Den svenska pragmatismen

I: Rätt grönt. Vänbok till Lennart J. Lundqvist. Göteborg Studies in Politics, 120, Göteborgs universitet.

I sin jämförande undersökning av miljövårdspolitiken i USA och Sverige konstaterar Lennart J. Lundqvist att de två länderna, trots att de stod inför ungefär samma luftföroreningsproblem, valde diametralt olika politiska lösningar. Den amerikanska linjen följde kraven på decentralisering, delaktighet och juridiska medel. Den svenska miljövårdspolitiken lade vikt vid centralisering, toppstyrning och administrativa medel. Även om flera faktorer kunde förklara denna skillnad var det uppenbart att den svenska politiska kulturen, som kännetecknades av kompromisser och anpassning till det som är praktiskt möjligt, spelade en avgörande roll (Lundqvist, 1980).

Svensk beslutskultur

Även andra forskare har pekat på den svenska beslutskulturens särdrag. En av Lundqvist själv åberopad författare är Thomas Anton, som, efter att ha fördjupat sig i hur politiska beslut växte fram och genomfördes i Sverige, sammanfattade ett antal karaktäristiska drag som han ansåg utmärka den politiska beslutsprocessen. Den svenska beslutskulturen är, enligt Anton, deliberative, rationalistic, open och consensual. Samhällsproblem stöts och blöts under lång tid för att man ska kunna nå fram till praktiska lösningar. Olika handlingsalternativ undersöks och jämförs. Företrädare för olika intressen ges möjlighet att lämna synpunkter. Inför det slutliga avgörandet eftersträvas bred enighet (Anton, 1969).

Dessa beskrivningar ligger nu flera årtionden tillbaka i tiden och det finns därför anledning att ställa sig frågan om de alltjämt är relevanta eller om den svenska beslutskulturens särdrag har förändrats i något mer grundläggande avseende. Redan ett drygt årtionde efter det att Thomas Anton nedtecknat sina observationer försökte Olof Ruin bedöma hur 1970-talets samhällsförändringar hade påverkat den politiska kulturen. Ekonomisk strukturkris, ny grundlag, parlamentariskt maktskifte, ökad väljarrörlighet, offentlig expansion och decentralisering innebar förvisso delvis nya förutsättningar för politiskt beslutsfattande. Men det hade uppenbarligen inte ägt rum några dramatiska förändringar i den samförståndsinriktade beslutsandan. Den politiska kulturen uppvisade tvärtom en viss stabilitet (Ruin, 1982).

Diskussionen om en svensk beslutskultur hänger samman med den mer allmänna frågan om ”den svenska modellen”. Det finns anledning att vara skeptisk mot detta allmänna begrepp. Maktutredningen påpekade att uttrycket ”modell” ger en alltför enkel och statisk bild. Begreppet ”den svenska modellen” kunde möjligen användas som en samlingsbeteckning för ett antal drag som utvecklats under en relativt lång historisk process. Maktutredningen kunde ur litteratur och debatt extrahera inte mindre än ett dussintal olika särdrag som ansetts utmärka den svenska modellen: konfliktlösning på arbetsmarknaden, centraliserade avtalsrörelser, historisk kompromiss, full sysselsättning, det starka samhället, universalism, expertstyre, korporatism, centralisering, manlig genusordning samt just en speciell form av samförståndskultur (SOU 1990:44, kap. 1).

När Maktutredningen avslutades år 1990 stod det fullt klart att den svenska modellen, oavsett hur den definierades, stämde bättre som beskrivning av gårdagens samhälle än av den samhällsstruktur som enligt utredningen höll på att växa fram. Man kunde urskilja såväl interna förändringsfaktorer, vilka hade att göra med inre spänningar och motsägelser mellan den svenska modellens olika yttringar, som yttre förhållanden i form av internationalisering, ekonomisk strukturomvandling, demografiska förändringar, kvinnors förändrade ställning och åtskilliga andra faktorer (SOU 1990:44, kap. 1).

Nu ytterligare ett par årtionden senare kan man konstatera att samhällsutvecklingen fortsatt ungefär i den huvudriktning som Maktutredningen skisserade. Men den svenska modellens alla särdrag har därmed inte försvunnit. Det går knappast att göra gällande att internationalisering, europeisk integration och generella samhällsförändringar innebär att alla länder, eller åtminstone staterna inom det europeiska närområdet, har blivit politiskt och kulturellt identiska. Det finns till och med forskare som hävdar motsatsen, nämligen att intensifierade kontakter inom det europeiska samarbetets ram tvingar de enskilda länderna att tydligare klargöra sin nationella särart (Jacobsson & Sundström, 2006: 40).

Trots alla betydelsefulla och genomgripande samhällsförändringar i globalt, europeiskt, ekonomiskt, demografiskt, politiskt och annat avseende uppvisar ett land som Sverige alltjämt ett antal särdrag när det gäller hur politiska beslut växer fram och förverkligas. En viktig aspekt av den svenska beslutskulturen är en stark betoning på pragmatism.

Pragmatism

Att vara pragmatisk innebär att välja det som uppfattas vara nyttigt och lämpligt. Praktisk resultatinriktning styr handlandet. Ordet pragmatism har sitt ursprung i grekiskans pragma, som betyder verksamhet. Pragmatism brukar uppställas som motsats till sådana handlingar som i stället vägleds av visioner, ideologier och teorier.

Pragmatism är uttryck för ett nyttoinriktatförhållningssätt. I filosofisk och rättsteoretisk teori brukar en sådan syn ses som alternativ till ett rättighetsbaserat synsätt. En pragmatisk beslutskultur lägger tonvikt vid förhandlingar, problemlösning och praktiska resultat. En rättighetsbaserad kultur betonar däremot främst de formella och materiella normerna, inte minst sådana regler som avser att värna medborgarnas fri- och rättigheter.

Sådana teoretiska distinktioner kan läggas till grund för stiliserade idealtyper där enskilda länder i skiftande grad kan avvika från de båda renodlade typerna. Att Sverige klassificeras som pragmatisk innebär givetvis inte att rättigheter skulle saknas i detta land, utan endast att nyttoaspekter och praktiska överväganden spelar en mer framträdande roll än i många andra länder.

En pragmatisk beslutskultur behöver inte innebära frånvaro av principer. Däremot kan det hända att det inbördes förhållandet mellan principer och beslut är omkastat. Enligt en konventionell tankegång är det principer som ligger till grund för politiska beslut. Svensk politik utgör ett bevis för att den tidsmässiga ordningen kan vara omvänd: först ett rejält beslut, därefter ideologiska principer. Statsvetarna Hugh Heclo och Henrik Madsen har pekat på detta originella bidrag till den politiska teorin. I en studie av svenskt beslutsfattande lanserar de båda författarna begreppet principled pragmatism för att karaktärisera denna speciella syntes av principer och pragmatism i socialdemokratisk, och därmed också svensk, politik. Själva beslutsfattandet framstår som styrt av mer eller mindre tillfälliga omständigheter, interna motsättningar, oavsedda konsekvenser av tidigare beslut och en flexibel förmåga att hanka sig fram genom halvmesyrer och kompromisser. Denna pragmatism förenas med en högt utvecklad förmåga att i efterhand kunna övertyga sig själv och andra att beslutet varit ett led i en omsorgsfullt utarbetad plan för att omvandla samhället i en förutbestämd riktning (Heclo & Madsen, 1987: 322).

Mötet med Europa

Vissa av de särdrag som ansetts känneteckna den svenska beslutskulturen förekommer också i de nordiska grannländerna. När först Danmark och därefter Sverige gick med i den organisation som sedermera fick namnet Europeiska unionen fanns både farhågor och förhoppningar om vad medlemskapet skulle komma att innebära. Nationell anpassning till övernationell lagstiftning var en förutsägbar konsekvens, men det fanns också en undran över vilka mer indirekta verkningar som medlemskapet skulle få, inte minst när det gällde ländernas politiska kultur. Nordisk politik skulle med all sannolikhet europeiseras i olika avseenden, men det förekom också en tankegång som gick ut på att de nordiska länderna skulle kunna driva det europeiska samarbetsprojektet i riktning mot nordiska värderingar.

En ögonvittnesskildring av detta möte mellan Norden och EU ges i den dagbok som fördes av den danska politikern Ritt Bjerregaard under hennes första tid som medlem av Europeiska kommissionen (Bjerregaard, 1995). Kommissionen reagerade emellertid snabbt mot Bjerregaards öppenhjärtiga berättelse om kommissionens inre arbete och förlaget stoppade utgivningen. Dagboken fick emellertid extra stor uppmärksamhet när den olovligen publicerades av dagstidningen Politiken. Tidningen kom visserligen att dömas till dryga böter, men dagboken hann spridas både som en särskild helgbilaga i papperstidningen och i form av en elektronisk text som fanns tillgänglig på tidningens webbplats under några dygn. Detta tidsdokument innehåller några tankeväckande reflektioner om formella och informella drag i politiska beslutskulturer.

Ritt Bjerregaard skriver om kontrasten mellan Nordeuropa och Sydeuropa när det gäller politisk kultur. Sydeuropéernas mentalitet märks i medelhavsstilen att tala med många ord och i blomsterretorik på tre kilometers avstånd från verkligheten, skriver hon. EU-systemet är mycket franskt: man tilltalar varandra med titel och efternamn, inte med du eller förnamn som numera är brukligt i Norden. Denna distans, hierarki och formalism är främmande för den som kommer från en så informell kultur som den danska. Men, fortsätter Ritt Bjerregaard, vid närmare eftertanke måste det gå mer formellt till i en organisation som EU, formerna måste respekteras. Det finns dessutom anledning att se mer realistiskt på hur den nordiska beslutskulturen egentligen fungerar.

Ett land som Danmark har en liten maktdistans och ett lågt struktureringsbehov. Danskar är övertygade om att man står nära varandra och att man kan umgås direkt med varandra. Men, påpekar Bjerregaard, i verkligheten förhåller det sig annorlunda. Kontorspraktikanten och direktören kan förvisso heja på varandra och det är accepterat att man duar överordnade. Men i övrigt råder det inte mer jämlikhet i Danmark än i andra länder. Praktikanten och direktören får inte samma lön, kontorens storlek skiljer sig åt, deras rättigheter och möjligheter är i praktiken olika. Det enda som avviker från andra länder är att skillnaderna är mer dolda. Personer som nyligen har anlänt till ett land som Danmark får därmed stora svårigheter. De oskrivna reglerna gör det vanskligt att få kontakt med danskarna och att fungera i det danska samhället. Och reglerna är inte mindre stränga än de kända och formella reglerna i andra länder. Straffet för att överträda reglerna utdöms lika strängt i Danmark som på andra ställen. Men här hemma får man inte veta vad det är för fel som man har gjort. Därför duger det danska systemet inte, konstaterar Ritt Bjerregaard, när folk från flera olika kulturer ska samarbeta. Här är det nödvändigt med en klar och otvetydig rangordning, där var och en har sin bestämda plats. Det franska systemet är förvisso inte felfritt, utan borde reformeras i riktning mot mer insyn och öppenhet, menar Bjerregaard. Men ett formellt och hierarkiskt system är till sin natur mer lättläst och tydligt.

Svag konstitution

En pragmatisk kultur innebär att konstitutionella argument, rättighetshänsyn, granskningsmakt och ansvarsutkrävande ofta får ge vika för praktiska hänsyn. Inom jämförande rättslära brukar man skilja mellan länder som har en stark respektive svag konstitutionell kultur. En stark konstitution innebär att grundlagen har en normerande kraft och att den ofta åberopas i samhällsdebatt och politiskt beslutsfattande. En svag konstitution har en mer deskriptiv karaktär och det är snarast grundlagen som får anpassa sig till de politiska omständigheterna än tvärtom (Zoller, 1999).

Sverige har en jämförelsevis svagt utvecklad konstitutionell kultur (Smith 2002; Petersson, et al., 2004; Westerståhl & Petersson, 2004). Sveriges grundlagar uppfyller inte kraven på en normativ, styrande konstitution. Grundlagarna innehåller många detaljer och undantag och bildar en omfattande textmängd. Syftet är att beskriva snarare än att normera den offentliga makten. Grundlagarna behöver dessutom ofta ändras för att anpassas till skiftande politiska omständigheter. Gränsen mellan grundlag och vanlig lag blir flytande. Sverige har en konstitutionell kultur där grundlagen sällan åberopas i politik och debatt, eller ens av de rättskipande organen.

I ett europeiskt perspektiv framstår Sverige som ett konstitutionellt efterblivet land. En förklaring är de, i och för sig lyckliga, historiska omständigheterna. Eftersom kungamakt och länsherravälde här var mindre förtryckande utgjorde Sverige en form av lagstat, men tvangs aldrig utveckla rättsstatens olika institutioner med maktdelning och starka domstolar som värnare av den enskildes rättigheter. Sveriges valhänta hantering av konstitutionella principer har inte bara haft menlig inverkan på grundlagstextens kvalitet. Samma oförmåga att lyfta blicken har nedsatt orienteringsförmågan i förhållande till andra delar av den politiska organisationen, exempelvis förhållandet mellan stat och kommun (Westerståhl & Petersson, 2004).

Även om det är ett faktum att Sverige inte utvecklade, eller av lyckliga omständigheter inte behövde utveckla, rättsstatens instrument för att skydda den enskilde medborgaren mot någon godtycklig maktutövning, är det en delvis omstridd fråga vad denna historiska säregenhet egentligen har för betydelse. Av särskilt intresse är den teori som går ut på att Sverige i stället kom att utveckla ett antal informella substitut för rättsstatens formella institutioner. Två amerikanska forskare har i en undersökning av granskningsmakten i de skandinaviska länderna tagit upp detta viktiga problem i den moderna välfärdsstatens statsteori (Logue & Einhorn, 1988; jfr Petersson, 1989a).

John Logue och Eric Einhorn driver i korthet följande tes. Den historiska traditionen av en godtycklig kungamakt, en omfattande och centraliserad enhetsstat samt en långvarig dominans av ett enda regeringsbärande parti förefaller vara betingelser som hotar rättigheter för individer och minoritetsgrupper. Risken verkar vara desto större eftersom många fri- och rättigheter åtnjuter ett jämförelsevis svagare författningsskydd än i andra demokratier. Men trots detta är intrycket att Sverige fungerar exemplariskt, menar författarna. Vad är då orsaken till detta paradoxala faktum? Fyra förklaringar anförs. För det första har de nordiska staterna utvecklat historiskt sett innovativa konstitutionella metoder såsom tryckfrihet och justitieombudsmän. För det andra fungerar folkomröstningar som ett direktdemokratiskt kontrollinstrument gentemot den politiska styresmakten. För det tredje erbjuder intresseorganisationernas medverkan i det politiska beslutsfattandet en möjlighet för oppositionella minoriteter att påverka besluten. För det fjärde ger det parlamentarismens valrörelser en metod för ”checks and balances” som saknas i många andra politiska system. De två amerikanerna drar en mycket positiv slutsats av sin granskning. Sverige, och de andra skandinaviska länderna, kan fungera som en modell för omvärlden. Våra länders statsskick skulle därmed kunna erbjuda ett alternativ till den klassiska konstitutionalismens modell.

Man kan alltid diskutera huruvida just dessa institutioner och mekanismer faktiskt fungerar som fullvärdiga substitut för en konstitutionell kontrollmakt. Men det i detta sammanhang mest intressanta är den generella hypotesen att en stabil demokrati, som uppfyller högt ställda krav på medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft, kan fungera utan en stark konstitution. Sverige, och i viss mån också de andra nordiska länderna, erbjuder lämpliga testfall, eftersom dessa länder vid internationella jämförelser brukar få goda vitsord när det gäller demokratisk kvalitet. Prövningen av den allmänna hypotesen om konstitutionella substitut måste emellertid preciseras, eftersom politiska och juridiska institutioners verkningssätt beror på yttre samhällsomständigheter. Man kan dra en parallell med det speciella förhållande mellan stat och intresseorganisationer som var förhärskande i de nordeuropeiska samhällena under några årtionden efter andra världskrigets slut. Dessa arrangemang, som vanligen betecknas ”korporatism”, höll inte måttet när samhället omvandlades i mer pluralistisk riktning och dessutom gick in i en akut ekonomisk kris. Korporatismen, som utgjort en viktig komponent i den svenska modellen, visade sig vara en historisk parentes, en solskenshistoria, ”a fair weather product” (Micheletti, 1990).

På motsvarande sätt kan man hävda att den svenska konstitutionen endast fungerar så länge som den inte behövs. I lugna tider, då det råder en bred samstämmighet om politiska och kulturella värden och då samhällskonflikter kan hanteras genom informella överenskommelser och tyst konsensus, finns det föga behov eller intresse av att tillgripa konstitutionella konfliktlösningsmekanismer. Skulle förhållandena däremot ändras så att demokratiska värden och institutioner utsätts för mer akuta hot finns det däremot anledning till oro. Frågan är om Sverige då har en tillräckligt robust, tydlig och välförankrad konstitution.

Grundlagsutredningen

Dessa författningspolitiska grundfrågor har nu fått förnyad aktualitet genom Grundlagsutredningens förslag till ändringar i regeringsformen (SOU 2008:125). När utredningen tillsattes fanns möjligheten att ta upp de konstitutionella principfrågorna. Innan utredningen började diskutera valsystem, regeringsbildning, domstolar och andra enskildheter borde man sålunda ha inlett med den stora frågan om konstitutionens roll. Sverige hade då kunnat välja att skaffa sig en konstitution som är värd namnet, en grundlag som i koncis form anger de överordnade rättsnormerna för det politiska livet. Det finns här anledning att påminna om de synpunkter som Jörgen Westerståhl framförde när Grundlagsutredningen startade (Westerståhl & Petersson, 2004).

Att skriva en grundlag är inte samma sak som att skriva vanlig lagtext. Grundlagen har till uppgift att skapa stabila och välkända spelregler för den demokratiska processen. Samhället förändras så snabbt att en grundlag aldrig kan hållas aktuell som en detaljerad beskrivning. Texten måste vara kortfattad och inriktas på de allra viktigaste kärnbestämmelserna. Från konstitutionell synpunkt kan detta synas vara självklart, men i själva verket är Sveriges nuvarande regeringsform uttryck för en motsatt tanke. Ambitionen har varit att texten ska hållas fräsch. Tanken är att man så långt som möjligt ska slippa att tolka grundlagen och att man även i detaljfrågor ska kunna gå direkt till texten (Westerståhl & Petersson, 2004).

Med en sådan ambition förlorar konstitutionen sin stabiliserande och normerande kraft. En konstitution bör i stället koncentreras till medborgarnas grundläggande rättigheter och de offentliga organens huvuduppgifter. Man måste lämna utrymme för en praxis som undan för undan fyller ut grundlagens allmänna bestämmelser. En levande författningsutveckling ger utrymme för en successiv förskjutning inom grundlagens ram. Det var i detta avseende som den nya författningsutredningen hade sin allra viktigaste uppgift (Westerståhl & Petersson, 2004).

När Grundlagsutredningen nu är klar tvingas man konstatera att dessa förväntningar inte infriats. Utredningen har visserligen utgivit ett antal expertrapporter och debattskrifter, men den parlamentariskt sammansatta utredningen arbetade som en traditionell kommitté i pragmatisk stil, med taktiskt kompromissande mellan de politiska partierna, utan någon offentlig insyn. I utredningens slutbetänkande finns inte någon principiell diskussion om grundlagens roll i politik och samhälle. Slutresultatet blev i stället ett antal smärre ändringsförslag, varav de flesta är av marginell betydelse och några av rent stilistisk och teknisk karaktär.

Frågan är om Grundlagsutredningen ens har fullgjort hela sin uppgift. Direktiven var visserligen vaga och mångordiga, men innehöll ändå ett antal mer precisa frågor och uppdrag. Vissa av dessa har utredningen behandlat, men andra har mer eller mindre lämnats därhän. Enligt direktiven skulle arbetet ”koncentreras och inriktas på att stärka och fördjupa den svenska folkstyrelsen, att öka medborgarnas förtroende för demokratins funktionssätt och att höja valdeltagandet” (dir. 2004:96). Detta var det stora och övergripande syftet med hela utredningen, men slutbetänkandet saknar en analys och diskussion om hur de många detaljförslagen sammantaget skulle kunna tänkas leda till att den svenska demokratin stärks och fördjupas, att medborgarnas förtroende ökar och att valdeltagandet höjs. Ett annat uppmärksammat ämne i den politiska debatten har varit regeringens utnämningsmakt och Grundlagsutredningen hade i uppgift att se över möjligheten ”att öka öppenheten vid tillsättningar av högre statliga tjänster”. Utredningen avstod emellertid från att komma med något förslag och hänvisade istället till att det pågick en intern utredning i Regeringskansliet. De borgerliga partiernas intresse för att föra en konstitutionell principdebatt om utnämningsmakten har uppenbarligen svalnat efter regeringsskiftet 2006.

Ett av Grundlagsutredningen många detaljförslag gäller regeringsformens bestämmelse om egendomsskyddet (RF 2:18). Regleringen av äganderätten tillhör ett av de områden där behovet av en tydlig grundlagsreglering är extra stort. En konstitution bör ge principiell vägledning för hur man löser rättstvister mellan allmänna och enskilda intressen när det gäller exempelvis expropriation. Den svenska regeringsformens paragraf om egendomsskyddet är utförlig, men trots ordrikedomen (eller kanske just på grund av den detaljerade utformningen) är den inte särskilt precis. Till den rättsliga osäkerheten bidrar förarbetena, som enligt svensk juridisk doktrin tillmäts en stor betydelse vid rättstillämpningen. När paragrafen ändrades i början av 1990-talet blev lösningen nämligen, i sedvanlig pragmatisk anda, en kompromiss mellan socialdemokraterna och de borgerliga partierna. Kompromissen gick ut på att de borgerligas uppfattning kom att prägla själva lagparagrafens utformning medan förarbetena speglade socialdemokraternas syn. De två rättskällorna kom därmed att peka i olika riktningar.

Förvirringen blev därför stor när paragrafen skulle börja tillämpas och en tolkningsstrid bröt ut i juridiska fackkretsar (Algotsson, 2001). Läget blev akut när riksdagen skulle fatta beslut om en ny miljöbalk. Diskussionen gällde om ersättning ska utgå vid rådighetsinskränkningar som sker med hänsyn till hälsoskydd och miljöskydd eller av säkerhetsskäl. Om man utgår från paragraftexten skulle den som utsätts för rådighetsinskränkningar av detta slag ha rätt till ersättning, men om man ser till förarbetena så skulle sådana rådighetsinskränkningar inte omfattas av den grundlagsfästa ersättningsrätten.

Att grundlagen var oklar på en så viktig punkt blev för mycket även för svenska politiker och en parlamentarisk utredning tillsattes för att komma fram till en lösning. Det visade sig emellertid vara politiskt omöjligt att bryta upp den gamla kompromissen och utredningen kunde därför inte lägga fram något förslag (SOU 2001:19). Det ovissa rättsläget förblev därför oförändrat och frågan hamnade på Grundlagsutredningens bord. Denna utredning föreslår nu en viss modifiering av lagparagrafen, men tillägger också att en ny utredning bör tillsättas för att i lagstiftningen ”närmare ringa in de typer av situationer då en ersättningsrätt i dessa fall bör föreligga” (SOU 2008:125, 447). Tanken är alltså att dessa preciseringar ska regleras genom vanlig lag, eftersom regeringsformen inte ger tillräcklig vägledning. Utredningens förslag innebär i praktiken att den konkreta avgränsningen av egendomsskyddet avkonstitutionaliseras. Eftersom en vanlig lag är lättare att ändra än en grundlag får äganderättens gränser inte samma fasthet som med en stark konstitution.

Ett annat exempel på konstitutionell oklarhet är Grundlagsutredningens förslag om grundlagsreglering av demokratins internationella dimension. I regeringsformens portalparagraf finns i dag formuleringen att den svenska folkstyrelsen ”förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse” (RF 1:1). Det kan anses vara uttryck för ett förlegat synsätt att helt negligera betydelsen av globalisering och europeisering. Så till exempel stadgar Finlands grundlag sedan några år att landet ”deltar i internationellt samarbete i syfte att säkerställa fred och mänskliga rättigheter samt i syfte att utveckla samhället” (Finlands grundlag, 1 kap., 1 §). Grundlagsutredningen konstaterade mycket riktigt att den svenska regeringsformen inte innehåller någon allmän bestämmelse om Sveriges internationella samarbete och att detta framstår ”som en brist i regeringsformen” (SOU 2008:125, 31). Grundlagsutredningen föreslog därför att en ny paragraf skulle införas sist i regeringsformens inledningskapitel om statsskickets grunder, omedelbart efter de paragrafer som behandlar kommuner, domstolar och förvaltningsmyndigheter. Paragrafen skulle få följande lydelse: ”Sverige är medlem i Europeiska unionen. Sverige deltar även inom ramen för Förenta nationerna och Europarådet samt i andra sammanhang i internationellt samarbete.”

Detta förslag kan betraktas som ett författningspolitiskt praktikfall. Grundlagsutredningen stod alltså inför uppgiften att genom en ny grundlagsbestämmelse ge uttryck för den konstitutionella principen att folkstyrelsen inte endast förverkligas inom nationalstatens territoriella ram utan också genom internationellt samarbete. Finland valde att ge principen en generell formulering och placera bestämmelsen i grundlagens allra första paragraf för att därmed markera att internationellt samarbete i dag har en fundamental betydelse för den konstitutionella demokratin. Med Grundlagsutredningens förslag skulle Sverige välja en annan väg. Den mer undanskymda placeringen antyder att paragrafen främst riktar sig till dem som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen, som är adressaten i den närmast föregående paragrafen. Dessutom skulle den svenska paragrafen få en mer detaljerad karaktär, eftersom den specifikt pekar ut tre internationella organisationer, nämligen EU, FN och Europarådet.

Det kan förefalla okontroversiellt att namnge dessa tre organisationer, som obestridligen är betydelsefulla för Sveriges internationella samarbete. Men man måste ändå fråga sig varför just dessa tre valts ut, varför inte fyra eller några andra organisationer. Låt gå för att EU och FN är av speciell karaktär, den ena genom sina långtgående maktbefogenheter, den andra genom sin globalt övergripande karaktär.

Då återstår frågan varför just Europarådet bör utpekas bland övriga tänkbara alternativ. Utredningens motiveringar är mycket kortfattade. Efter att ha motiverat behovet av en explicit reglering av Sveriges EU-medlemskap skriver utredningen följande: ”Det finns anledning att i bestämmelsen särskilt framhålla det samarbete som sker inom ramen för FN och Europarådet. Att FN och Europarådet lyfts fram i grundlagstexten utesluter naturligtvis inte att värdefullt samarbete också sker i andra former, exempelvis i andra internationella organisationer eller genom bilateralt samarbete” (SOU 2008:125, 498). I den paragrafvis ordnade författningskommentaren återfinns åtminstone ett argument: ”Att särskilt framhålla medlemskapet i EU samt samarbetet inom FN och Europarådet har ansetts naturligt med hänsyn till omfattningen” (SOU 2008:125, 751).

Utförligare än så är inte Grundlagsutredningen. Sveriges samarbete med Europarådet bör särskilt utpekas eftersom det ”finns anledning” och att det ”har ansetts naturligt med hänsyn till omfattningen”. Den enda mer konkreta ledtråd som utredningen ger är alltså att Sveriges samarbete med Europarådet skulle vara mer omfattande jämfört med andra organisationer. Något belägg ges inte. Denna bild stämmer heller inte med tillgängliga data, exempelvis den undersökning av regeringskansliets kontakter som genomfördes av Maktutredningen (Petersson, 1989b). Politiker och tjänstemän i Regeringskansliet fick i en enkät ange hur ofta de hade kontakt med olika aktörer och organisationer inom och utom landets gränser. Mycket få uppgav att de hade kontakt med Europarådet, medan förbindelserna med exempelvis OECD var betydligt mer omfattande och intensiva. Ett antal år har visserligen förflutit sedan denna mätning genomfördes, men inget tyder på att bilden i dag skulle vara väsentligt annorlunda. Grundlagsutredningens utpekande av just Europarådet förefaller vara högst godtyckligt.

Anta nu att riksdagen beslutar att införa en ny paragraf om internationellt samarbete i enlighet med Grundlagsutredningens förslag. Frågan är då hur en sådan paragraf bör tolkas. Om regeringsformen enbart betraktas som en deskriptiv konstitution kan lydelsen ifrågasättas eftersom dess empiriska grund är så skakig. Om paragrafen däremot ges en normativ tolkning är frågan hur den kommer att vägleda handlandet. En tjänsteman i ett departement eller en förvaltningsmyndighet skulle, för att ta ett konkret exempel, kunna få i uppdrag att utforma riktlinjer för myndighetens internationella kontakter. I tider av knappa resurser gäller det att prioritera när det gäller tjänsteresor, informationsinhämtning och andra former av internationellt förvaltningssamarbete. Den korrekte tjänstemannen går då först och främst till grundlagen för att få vägledning och finner där att Europarådet nu bör ges försteg framför andra internationella organisationer. Rent praktiskt torde detta för flertalet myndigheter innebära att de nordiska kontakterna i fortsättningen måste reduceras eftersom ”vardagsnordismen” hittills tillhört den mest frekventa formen av internationellt samarbete inom flertalet grenar av den offentliga sektorn. Någon önskan att minska det nordiska utbytet förekom inte i Grundlagsutredningens direktiv och har antagligen heller inte varit något mål för utredningens ledamöter. Denna konsekvens får därför betraktas som en oavsiktlig biverkan av utredningens förslag. Det finns alltså två möjligheter när det gäller förslaget om en ny paragraf om internationellt samarbete. Antingen är det meningen att utredningens förslag ges en styrande kraft och då får förslaget absurda konsekvenser. Eller så ska paragrafen inte ges en normerande tolkning och då behöver den nya grundlagsbestämmelsen inte tas på allvar.

Ifrågasatt effektivitet

En pragmatisk beslutskultur innebär sålunda att grundlagen spelar en jämförelsevis underordnad roll i samhällsdebatter och offentlig maktutövning. En svag konstitution kan därmed sägas vara det pris som ett samhälle får betala för att kunna dra fördel av den informella beslutskulturens flexibilitet och anpassningsförmåga. Den gängse bilden är också att pragmatismen är överlägsen när det gäller just effektivitet.

Det är mot denna bakgrund som huvudresultatet av Lennart J. Lundqvists undersökning än i dag framstår som så chockerande. Sverige kom visserligen igång snabbare än USA när det gällde att initiera ny lagstiftning mot luftföroreningarna. Ostörda av medborgarinitiativ och domstolsutslag kunde de svenska myndighetsföreträdarna förhandla med nedsmutsarna för att nå fram till en acceptabel kompromiss (Lundqvist, 1980: 196). Men det var inte sköldpaddan som vann loppet. Det var haren som tog in försprånget. Det var just i genomförandeledet som det amerikanska systemet var överlägset. Den svenska metoden med ett nära samarbete mellan myndigheter och reglerade intressen ledde till att genomförandet blev mindre kraftfullt och effektivt än om det ansvariga ämbetsverket hade satts under press av medborgare och domstolar (Lundqvist, 1980: 196). En konstitutionell kultur visade sig vara mer effektiv än den svenska pragmatismen.

Referenser

Algotsson, Karl-Göran, 2001. Äganderätt och demokrati. Svensk grundlagsdebatt under 1990-talet. Stockholm: SNS Förlag.
Anton, Thomas J., 1969. Policy-Making and Political Culture in Sweden, Scandinavian Political Studies, 4, 88–102.
Bjerregaard, Ritt, 1995. Kommissærens dagbog. Köpenhamn: Aschehoug Forlag.  Även publicerad som: Ritts dagbog, Politiken, 26 oktober 1995. Citerad efter digital text, nedladdad från www.politiken.dk den 26 oktober 1995.
Heclo, Hugh & Madsen, Henrik, 1987. Policy and Politics in Sweden. Principled Pragmatism. Philadelphia: Temple University Press.
Jacobsson, Bengt & Sundström, Göran, 2006. Från hemvävd till invävd. Europeiseringen av svensk förvaltning och politik. Malmö: Liber.
Logue, John & Einhorn, Eric S., (1988). Restraining the Governors: The Nordic Experience with Limiting the Strong State, Scandinavian Political Studies, 11, 45–67.
Lundqvist, Lennart J., 1980. The Hare and the Tortoise. Clean Air Policies in the United States and Sweden. Ann Arbor: The University of Michigan Press.
Micheletti, Michele, 1990. Toward Interest Inarticulation: A Major Consequence of Corporatism for Interest Organizations, Scandinavian Political Studies, 13, 255–276.
Petersson, Olof, 1989a. Den svenske granskaren, Finsk tidskrift, 8–9, 464–472.
Petersson, Olof, 1989b. Maktens nätverk. En undersökning av regeringskansliets kontakter. Stockholm: Carlssons.
Petersson, Olof, et al., 1999. Demokrati på svenskt vis. Demokratirådets rapport 1999. Stockholm: SNS Förlag.
Petersson, Olof. Karvonen, Lauri . Smith, Eivind & Swedenborg, Birgitta, 2004. Demokratins grundlag. Demokratirådets rapport 2004. Stockholm: SNS Förlag.
Ruin, Olof, 1982. Sweden in the 1970s: Policy-Making Becomes More Difficult, i: Jeremy Richardson, red., Policy Styles in Western Europe. London: George Allen & Unwin, 141–167.
Smith, Eivind, red., 2002. Grundlagens makt. Konstitutionen som politiskt redskap och som rättslig norm. Stockholm: SNS Förlag.
SOU 1990:44. Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens huvudrapport.
SOU 2001:19 Vissa grundlagsfrågor. Delbetänkande av 1999 års författningsutredning.
SOU 2008:125. En reformerad grundlag. Betänkande av Grundlagsutredningen.
Westerståhl, Jörgen & Petersson, Olof, 2004. Sjunkande valdeltagande inget problem, Dagens Nyheter, den 4 september 2004.
Zoller, Elisabeth, 1999. Droit constitutionnel. Andra upplagan. Paris: Presses Universitaires de France.