Det är förvisso en respektabel ståndpunkt att betrakta EU som något annat än en demokrati. Andra kriterier, såsom förvaltningsmässig effektivitet, får därmed i stället träda i förgrunden. Däremot blir denna ståndpunkt allt mindre realistisk om man ser till hur EU presenterar sig själv. Efter hand har unionsprojektet fått inslag som gör det alltmer motiverat att betrakta EU i ett demokratiperspektiv. Det blir också utgångspunkten för den följande framställningen, som till stora delar bygger på 2001 års rapport från SNS Demokratiråd (Olof Petersson, Karl Magnus Johansson, Ulrika Mörth och Daniel Tarschys, Demokrati utan utland, SNS Förlag).

Europeiskt medborgarskap

Ett bevis för att demokratiska idéer fått genomslag i EU är det europeiska medborgarskap som numera blivit verklighet. Genom Maastrichtfördraget infördes ett unionsmedborgarskap. Varje person som är medborgare i en medlemsstat är också unionsmedborgare. Det är klart utsagt att unionsmedborgarskapet skall komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet.

En första del av unionsmedborgarskapet gäller rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier. Varje medborgare i något av EU:s femton medlemsländer har i princip rätt att vistas i de andra medlemsländerna, oberoende av yrke och sociala eller ekonomiska förhållanden. Det finns dock vissa villkor och begränsningar, exempelvis krav på ekonomi och sjukförsäkring för studerande, pensionärer och icke yrkesverksamma.

Som Europamedborgare har man också rösträtt och valbarhet vid kommunala val och val till Europaparlamentet i den medlemsstat där man är bosatt.

Unionsmedborgare åtnjuter dessutom rätt till skydd av andra medlemsstaters diplomatiska eller konsulära myndigheter, inom ett tredje lands territorium där den medlemsstat som medborgaren kommer ifrån inte är representerad.

Ytterligare en del av unionsmedborgarskapet gäller rätten att göra framställningar till Europaparlamentet och att vända sig till den europeiska ombudsmannen.

Genom Amsterdamfördraget tillades en ny rättighet. Alla unionsmedborgare kan skriva till Europaparlamentet, rådet, kommissionen, domstolen, revisionsrätten, ekonomiska och sociala kommittén, regionkommittén eller till ombudsmannen på något av de officiella språken och erhålla ett svar skrivet på samma språk.

Vid toppmötet i Nice 2000 proklamerade EU en stadga om de grundläggande rättigheterna. Rådet beslöt att fortsätta övervägandena om vilken formell status som stadgan skall ha.

Ännu så länge utgör det europeiska medborgarskapet endast en relativt begränsad del av den samlade uppsättning rättigheter som dagens medborgare åtnjuter. Inte desto mindre innebär det en principiellt viktig innovation. Övernationella institutioner kan reglera och upprätthålla rättigheter för enskilda individer.

Europeisk konstitution

Toppmötet i Nice bestämde sålunda att sammankalla en ny regeringskonferens 2004 för att reformera unionen. Nicemötet begärde "en djupare och bredare diskussion om Europeiska unionens framtida utveckling". Avsikten är att få till stånd omfattande diskussioner med alla berörda parter: företrädare för nationella parlament och för den allmänna opinionen, politiska och ekonomiska grupper och grupper från universiteten, företrädare för det civila samhället. Dessutom skall det dussintal länder som nu ansöker om EU-medlemskap också knytas till processen.

En viktig uppgift är att åstadkomma en tydligare maktdelning mellan EU och medlemsstaterna. Uppdraget talar om hur man skall upprätta och därefter upprätthålla en mer exakt avgränsning av Europeiska unionens och medlemsstaternas befogenheter som överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. En annan olöst fråga är vilken ställning som stadgan om de grundläggande rättigheterna skall ha.

Regeringskonferensen 2004 skall också ta sig an det problem som toppmötena i såväl Amsterdam som Nice misslyckats med att lösa, nämligen att förenkla EU-fördragen för att göra dem tydligare och lättare att förstå.

Uppdraget från stats- och regeringscheferna gäller centrala aspekter av den representativa demokratin. Det handlar bland annat om att göra en översyn av de nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen.

Flera argument talar för en samlad konstitution för EU. Idén är inte ny. Tvärtom är det mest anmärkningsvärda att så få konkreta resultat följt av de många årens författningspolitiska möda. Dödläget tyder på att det finns starka hinder mot en EU-konstitution. De gångna årens erfarenheter visar att det finns tre huvudskäl emot en författning för EU: juridiska, politiska och tekniska. Men alla dessa argument kan egentligen ifrågasättas.

De juridiska argumenten emot en EU-författning bottnar egentligen i djupt rättsfilosofiska meningsskiljaktigheter. Särskilt tyska rättsteoretiker menar att endast en stat kan ha en författning och eftersom EU inte är en stat så faller förslaget på sin egen logiska orimlighet. Skeptikerna kan också hänvisa till den tyska författningsdomstolens utslag 1993 om Maastrichtavtalet. Domstolen tolkar unionsfördraget som ett förbund av självständiga stater, vilka syftar till ett allt närmare samarbete mellan Europas alltjämt statligt organiserade folk. EU grundas inte på något "europeiskt statsfolk".

Denna tolkning är emellertid inte den enda. Man kan mycket väl tänka sig ett medborgarskapsbegrepp, som tillåter att "folk" av flera olika slag samexisterar parallellt. Människor kan betrakta sig som medlemmar i samfälligheter grundade på olika, men sammanhängande typer av identifikation.

Den europeiska demokratin skulle därmed kunna få en folklig grund som motsvarar EU:s unika kombination av mellanstatlighet och överstatlighet. Individerna som ingår i EU accepterar att de inom en rad områden kommer att leva under regler och normer som beslutats också av medborgare i andra medlemsstater. Och unionsmedborgarskapet är inte exklusivt och inåtvänt, grundat på etnisk homogenitet, utan oorganiskt, utåtriktat och inklusivt.

Europeiska unionens förändrade karaktär gör det alltmer berättigat att tala om ett europeiskt demos. När Europaparlamentet 1979 började väljas direkt skapades en europeisk väljarkår. Det europeiska medborgarskapet och den nya EU-stadgan om grundläggande rättigheter är ytterligare steg i denna riktning. Medborgarna i EU-länderna förenas av ett gemensamt och alltmer finfördelat system av rättigheter och skyldigheter. Därmed stärks argumenten för att denna politiska samfällighet också bör regleras genom en samlad, tydlig konstitution.

Det finns också politiska argument mot en konstitution. EU-motståndarna, och de som vill begränsa unionen till ett strikt mellanstatligt samarbete, ser med skepsis på försöken att skapa en författning för EU. De misstänker att konstitutionalism endast är förklädd federalism och att en författning skulle leda till en europeisk superstat.

Många Europafederalister argumenterar för en konstitution för EU, men denna sammankoppling är inte nödvändig. Det är helt logiskt att förespråka en författning och samtidigt vilja bevara status quo, eller rent av reducera EU-samarbetet till ännu mer av mellanstatlighet. I själva verket finns det särskilt goda skäl för EU-skeptikerna att kräva en konstitution. En sådan skulle förtydliga ansvarsfördelningen och därmed försvåra att medlemsstaternas makt undergrävdes i smyg. Den demokratiska fördelen med en författning är att förändringar i maktfördelningen måste motiveras och diskuteras i en öppen debatt.

Rent praktiskt skulle det vara fullt möjligt att skapa en EU-konstitution utan att rubba den nuvarande maktbalansen mellan EU-institutionerna inbördes eller mellan unionen och medlemsstaterna. Dehaenegruppens rapport 1999 innehåller en sådan skiss och uppslaget har sedan bearbetats vidare av en forskargrupp vid Europauniversitetet i Florens. Debatten om EU:s framtida arkitektur har därmed redan i dag färdiga författningsförslag att ta ställning till.

Trögheten i den europeiska författningsdebatten kan förklaras av en blandning av politiska och praktiska skäl. Det är svårt att ändra i EU-fördragen. Varje justering kräver enhällighet och ratificering av alla medlemsländer. Dessutom är fördragstexterna ofta resultatet av mödosamt framkompromissade förhandlingslösningar. Även små, till synes tekniska, modifieringar kan därför väcka protester från åtminstone något medlemsland.

Man kan dock, som Dehaenegruppen varit inne på, dela upp EU-fördragen i två delar. Unionens allmänna principer och de grundläggande bestämmelserna för EU:s institutioner skulle kunna samlas i ett kortfattat grundfördrag. Ett sådant skulle inte behöva ändras så ofta och skulle kräva enhällighet mellan medlemsstaterna. Mer konkreta instruktioner för ministerrådet, kommissionen, Europaparlamentet, domstolen, revisionsrätten och andra EU-organ kunde formuleras i stadgor som skulle kunna justeras genom en enklare procedur och inte behöva godkännas av alla medlemsstater.

Risken för blockeringar talar därför emot den hittillsvarande proceduren. Regeringskonferenserna har hittills varit en föga lyckad form för författningsskapande. Nationella särintressen, kohandel och nattliga kompromisser har kortsiktigt undanröjt de aktuella problemen, men har inte lyckats åstadkomma något långsiktigt bärkraftigt system av politiska spelregler.

Europeiska styrelseformer

Fördragsändringar är nödvändiga, men inte tillräckliga, för en demokratisering av EU. Det behövs ett vidare perspektiv på politikens organisering. Så kan man sammanfatta kommissionens vitbok om europeiska styrelseformer (European Governance, juli 2001). Det övergripande syftet är att stärka demokratin på europeisk nivå: "Democratic institutions and the representatives of the people, at both national and European levels, can and must try to connect Europe with its citizens. This is the starting condition for more effective and relevant policies."

Kommissionens vitbok konstaterar att den europeiska integrationen åstadkommits med demokratiska medel: "These results have been achieved by democratic means. The Union is built on the rule of law; it can draw on the Charter of fundamental rights, and it has a double

democratic mandate through a Parliament representing EU citizens and a Council representing the elected governments of the Member States."

Man kan konstatera att kommissionens vitbok i praktiken utgår från samma grundkrav som vi tillämpar i SNS Demokratiråd. När EU-rapporten talar om öppenhet och deltagande är det två viktiga delar av den medborgarstyrelse som är grundläggande för varje demokrati. Möjligheten att utkräva ansvar är en viktig del av rättsstatens krav på den offentliga sektorns organisation. Slutligen utgår rapporten från att den förda politiken måste vara enhetlig och effektiv, eftersom den annars skulle sakna handlingskraft.

Rapporten har kritiserats för att vara alltför allmänt hållen. Denna invändning är dock delvis missriktad. Om man vill inleda ett stort reformarbete måste man börja med att klargöra sin värdegrund och dra upp de stora riktlinjerna. Kommissionen väljer att anknyta till de demokratiska principer som varit vägledande för Europas stater och lokala självstyrelseorgan.

Men visst återstår mycket arbete när det gäller att översätta dessa vackra mål till praktiska reformer. Det finns också anledning att beklaga att rapporten inte föreslår fler reformer för att förstärka det europeiska offentliga rummet. Ett av den europeiska folkstyrelsens stora problem är avsaknaden av en demokratisk infrastruktur, av fungerande former för nyhetsförmedling, debatt och folkrörelsekontakter över gränserna

En stor del rapporten ägnas åt samspelet med andra politiska aktörer än regeringar och parlament. Om kommissionen får som den vill kommer svenska kommuner och landsting att få en mer direkt kontakt med EU, både när det gäller att förbereda och att genomföra beslut.

Vitboken konstaterar att unionens aktiviteter över de senaste femton åren har givit regioner, städer och kommuner ett ökat ansvar för att iverksätta beslut om exempelvis jordbruk, strukturfonder och miljö. Kommissionen noterar att lokala och regionala självstyrelseorgan fått ökad makt i flera länder och att folkrörelser och gräsrotsrörelser verkar ha lättare att komma till tals än på central statsnivå.

Eftersom man här kommer in på känsliga maktfrågor är formuleringarna försiktiga, men kommissionen är uppenbarligen medveten om att det finns en konflikt med medlemsländernas regeringar. Ministrarna spelar alltjämt huvudrollen vid EU-besluten och är ovilliga att dela med sig av sin makt.

Hittills har de lokala och regionala intressena i allt väsentligt kanaliserats via regeringarna. EU:s regionkommitté har bara rådgivande uppgifter och har än så länge haft begränsat inflytande. Den avgörande frågan är om kommuner och regioner ska kunna gå direkt till Bryssel, utan omvägen via huvudstäderna.

Visserligen kan man avfärda kommissionens projekt som tal i egen sak. En starkare representation för självstyrelseorganen skulle ge kommissionen ökad makt att spela ut regeringar, regioner och kommuner mot varandra.

Men det finns också starka konstitutionella skäl att låta de lokala och regionala aktörerna få en mer bestämd plats i EU:s beslutsprocess. I praktiken spelar kommuner och regioner redan i dag en viktig politisk roll genom olika former av gränsöverskridande nätverk.

Kommunernas och landstingens internationella kontakter innebär att det har utvecklats ett nytt slags samarbetsmönster. Därmed händer det allt oftare att centralmakten i huvudstäderna kringgås vid kontakter med kommuner och regioner i andra länder. Sådana horisontella länkar är kanske det allra tydligaste tecknet på nya slags relationer som varken kan beskrivas som mellanstatliga eller överstatliga. En del forskare använder begreppet transregionalism.

Man ser här konturerna av det nya demokratiska systemet växa fram. Folkstyrelsens idéer begränsas inte till en enda geografisk enhet, utan förverkligas parallellt på flera olika nivåer. Demokratins värdegrund är densamma, men de praktiska arbetsmetoderna skiljer sig beroende på hur många människor som ingår i den demokratiska samfälligheten. En liten landsbygdskommun behöver inte lika specialiserad och komplex organisation som en federal jättestat.

Lokal, regional, nationell, europeisk eller global demokrati utgör inte konkurrerande alternativ utan kompletterar varandra. Utvecklingen går i riktning mot flernivådemokrati, en kombination av demokratiska samfälligheter av olika storlek.

Försöken att förnya och förstärka demokratin kan inte längre koncentreras till en enda territoriell nivå. En samlad demokratipolitik måste inte bara inriktas på att få till stånd en fungerande maktfördelning mellan de olika territoriella enheterna, utan också beakta de speciella förutsättningarna för global, europeisk, nationell, regional och lokal demokrati.

Det är i detta perspektiv som vitboken blir intressant som debattinlägg. Mot slutet vidgar rapporten perspektivet till den globala nivån. Hur Europa lyckas lösa sina interna demokratiproblem får konsekvenser för den politiska utvecklingen också i andra delar av världen. Man drar parallellen med miljöpolitikens idé om hållbar utveckling. En hållbar demokratipolitik förutsätter en global rättsordning och legitima former för multilaterala förhandlingar.