Vad som framför allt påkallar en omvärdering av EU:s funktionssätt är det framtidskonvent som avslutades sommaren 2003. Under drygt ett år lyckades de drygt hundra konventisterna, under ledning av Valéry Giscard d’Estaing, att nå en bred konsensus bakom ett förslag till en ny konstitution för unionen.

Förslaget skulle visserligen inte lösa alla EU:s demokratiproblem. Men jämfört med dagens situation skulle den nya grundlagen medföra stora förbättringar, det är den slutsats som vi nyligen drog i SNS Demokratiråd (”Demokrati i EU”, SNS Förlag 2003)

* Det virrvarr av fördragstexter som nu ligger till grund för EU skulle bytas ut mot en enhetlig och relativt lättbegriplig konstitution. Den samhällsintresserade medborgaren skulle därmed för första gången få tillgång en officiell text som enkelt och rakt förklarar hur EU styrs.

* Demokratin erkänns uttryckligen som grundläggande för unionen. Även om EU än gång började som ett ekonomiskt, tekniskt och diplomatiskt samarbete mellan Europas länder så har utvecklingen nu kommit dithän att EU ytterst bygger på idén om ett medborgarnas Europa.

* EU får en stadga som anger medborgarnas grundläggande rättigheter. Vissa delar görs dessutom juridiskt bindande.

* Den nya grundlagen drar upp tydligare ansvarsområden för å ena sidan vad EU har hand om och å andra sidan vad som ligger hos medlemsstater, regioner och kommuner.

* Riksdagen och parlamenten i de andra medlemsländerna får en tyngre roll inom EU. De får i särskild uppgift att övervaka att EU håller sig inom gränserna för sina befogenheter.

* Uppgifterna för EU:s institutioner förtydligas. En del beslutsprocesser görs om för att underlätta utvidgningen till 25 medlemsstater.

* De regionala och lokala självstyrelseorganen får en starkare position. De skulle exempelvis få möjlighet att gå till domstol med klagomål om EU inskränker deras ställning. Men man också bedöma konventet på ett annat sätt, inte bara med utgångpunkt från dess resultat, utan också hur konventet fungerade som en process.

Idén om att organisera en konstitutionell förnyelse genom att tillsätta ett författningskonvent är inte ny. Det konvent i Philadelphia som en gång utarbetade den amerikanska författningen är en berömd förebild. Och bara för några år sedan hade EU ett konvent med snarlik sammansättning som diskuterade sig fram till ett förslag till rättighetsstadga för EU.

Trots en del olikheter mellan dessa olika konvent finns det vissa gemensamma drag som ger ett författningskonvent sin särprägel. Det handlar om ett särskilt, tillfälligt inrättat organ för att skapa en konstitution. Konventet åskådliggör därmed en uppdelning mellan två slags offentlig makt, å ena sidan den författningsgivande makten (le pouvoir constituant) och den makt som tillskapas genom författningen (le pouvoir constitué). Författningskonventets medlemmar består av förtroendevalda och dess resultat är ett dokument, ofta med högtidlig inramning, som drar upp de grundläggande spelreglerna för en politisk samfällighet.

Konventet är en nyhet jämfört med tidigare fördragsändringar inom EU. Men den formella makten utövas alltjämt av en regeringskonferens med företrädare för alla medlemsländerna. Ett nytt fördrag måste också slutligen godkännas av medlemsländernas parlament.

Det europeiska framtidskonventet som arbetsmetod präglades i mycket av ett starkt och målmedvetet presidium, vilket tillsammans med sitt sekretariat hade en central betydelse för slutresultatet. Presidiet har anklagats för att vara ett relativt slutet maktcentrum, men Giscards ledarstil var trots allt ändå relativt öppen och tillåtande. Det förekom inga omröstningar inom konventet, så diskussionen om omröstningsregler visade sig ha rent teoretiskt intresse. Giscard lyssnade sig fram till ”konsensus”, vilket emellertid inte skall tolkas som att det rådde fullständig enighet. Europaskeptikerna inom konventet lade på slutet fram ett eget särförslag, som de kallade ”Demokratiernas Europa”.

Ett par månader efter konventet dragits igång inrättades ett drygt tiotal arbetsgrupper och diskussionscirklar, vilket gav konventsledamöter relativt stort inflytande över olika delfrågor. Plenarmötena var av skiftande karaktär. Ibland ägnade ledamöterna tiden åt högläsning ur färdigskrivna anföranden, men relativt ofta kom det till öppna och spännande samtal. I dessa bästa stunder blev konventet en vad som i dagens statsvetarjargong kallas en deliberativ arena, ett forum för ett genuint samtal mellan engagerade företrädare för olika uppfattningar om Europas framtid.

Tidsplaneringen spelade stor roll för att framtidskonventet kunde föras till ett framgångsrikt slut. Konventsledningen lade upp arbetet i tre etapper. Den första etappen var lyssnande, och gick ut på att kartlägga förväntningar och behov. Den andra etappen inriktades på analys för att jämföra för- och nackdelarna med olika förslag. Den tredje etappen ägnades åt att söka sig fram till en syntes mellan förslagen och utarbeta rekommendationer.

Konventsmetoden användes dock egentligen inte för de institutionella frågorna, vilket sannolikt var en nackdel. Ingen arbetsgrupp fick i uppgift att bereda dessa kontroversiella frågor och behandlingen sköts fram till de sista månaderna. Även diskussionen om EU:s demokratiska liv kom sent, alltför sent, i processen.

Konventet som reformprocess analyseras i vår rapport från SNS Demokratiråd, där en av medlemmarna var professor Johan P. Olsen. Han har i sin forskning analyserat i vilken mån som stora, komplexa och heterogena politiska system är i stånd att skapa grundläggande konstitutionella och institutionella förändringar genom medvetna, tidsavgränsade reformer. Många studier visar att denna reformkapacitet är klart begränsad.

I detta perspektiv framstår framtidskonventet som en positiv överraskning. Konventet utvecklade sig till ett framgångsrikt konstitutionellt experiment. Konventet har fungerat bättre än de metoder som tidigare använts för att förbereda konstitutionella och institutionella förändringar i EU. Konventsmetoden har demokratiska kvaliteter, exempelvis ett relativt brett deltagande och stor öppenhet. Konventet har fört EU åtminstone något närmare idén om ett medborgarnas Europa.

Konventet har också varit framgångsrikt genom att sätta en modell för hur EU:s framtida reformering kan gå till. Framtidskonventet föreslår i själva verket att den kommande konstitutionen tar in en ny bestämmelse om beslutsmetoden inför fördragsändringar. Tanken är att man skall sammankalla ett konvent som är sammansatt av företrädare för medlemsstaternas nationella parlament, medlemsstaternas stats- och regeringschefer, Europaparlamentet och kommissionen. Avsikten är att grundläggande förändringar i EU:s makt och styrelseformer skall förberedas i en anda av öppen debatt.

Konventet kan också ses som del av fortgående lärandeprocess, en lång och djupgående historisk omvandlingsprocess i Europa. Konventet är ett led i ett skeende som både sträcker sig lång tillbaka i tiden och som kommer att fortsätta i framtiden. Grundläggande förändringar i ett politiskt systems levande konstitution och dess fundamentala institutioner, såväl som identiteter och förtroendeförhållanden, kommer att ta årtionden.

Framtidskonventet kan inte kopieras, men kan man lära av konventsmodellen för konstitutionella och institutionella reformer inom demokratiska stater?

Tyskland har redan utnyttjat konventsmodellen för sin interna demokratidebatt. Just nu pågår en stor debatt om att reformera förbundsstatens organisation, förhållandet mellan å ena sidan förbundet och den centrala statsmakten och å den andra sidan delstaterna (”Länder”). I mars 2003 inledde de tyska delstatsparlamentet ett eget federalismkonvent i Lübeck. Även Sverige borde kunna lära av EU som demokratiprocess. Själva de grundläggande tillvägagångssättet ger en kreativ struktur åt debatten. Steg för steg kan man diskutera sig fram till nya lösningar.

Först kommer diskussionen om demokratins grundläggande normer. Vilka ideal och kriterier bör vara vägledande för en demokrati?

Sedan följer analys av bristerna. Vilka är de största demokratiproblemen i dag? Därnäst följer naturligen en inventering av lösningarna. Vilka är de möjliga reformalternativen? Slutligen finns ett behov av att diskutera och välja beslutsprocess. Kan konventsmodellen, mer eller mindre modifierad, vara lämplig?

I Sverige pågår nu en genomgripande diskussion om den framtida samhällsorganisationen, inte minst hur den offentliga sektorn skall inrättas. Uppgiften lades, föga fantasifullt, på en parlamentarisk utredning under ledning av en landshövding. De initierade och närmast berörda följer visserligen utredningen, närmast å tjänstens vägnar. Men någon mer omfattande debatt har Ansvarskommittén inte lett till. Varför valde regeringen i stället inte att skapa ett framtidskonvent för den svenska samhällsorganisationen, med brett deltagande och öppna debatter?

Och varför sätter inte varje kommunerna igång en framtidsdebatt inom ramen för ett konvent? Här öppnas en möjlighet att lyfta fram och skärpa debatten om kommunens värdegrund, mål, strategier och, inte minst, hur medborgarna skall kunna påverka och utkräva ansvar. Sammanfattningsvis kan man konstatera att EU:s framtidskonvent inspirerar till en organisationsmodell som har ett antal speciella kännetecken.

* Ett konvent är politiskt, men det lyfter ut de stora framtidsfrågorna ur den vardagspolitiska lunken. Ansvaret ligger hos förtroendevalda, som här ges ett tillfälle att höja sin egen nivå, kanske ända till statsmannakonstens ädla höjder.

* Erfarenheten från EU-debatten visar att det under lyckliga omständigheter bildas ett slags konventsanda. Konventet kan bli ett forum för olika meningsriktningar att mötas under ömsesidig respekt. Ett konvent är ett forum för att inte bara tala utan också för att lyssna.

* Till skillnad mot många andra politiska beslutsmiljöer präglas ett konvent av öppenhet. Dokument och plenardebatter är tillgängliga för alla intresserade, åtminstone i princip. Dessvärre visar intervjuundersökningar att det europeiska framtidskonventet förblev relativt okänt hos den stora allmänheten.

* Ett konvent blir också en plats för möten mellan idealistiska visioner och hårdhänta vardagsvillkor. Konventet inspirerar till en praktiskt inriktad framtidspolitik.

* Genom att samtidigt behandla många olika frågor och problem under ett gemensamt paraply frammanas en helhetssyn, som dessvärre saknas i många andra beslutssammanhang. Eftersom man själv vanligen inte vet i vilken maktposition man kommer att befinna sig om några årtionden så fattas besluten bakom ett slags okunnighetens slöja. Särintressena får ge vika för allmänintresset.

* Demokrati är uttryck för det öppna samhällets idé, som innebär medborgarna under fortlöpande diskussion prövar sig fram till förbättrade ramar för sin samlevnad. Till skillnad från alternativa styrelseformer har demokratin en inneboende förmåga att genom kritisk debatt reformera sig själv. Under konventets drygt årslånga verksamhet gav EU en illustration till en sådan demokratisk reformprocess. Ett dokument i form av en författning löser ingalunda automatiskt några demokratiproblem. Men om uppgiften var att föra unionen närmare medborgare så har konventet förbättrat de konstitutionella förutsättningarna för EU:s demokratisering.

Olof Petersson
Statsvetare, Studieförbundet Näringsliv och Samhälle