma slags struktur som det horisontella samhället. Den statscentriska världen rymde mindre än 200 väsentliga aktörer. I den multicentriska världen kan antalet aktörer räknas i hundratusentals. I den statscentriska världen var aktörernas primära problem ett säkerhetsdilemma. Det gällde att bevara territorialiteten. Sista vägen att förverkliga aktörernas mål var tvångsmakt. I den multicentriska världen kan aktörernas problem formuleras som ett autonomidilemma. Målen blir i första hand att öka andel av världsmarknaden och att bevara integrationen i subsystemen. Maktmedlet utgörs av tillbakadragande av samarbete eller stöd. Den statscentriska världens dagordning är sluten. Diplomatins regler styr samspelet mellan aktörerna. Maktstrukturen är hierarkisk. Den multicentriska världens dagordning är öppen, umgängesreglerna blir mer situationsbetingade. Makten över handlingsinitiativen blir mer jämlik och utspridd på fler händer. Dessa djupgående förändringar har vi idag bara kunnat börja avläsa vissa yttringar
av. Förändringarna tvingar fram delvis nya sätt att se på samhällenas organisation
och på förhållandet mellan den enskilda människan och de gemensamma kollektiven. Vår
förståelse av makt, demokrati, internationalisering, organisation, auktoritet och
styrelse förändras, med en optimistisk tolkning, i humanistisk riktning. 1. Forskningsprogrammet har letts av en grupp bestående av Olof Petersson
(ordförande, statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet), Yvonne Hirdman,
(historiska institutionen, Göteborgs universitet), Inga Persson, nationalekonomiska
institutionen, Lunds universitet och Johan P. Olsen, (Universitetet i Bergen och Norsk
senter for forskning i ledelse, organisasjon og styring, Bergen). 4. Olof Petersson, Makt i det öppna samhället, Carlssons, Stockholm 1989. |