FOLKET STYR
LO:s demokratiutredning 1998
Olof Petersson

Politik, makt, demokrati

Behöver demokratin politiker?

Ju mer demokrati, desto större missnöje? Det verkar lätt besynnerligt. Här trodde man att 1990-talet skulle bli det årtionde då freden och demokratin äntligen segrade. Efter alla dessa årtionden av svikna förhoppningar, världskrig, börskatastrofer, diktatorer och kalla krigets frostskador föll så muren till sist och Europa öppnades för demokrati och fredlig samlevnad mellan folken. Samtidigt verkar missnöjet vara större än någonsin.

I vårt land, ett av folkstyrelsens stabilaste fästen, visar den ena mätningen efter den andra att det finns en stor förtroendeklyfta mellan väljare och politiker. När ett representativt urval svenskar tillfrågades i en enkät hösten 1996 om hur de tyckte att samspelet mellan väljare och valda fungerade i Sverige så svarade 6 procent bra, 30 procent varken bra eller dåligt och 64 procent dåligt (SNS Demokratiråd 1997).

De intervjuundersökningar som genomförs i samband med valen visar att förtroendet för partier och politiker har minskat ända sedan 1960-talet. År 1968 instämde 37 procent av väljarna i påståendet att "partierna är bara intresserade av folks röster, men inte av deras åsikter". Vid valet 1994 hade denna andel stigit till 69 procent. De intervjuade ombads också ta ställning till påståendet att "de som sitter i riksdagen och beslutar tar inte mycket hänsyn till vad vanligt folk tycker och tänker". Andelen som instämde ökade från 46 procent 1968 till 72 procent 1994 (uppgifterna finns i Mikael Gilljam och Holmbergs bok Väljarnas val).

Samtidigt som den överväldigande majoriteten tycker att demokrati är något mycket värdefullt så finns det en utbredd skepsis mot partier och politiker. Det ser ut som om många vill ha demokrati men inte partipolitiker. Är det så framtiden kommer att se ut? Behöver demokratin egentligen politiker?

Finns det en förtroendekris?

Det är nu inte bara i Sverige som det kommit larmrapporter om en förtroendekris. Om folk inte tror på de politiker som bär upp det politiska systemet så hotas själva grunden för demokratin. Varningssignalerna har kommit såpass ofta att man har satt igång stora forskningsprojekt. Samhällsforskare från hela Europa har kammat igenom tillgängliga undersökningar och dragit sina slutsatser (som sammanfattas i boken Beliefs in Government, redigerad av Max Kaase och Kenneth Newton, Oxford University Press).

Visst står demokratin inför stora problem, men det är inte fråga om någon akut katastrofrisk. Människors allmänna tro på demokratin som samhällssystem har nog aldrig varit större. Det finns inte längre några riktiga konkurrenter till demokratin.

Men bakom den skenbart stabila ytan pågår stora förändringar. Medborgarna får undan för undan bättre utbildning, de blir alltmer politiskt medvetna och ställer större krav på delaktighet. De blir samtidigt med individualistiska, mer självcentrerade och de har lättare att engagera sig för näraliggande frågor som berör en själv eller den egna gruppen, men är mer ovilliga att ställa upp för gamla ideologier och rörelser.

Förändringarna har också fått stora konsekvenser för de organisationer som har till uppgift att förmedla individernas krav på samhällsförändringar. Organisationer som grundar sig på ideologier och klassmotsättningar hade fått svårare att göra sig gällande i takt med att intressena blir mindre enhetliga och mer skiftande. Numera är folk med i många olika slags föreningar och nya typer av sociala rörelser. En del av dessa är kanske inte i första hand politiska, men om så skulle behövas kan de användas för att driva politiska frågor. Traditionella politiska partier och intresseorganisationer, kyrkor och fackföreningar, står inför en stor uppgift när det gäller att anpassa sig till de nya förhållandena.

Bilden av att människor håller på att vända sig bort från politiken är knappast korrekt. Det finns ingen allmän tendens till minskat politiskt deltagande. Valdeltagandet är på det hela tagit stabilt. I Europas mogna demokratier ligger det genomsnittliga deltagandet relativt högt. I politiskt tillspetsade lägen kan valdeltagandet öka, lika väl som tråkiga valrörelser kan leda till en tillfällig sänkning.

Det här är den viktigaste förklaringen till att valdeltagandet i Europaparlamentsvalen, också det i Sverige 1995, är så lågt. När politikerna inte förklarar varför valet är viktigt och när de inte presenterar några tydliga valalternativ stannar väljarna lika gärna hemma.

Dagens medborgare har fler politiska uttrycksformer. Demokratin pågår även mellan valen. Nya deltagandeformer såsom köpbojkotter, namninsamlingar, medborgarinitiativ och demonstrationer innebär nu inte att de gamla är dömda att försvinna. Kombinationen av okonventionella och konventionella metoder har ökat de politiska handlingsmöjligheterna.

Ett tag trodde man att konkurrensen från de nya politiska rörelserna skulle leda till de gamla partiernas död. Det började komma artiklar med rubriken "The party is over". Domedagsprofeterna var dock för tidigt ute. Europas politiska partier befinner sig inte i någon akut kris.

I Nordeuropa har många partier visserligen tappat medlemmar och fått svårare att engagera de aktiva. Det finns däremot tillräckligt många tecken på vitalitet för att man skall kunna avvisa det allmänna påståendet om att de politiska partiernas tid är förbi.

Det politiska landskapet har förändrats sedan partierna bildades. Undersökningar visar att det pågår vissa grundläggande värderingsförändringar bland Europas invånare. Religiösa värden har försvagats samtidigt som dagens människor lägger större vikt vid självförverkligande och personlig frihet.

Väljarna vägleds inte bara av snävt ekonomiska plånboksfrågor. Omsorgen om det grundläggande sociala välståndet finns förvisso kvar, men det har kompletterats med en oro för miljön och den globala framtiden.

Ibland underskattas den vanlige väljarens möjligheter att orientera sig och självständigt ta ställning i det dagliga mediebruset, men forskarna har imponerats över hur folk i allmänhet förmår att reflektera över principer och att dra genomtänkta slutsatser.

En jämförelse mellan olika länder visade på större likheter än olikheter. Europas medborgare gör anmärkningsvärt samstämmiga bedömningar av den offentliga sektorns uppgifter. Denna enighet gäller exempelvis prioriteringen av vad som bör vara offentliga uppgifter, synen på jämlikhet och omfördelning, frågor om social trygghet samt om statens roll i samhällsekonomin. Europa präglas av kulturell mångfald och av politisk enhetlighet.

Resultaten från dessa europeiska undersökningar ligger väl i linje med den bild som gavs av maktutredningen (SOU 1990:44). De pågående samhällsförändringarna betraktas ibland som en kris för demokratin och välfärdsstaten. Men man kan lika gärna se dem som en konsekvens av demokratins och välfärdsstatens framgångar. Just därför att det stora folkflertalet fick tillgång till välfärden uppstod nya krav. De etablerade institutionerna ställdes därför på hårda prov. Valmöjligheterna ökar, antalet deltagare stiger, önskemålen blir fler och varierade, komplexiteten tilltar och belastningen ökar.

Demokratin har problem därför att demokratin lyckades. Det finns en växande klyfta mellan det möjliga och det förverkligade medborgarskapet. Medborgarnas förväntningar på personligt inflytande stiger snabbare än det faktiska handlingsutrymmet. De stigande anspråken tar sig uttryck i stigande vanmakt. Därmed ökar kraven på de etablerade organisationerna.

Vill politikerna styra?

Som alla moderna demokratier bygger den svenska folkstyrelsen på ett representativt statsskick. All offentlig makt i Sverige utgår från folket. Med denna stolta mening inleds vår regeringsform. Den intressanta frågan är egentligen vart makten sedan tar vägen. Grundlagen ger en viktig ledtråd. Folkstyrelsen förverkligas "genom ett representativt och parlamentariskt statsskick" och regeringsformen påpekar också att riksdagen är "folkets främsta företrädare".

Man skall nu inte tolka grundlagen som att riksdagen måste ha all makt. Det står uttryckligen att all offentlig makt utgår från folket. Med offentlig makt menas här den maktutövning som bygger på att alla medborgare genom obligatoriskt medlemskap är knutna till en stat och en kommun och att myndigheterna ytterst kan använda tvång för att genomdriva sina beslut.

Men samhällslivet innefattar också annat än offentlig makt. I kraft av ekonomiska resurser kan olika aktörer utöva makt på marknaden. Yttrandefriheten ger utrymme för var och en att genom ordets makt försöka övertala andra. Frivilliga sammanslutningar kan utvecklas till tunga intresseorganisationer med stor makt över samhällsutvecklingen. Förekomsten av dessa olika former av privat makt strider inte mot Sveriges konstitutionella grunder. Däremot kan det ofta komma till konflikter mellan olika maktsfärer. Hur stora delar av samhällslivet skall göras till föremål för politiska beslut och hur mycket skall överlåtas till marknaden? Kan intresseorganisationer bli så skickliga att driva sina särintressen att de hotar statens ansvar för helheten?

Formuleringen att riksdagen är folkets främsta företrädare skall inte tolkas som att riksdagen är folkets enda företrädare. Folkviljan kan också komma till uttryck på andra sätt. I Sverige ligger en viktig del av den offentliga maktutövningen i händerna på kommunernas och landstingens folkvalda fullmäktigeförsamlingar.

Även om riksdagen inte kan göra anspråk på att bestämma över allt står det ändå klart att det folkvalda parlamentet har en särställning när det gäller demokratins förverkligande i ett land som Sverige. Det är riksdagen som i folkets namn beslutar om såväl lagstiftning som statens inkomster och utgifter. Ser man till de konstitutionella principerna är det riksdagen som skall utgöra den politiska maktens centrum.

Uppenbarligen finns det en klyfta mellan ideal och verklighet. Merparten av väljarna tycker att samspelet mellan väljare och valda fungerar dåligt. Förväntningarna har svikits. Det finns ett utbrett missnöje över att det politiska systemet inte lyckats komma till rätta med arbetslöshet och andra samhällsproblem.

Motsvaras väljarnas vanmakt också av en politikernas vanmakt? Beror missnöjet på att de folkvalda representanterna inte fungerar som de borde? Är de folkvalda representanterna egentligen så representativa?

Valsystemet tillförsäkrar att de valda riksdagsledamöterna åtminstone är geografiskt och partipolitiskt representativa. Genom indelningen i valkretsar är alla delar av landet företrädda. Det proportionella valsystemet fördelar mandaten rättvist mellan de partier som klarat fyraprocentsspärren.

Riksdagen kan dock knappast sägas vara socialt representativ. De valda skiljer sig i flera avseenden från väljarna. Bland riksdagens ledamöter finns en överrepresentation av män, medelålders, tjänstemän, offentliganställda, högskoleutbildade, personer som äger sina bostäder samt kyrksamma. Omvänt finns det jämfört med valmanskåren proportionellt färre kvinnor, unga, gamla, arbetare, privatanställda, korttidsutbildade, invandrare, hyresgäster och religiöst ointresserade.

Dessa brister i social representativitet är inte unika för den svenska riksdagen. Parlamentens sociala skevhet kan också variera över tid och mellan länder. Ett bevis härför är andelen kvinnliga politiker. Till följd av intensiv opinionsbildning har ett ökande antal kvinnor nominerats till valbara platser. Numera utgör kvinnorna omkring fyrtio procent av riksdagens ledamöter.

En grupp som ökat sin andel i riksdagen är yrkespolitikerna. I denna kategori inryms ombudsmän och andra med avlönade politiska förtroendeuppdrag. Förekomsten av dessa yrkespolitiker återspeglar en vanlig karriärväg till riksdagen. Det är numera ytterst ovanligt att någon väljs till riksdagen utan att först under några år innehaft förtroendeuppdrag i sitt parti. Riksdagsledamöternas genomsnittsålder är cirka 50 år. Bara ungefär var tionde ledamot är yngre än 40 år.

Vad innebär det att väljas som representant? Vilken uppfattning väger tyngst: partiets åsikt, den förtroendevaldes egen åsikt eller väljarnas åsikt? Den vanligast uppfattningen bland riksdagsledamöterna är att partiets linje bör vara utslagsgivande. Endast en minoritet ger företräde för väljarnas mening.

Enligt intervjuundersökningar missbedömer riksdagsledamöterna ibland opinionen bland väljarna. De valda representanterna tror ofta att väljarna har samma uppfattning som de själva har.

Det finns därför flera olika exempel på bristande representativitet. Politikerna utgör inte något exakt genomsnitt av befolkningen. Frågan är de borde vara det. Riksdagen skulle då lika gärna kunna tillsättas genom slumpmässig lottdragning. Eller varför helt enkelt inte ersätta riksdagen av regelbundna opinionsmätningar.

Men det finns också argument för att politiska ledare skall ha vissa speciella egenskaper som skiljer dem från resten av befolkningen. En folkledare skall inte bara spegla redan existerande åsikter och uppfattningar utan också gå före och bilda opinion. Därmed kan man ställa krav på en förtroendevald att hon eller han skall ha en egen vilja, en tydlig vision och dessutom förmåga att föra ut och förklara den för medborgarna.

Därmed ställs också särskilda krav på en politiker. En första förutsättning är att en politiker drivs av en inre övertygelse. Politik är att vilja, som Olof Palme en gång formulerade saken. Detta krav kan verka som en självklarhet, men det förtjänar att upprepas.

Ledarskapet i en demokrati kräver en alldeles speciell förening av olika egenskaper. En god politiker skall på en och samma gång kännetecknas av lyhördhet, rättrådighet och handlingsförmåga.

Får politikerna styra?

Ett sätt att tolka demokratins innebörd är att majoriteten skall bestämma. Antag att ett politiskt parti får över hälften av rösterna. Då besätter partiet merparten av platserna i riksdagen och bildar också regering. Regeringen kan räkna med att få igenom sin budget och sina lagförslag.

Frågan är nu om majoriteten kan använda sin makt hur som helst. Kan politikernas styra helt utan inskränkningar? Enligt den svenska konstitutionen är svaret nekande. Majoriteten kan inte använda den politiska makten helt efter eget gottfinnande.

Regeringsformen proklamerar inte endast att den offentliga makten utgår från folket, utan säger också att den offentliga makten utövas under lagarna. Alla, också de folkvalda politikerna, är underkastade rättsliga begränsningar. Demokrati är inte vilken maktutövning som helst, utan en ordnad form av maktutövning.

Sverige är, liksom andra etablerade demokratier, en rättsstat. Syftet med detta slags styrelseskick är att förhindra godtycke. Den enskilde medborgaren skall i förväg bedöma de rättsliga konsekvenserna av sina handlingar. Den offentliga makten skall inte kunna användas för att kränka den enskildes integritet. I en rättsstat är den offentliga makten bunden och begränsad. Rent praktiskt måste en rättsstat uppfylla några grundläggande krav.

Alla medborgare är tillförsäkrade ett antal fri- och rättigheter. Dessa har formulerats både i regeringsformen och i internationella avtal. Förenta Nationernas förklaring om de mänskliga rättigheterna säger bland annat att alla människor är födda fria och lika i värdighet och rättigheter. Europarådet har antagit en konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Regeringsformen innehåller bland annat opinionsfriheter, rättsliga garantier och sociala rättigheter.

Rättsstaten innebär också ett krav på rättssäkerhet. Domstolar och myndigheter måste beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Den offentliga makten får inte användas för politikernas och tjänstemännens egennytta. Regler om jäv skall förhindra att tjänstemännen gynnar sig själva. Lagen innehåller också förbud mot mutor och bestickning.

Tanken är att den politiska makten skall användas för det allmänna bästa, inte för att beslutsfattarna skall gynna sina privata intressen. De förtroendevalda har fått i uppdrag att utöva den offentliga makten och maktutövning är förknippad med ansvar. Politikerna har både ett juridiskt ansvar och ett politiskt ansvar. Det politiska ansvaret utkrävs ytterst av väljarna vid nästa val.

Land skall med lag byggas. Denna gamla princip är fortfarande giltig. Riksdagen utövar sin makt genom lagstiftning. En lag är en rättsnorm som har en viss generell giltighet. Man får heller inte inrätta specialdomstolar för enskilda fall.

Rättsstaten är till för att förhindra maktmissbruk. All makt innebär frestelser och risker. En ofta prövad metod är att dela upp makten på olika händer och låta makt kontrollera makt. En gång i tiden låg all offentlig makt samlad i envåldshärskarens hand. Efter hand fick statsmakten olika grenar och separata institutioner. Liksom i andra demokratier har Sverige från den politiska makten fristående domstolar. Domarna är i princip oavsättliga. Ingen myndighet, inte heller riksdagen, får bestämma hur en domstol skall döma.

Uppdelningen mellan lagstiftande, verkställande och dömande makt kräver en närmare gränsdragning, som ofta kan vara kontroversiell. Hur långt sträcker sig domstolarnas makt? Kan en domstol vägra tillämpa en lag om den anser att den strider mot grundlagen eller de grundläggande fri- och rättigheterna? I Sverige finns en sådan lagprövningsrätt, men endast i sådana fall där felet är uppenbart.

Eftersom Sverige har anslutit sig till Europakonventionen har vi också accepterat att varje medborgare skall kunna få sina rättigheter prövade av en oberoende domstol. I några uppmärksammade utslag på 1980-talet fann Europadomstolen i Strasbourg att Sverige inte helt uppfyllde detta krav eftersom en del förvaltningsärenden avgjordes av regeringen, som är ett politiskt och inte juridiskt organ. Sedan dess har Sverige ändrat sitt system och numera kan vissa regeringsärenden överklagas till en domstol. Regeln har redan fått stor praktisk betydelse. Regeringen hade beslutat att tillåta ett vägbygge i Stockholm, Norra Länken genom ett parkområde, men den högsta förvaltningsdomstolen Regeringsrätten fann 1997 att beslutet stred mot lagen och underkände beslutet. Träden står kvar. En domstol kunde upphäva ett beslut som fattats av den högsta politiska styresmakten.

Det skulle ligga nära till hands att se förhållandet mellan politiker och jurister som en maktkamp där den ene vinner på den andres bekostnad. Så behöver emellertid inte alls vara fallet. Tvärtom bygger en demokratisk rättsstat på att det finns både starka politiker och starka domstolar. Det krävs en målmedveten vilja för att utforma de tydliga rättsnormer som skall ligga till grund för domstolarnas bedömningar av enskilda fall. Juristerna måste ha kunskap och integritet för att självständigt kunna tolka vad som är gällande rätt.

Domstolarna har alltså en självständig maktsfär. Något liknande gäller numera Sveriges Riksbank. Riksbanken är rikets centralbank med ansvar för penningpolitiken. Riksbanken är en myndighet under riksdagen. Den övergripande uppgiften är att upprätthålla en stabil prisnivå. Frågan om Riksbankens ställning har tidvis varit kontroversiell. Fackföreningsrörelsen och delar av socialdemokratin har motsatt sig kraven på ökat oberoende, och velat bibehålla möjligheterna till en politisk kontroll. Tendensen under senare år har emellertid gått i riktning mot ökad självständighet.

Genom anslutningen till Europeiska unionen berörs Sverige av den pågående integrationen av penning- och valutapolitiken. Tanken är att ett land inte skall kunna missköta sin ekonomi och genom exempelvis devalvering låta andra länder betala. Genom Maastrichtavtalets bestämmelser om en ekonomisk och monetär union ställs vissa krav på de nationella centralbankerna. Medlemsstaterna får exempelvis inte längre finansiera offentliga underskott med medel från centralbanken.

Riksbankens självständighet har nu ytterligare stärkts. Riksbankens institutionella oberoende säkras genom ett förbud mot att ge instruktioner till centralbanken annat än genom ett lagstadgat mål för penningpolitiken. Det personliga oberoendet tar sig uttryck i långa mandatperioder, stränga jävsbestämmelser och restriktioner mot avskedanden. Det funktionella oberoendet lagfästs genom ett otvetydigt mål för penningpolitiken; Riksbankens ansvar är att hålla inflationen i schack. Det finansiella oberoendet garanteras genom att banken har tillräckliga medel utan att styras av anslag från riksdagen eller regeringen.

Domstolarna och Riksbanken är principiellt viktiga exempel i diskussionen om demokratin. All offentlig makt utgår från folket, folket företräds av politiker, men politikerna får inte lägga sig i vissa viktiga delar av den offentliga maktutövningen. Hur kan en sådan inskränkning förstås och försvaras?

Huvudargumentet för att en sådan ordning kan anses vara demokratiskt acceptabel är att domstolarnas och Riksbankens självständighet vilar på konstitutionell grund. Det är ytterst regeringsformen som drar upp gränserna för domstolarnas och Riksbankens befogenheter och ansvar. Makten över regeringsformen vilar i sin tur helt och hållet i riksdagens händer. Man kan därför säga att politikerna frivilligt avhänt sig en del av sin makt. Genom en sådan delegering överlåts delar av den offentliga makten till fristående, professionellt styrda organ.

Svårigheten är att balansera denna långtgående självständighet genom spärrar mot maktmissbruk. Domstolarnas oberoende vore omöjlig utan en välutbildad och ansvarsfull kår av jurister. Riksbankens oberoende vilar på ekonomiskt utbildade tjänstemän. Tanken är att riksdagen såsom huvudman ges möjligheter att utvärdera Riksbanken i förhållande till de mål som riksdagen satt upp för penningpolitiken.

Överlåtelsen av makt till de oberoende myndigheterna är varken definitiv eller oföränderlig. Riksdagen har alltid möjlighet att ändra regeringsformens bestämmelser. Däremot skulle självständigheten inte vara mycket värd om en tillfällig riksdagsmajoritet kunde upphäva grundlagen över en natt. Sverige har därför regeln att en grundlagsändring kräver två likalydande beslut med ett mellanliggande val. Också i andra länder är det svårare att ändra grundlagen än en vanlig lag. Danmark kräver exempelvis att folket genom en folkomröstning måste godkänna en grundlagsändring.

Från demokratiskt synpunkt blir det ett problem om det är alltför svårt att ändra grundlagen. Maktöverlåtelsen kan i så fall i praktiken bli oåterkallelig. Ett sådant problem gäller den nya europeiska centralbanken, som får centrala uppgifter i den europeiska monetära unionen EMU. Eftersom alla femton medlemsländer måste vara överens om att ändra Europeiska unionens grundfördrag blir det i praktiken omöjligt att ändra reglerna som styr centralbanken. Man har medvetet frånhänt sig möjligheten att korrigera konstitutionen. Det strider mot demokratins idé att aldrig låsa fast sig för framtiden.

Kan politikerna styra?

Det finns i dagens debatt ett mycket hotfullt framtidsperspektiv. De yttre krafterna kringskär politikens handlingsutrymme. Politikerna grips alltmer av vanmakt och väljarnas förtroende för det politiska systemet rasar ytterligare. Själva grunden för demokratin skulle därmed vara hotad.

Ingen kan förneka att nationalstaternas ställning i dagens värld håller på att förändras. Internationaliseringen innebär att de gamla nationsgränserna håller på att luckras upp och förlora sin betydelse inom många områden. Inför många typer av problem står den enskilda nationalstaten tämligen maktlös. Luftföroreningarna tar ingen hänsyn till de administrativa gränserna.

Det hävdas ofta att globaliseringen innebär att nationalstatens tid snart är ute. Klämda av finansmarknader och multinationella storföretag skulle regeringar och parlament blir alltmer maktlösa. Men internationella forskare har visat att denna bild knappast håller för närmare prövning (resultaten sammanfattas av Suzanne Berger i boken National Diversity and Global Capitalism). Många har överdrivit den internationella konkurrensens sammanpressande kraft. Världen rymmer fortfarande stora olikheter när det gäller information, makt, organisation, kultur och social välfärd. Varje land har därför sina speciella traditioner och förutsättningar för att kunna lösa sina samhällsproblem. Det finns ingenting som tyder på att dessa särdrag skulle försvinna, åtminstone under överskådlig tid.

Det finns därför utrymme för ett land att välja en egen nationell modell. Politiken erbjuder många handlingsalternativ och stora valmöjligheter och därmed plats för politiska visioner. Frågan är inte om politiken kan utnyttja handlingsutrymmet utan om vilken politik som bör föras. Det finns en risk för att domedagsprofetiorna blir självuppfyllande. Om alla tror att nationalstaten inte längre kan uträtta något så finns det heller ingen som tar något initiativ och därmed blir nationalstaten också handlingsförlamad.

Den största förändringen i Västeuropa under det senaste halvseklet är att det fredliga samarbetet ersatt kriget som metod för att lösa konflikter mellan staterna. Liksom allt annat samarbete innebär förhandlingar och överenskommelser mellan stater att man både får ge och ta. En enda part kan inte bestämma över alla andra, utan alla måste vara beredda att lyssna och erbjuda motparten något i gengäld.

Europeiska unionen är den hittills mest långtgående formen för samverkan mellan nationellt baserade demokratier. EU innebär att åtskilliga beslut som tidigare låg hos de nationella parlamenten nu har flyttats till gemenskapens organ, främst ministerrådet som utgörs av företrädare för medlemsländernas regeringar, men numera också Europaparlamentet. Man kan sätta upp en nu ganska lång lista över frågor som de nationella parlamenten inte längre kan besluta om. Det gäller bland annat viktiga områden såsom tullar, handelspolitik och jordbrukspolitik. De länder som kommer att ingå i EMU:s tredje steg ger också upp rätten att ha en egen valuta och en självständig valutapolitik.

I princip ligger ingenting odemokratiskt i denna utveckling. Om invånarna i en kommun kan styra sina egna angelägenheter, om ett landsting kan vila på demokratisk grund och om riksdagen kan företräda rikets befolkning så kan även Europa ha ett gemensamt beslutsorgan som vilar på demokratisk grund.

Problemet är att EU har stora brister från demokratisynpunkt. Om Europeiska unionen begränsas till att endast omfatta mellanstatligt samarbete skulle anklagelserna om ett demokratiunderskott automatiskt upphöra. I ett mellanstatligt EU skulle kravet på demokrati helt enkelt inte bli aktuellt. EU vore därmed en traditionell form för internationell samverkan. Representanter för olika stater samlas och ingår avtal. Denna form för diplomati har egentligen inte ändrat karaktär med demokratins genombrott. Om landets ombud företräder en självhärskande monark eller en parlamentariskt ansvarig regering spelar i praktiken ingen roll. Huvudsaken är att sändebudet har mandat att företräda den som utövar effektiv kontroll över territoriet.

I den mellanstatliga modellen förflyttas frågan om ett demokratiunderskott till medlemslandets inre organisation. Hur väl förankrad är landets företrädare i folkopinionen? Har parlamentet möjlighet att övervaka och påverka landets EU-politik? Har regeringen en tillräckligt stark parlamentarisk bas? Förmår regeringen att samordna och formulera en enhetlig politik? Har landets företrädare i EU tydliga och genomtänkta förhandlingsmandat? Frågorna om demokratisk kontroll i en mellanstatlig modell blir inte mindre viktiga, men de handlar primärt om medlemslandet, inte om EU.

Alternativet till mellanstatlig är överstatlig. Överstatlig kan betyda flera saker, exempelvis att ett för alla stater bindande beslut fattas av en majoritet, till skillnad från den mellanstatliga modellen som kräver enhällighet. Överstatlig kan också innebära att besluten får direkt rättsverkan för de enskilda medborgarna. I EU:s fall spelar skillnaden inte så stor roll eftersom unionen innefattar överstatlighet både vad gäller beslutsfattande och rättskraft.

Ett överstatligt EU leder med nödvändighet till krav på demokrati. Folksuveränitetens grundtanke att den offentliga makten utgår från folket skulle förfelas om beslutsmakten flyttas till institutioner som inte kan påverkas av medborgarna. Kravet på ett mer demokratiskt EU är ett krav på effektiva metoder för insyn, debatt och ansvarsutkrävande på unionsnivå.

Dagens EU bygger visserligen på en kombination av mellanstatlighet och överstatlighet, men det är egentligen inte dagsläget utan rörelseriktningen som är intressant. Just nu pågår en stor konstitutionell debatt, som kommer att få avgörande betydelse för Europas framtid. I vilken riktning bör EU förändras? Skall tyngdpunkten ligga på mellanstatlighet och därmed på att nationalstaten förblir demokratins huvudarena? Eller skall EU-samarbetet få ett större inslag av överstatlighet och därigenom också kunna bilda den konstitutionella ramen för ett medborgarnas Europa?

Oavsett i vilken riktning som EU utvecklas så kommer det att behövas starka politiker. I ett mellanstatligt EU måste riksdagens ledamöter kunna ta ansvar inte bara för landets inre angelägenheter utan också för hur Sveriges företrädare i EU tillvaratar medborgarnas intressen. I ett överstatligt EU behövs en ny typ av politiker, Europapolitiker med direkt mandat från folket.

Behövs de politiska partierna?

En del teknikoptimister gör gällande att ny informationsteknologi kan lösa den representativa demokratins problem. De pekar på en dyster bild av föraktade politiker, förstelnade partier och försmådda väljare. Varför skulle inte medborgaren med hjälp av informationstekniken i stället själv kunna delta i beslutsfattandet? De mest utopiska skildringarna ser framtidens teledemokrati som ett permanent elektroniskt torg där alla invånare kan samlas, diskutera och nå fram till gemensamma beslut.

De tekniska möjligheterna finns redan eller borde vara möjliga att förverkliga inom kort. Informationstekniken förenar massmediernas snabbhet och täckningsgrad med datorerna möjlighet till individualisering och tvåvägskommunikation. Ingenting hindrar att varje medborgare från sitt vardagsrum röstar i såväl stora som små politiska frågor. Om vi vill skulle vi kunna hålla val varenda vecka. Om man kan hämta sedlar ur en bankomat kan man knappa in sina åsikter.

De tekniska uppfinningarna ställer oss inför ett val. Är det dags att byta demokratiideal? Det är nu fullt möjligt att, efter en lämplig övergångsperiod, ersätta den representativa demokratins tungrodda procedurer med elektronisk snabbdemokrati.

Det finns dock starka argument som talar emot att ett utbyte av demokratimodell. Knapptryckardemokratin har vissa inneboende svagheter och skulle faktiskt strida mot demokratins grundidéer.

Liksom åtskilliga andra direktdemokratiska visioner vilar teledemokratin på en vanföreställning om folkstyrelsens natur. Utopin underskattar tre problem: opinioner, ansvar och ledarskap.

Om varje väljare hade en fix och oföränderlig uppfattning i varje enskild sakfråga vore demokratin enkel att organisera. Det gällde då endast att finna en teknisk procedur som så exakt som möjligt kunde registrera individernas preferenser och som därefter mekaniskt sammanvägde åsikterna till ett kollektivt beslut. Problemet är att politiken inte fungerar som en Eurovisionsschlagertävling. Politiska opinioner är föränderliga och formas i en invecklad väv av lojaliteter, önskningar, intressen, påverkan och diskussion. Det vore felaktigt att beskriva denna opinionsbildningsprocess som något som ligger utanför demokratin, något som i tiden föregår det demokratiska beslutsfattandet. Den fria åsiktsbildningen är tvärtom en inneboende del av själva demokratin. Det räcker därför inte att finna tekniskt finurliga metoder för folkomröstning och popularitetsmätning. Knapptryckardemokratin försummar opinionsbildningens betydelse.

Idén om ett demokratiskt styrelsesätt kan knappast formuleras utan begreppet ansvar. Demokratin skiljer sig från alla tidigare kända former av samhällsordningar genom möjligheten att ställa de härskande till ansvar, att byta ut landets ledare under fredliga och ordnade former. Det demokratiska samhällets organisation förutsätter tydlig ansvarsfördelning och möjligheten att ställa ämbetsinnehavare till svars. I den teledemokratiska visionen är ansvaret däremot upplöst och ogripbart.

Den representativa demokratin erkänner att även ett demokratiskt samhälle behöver ledare. Folkviljan framträder inte spontant och oförmedlat. Den folkvalde ledaren skall inte bara passivt registrera rådande åsikter utan har också i uppgift att gå före och aktivt bilda opinion. Denna växelverkan mellan visionära ledare och engagerade medborgare ger puls och liv åt den demokratiska processen.

Slutsatsen är att de tekniska nydaningarna knappast ger anledning att ompröva demokratins ideal. Föreställningen om en ledarlös och spontan beslutsprocess förblir en illusion.

En helt annan sak är att informationstekniken kan få djupgående konsekvenser för den praktiska utformningen av den demokratiska beslutsprocessen. Det är alltså inte aktuellt att byta ideal. Frågan är i stället hur det gamla idealet påverkas av den nya tekniken.

Varje bedömning av informationsteknikens betydelse måste i dagsläget delvis bygga på antaganden och gissningar. Vi kan bara ana hur morgondagens kommunikationsteknik kommer att gestalta sig. Erfarenheterna av informationsteknik i den politiska beslutsprocessen är ännu så länge begränsade. Tillgängliga utvärderingar är svårbedömda; verklighetsbeskrivningar blandas ofta med önsketänkande.

Det är en sak att konstatera att informationstekniken kan ha både positiva och negativa effekter på demokratin. En annan sak är att mer exakt fastslå hur denna inverkan äger rum. Diskussionen skulle vinna på att man gjorde klart på vilka grunder som bedömningarna vilar. Eftersom demokratibegreppet är så omstritt gäller det först att precisera vad som utgör måttstocken. I SNS demokratiråd har vi argumenterat för att ett demokratiskt styrelsesätt måste uppfylla kraven på medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft.

Demokrati som medborgarstyrelse är den politiska metod enligt vilken självständigt reflekterande människor under jämlika villkor först för en diskussion och sedan fattar beslut i de frågor som de själva fastställer som gemensamma angelägenheter. Informationstekniken kan på flera sätt bidra till att förverkliga idén om medborgarstyrelse. Tillgången till information kan i princip göras allmän. Envar kan fritt söka sin egen kunskap oberoende av nationella och kulturella gränser.

Informationstekniken kan ge de politiska partierna en ny chans. Under senare decennier har partierna varit beroende av journalister och andra mellanhänder för att nå väljarna. Nu kan partierna kommunicera direkt med medborgarna. Partierna kan bilda arenor för debatt, fånga upp nya stämningar och pröva nya idéer och program.

Ännu ligger verkligheten långt från de möjligheter som tekniken erbjuder. I själva verket är det uppenbart att informationstekniken också kan få negativa effekter på medborgarstyrelsen. Nätverken riskerar också att skärma av. Kommersiella och politiska intressen strävar att kontrollera informationsströmmarna. Demokratins idé om ett offentligt rum, där alla medborgare kan samlas, riskerar att omintetgöras om diskussionen endast förs inom isolerade tankegetton. Särintressen får större möjligheter att kommunicera inbördes och att utestänga oliktänkande. Demokratins fria åsiktsbildning kräver upplyst förståelse och eftertänksamt meningsutbyte, men de elektroniska kommunikationsformerna har hittills tenderat att fragmentera och förytliga.

Demokratins jämlikhetstanke riskerar att, åtminstone på kort sikt, undermineras av informationssamhällets sociala skevheter. Så länge tillträdet till de elektroniska allfarvägarna är avgiftsbelagt kommer informationstekniken att ytterligare gynna de redan resursstarka. Även könsskillnaderna kan vidgas; erfarenheterna visar att det åtminstone hittills främst är yngre och äldre pojkar som dominerar datorerna för att titta, styra, spela och kontrollera. Även i globalt perspektiv tenderar olikheterna att förstärkas. Internationaliseringen är mycket ojämnt fördelad över jordklotet och har hittills främst gagnat den redan rika världen.

Riskerna med informationstekniken är således uppenbara. Den stora och ännu obesvarade frågan är i vilken utsträckning som nackdelarna endast är ett övergångsfenomen. Många uppfinningar har i förstone gynnat dem som vågat, kunnat och haft råd. Efter hand som nyheten spridits genom hela befolkningen har olikheterna klingat av. Det optimistiska framtidsperspektivet är att fördelarna till slut tar överhanden. Informationstekniken skulle därmed öppna fantastiska möjligheter att förverkliga demokratipionjärernas dröm. Varje medborgare har möjlighet att ta del i samhällets gemensamma angelägenheter. Jämlika nätverk erbjuder ett alternativ till de gamla hierarkiska styrningsmetoderna. Alla medborgares likhet i informationssamhället kan skapa helt nya förutsättningar för förståelse, engagemang och delaktighet.

Ett demokratiskt styrelsesätt skall inte bara uppfylla kravet på medborgarstyrelse utan också vara en rättsstat. Även i detta avseende innebär informationstekniken stora löften. Rättsstatens idé om alla medborgares grundläggande fri- och rättigheter är lättare att formulera i lagens formella paragrafer än att förverkliga i vardagens gråa samhälle. Många rättigheter utfaller inte automatiskt utan kräver kunskap och initiativ från den enskilde individens sida. Informationstekniken kan bidra till sprida kunskapen om vilka rättigheter man har, vart man kan vända sig för att hävda sin rätt, hur man kan vinna rättelse och hur man kan komma i kontakt med andra i liknande situation. Rättssystemet kan i princip bli tillgängligt för alla medborgare. Den vidgade offentligheten är dessutom ägnad att förstärka insyn och kontroll i den offentliga verksamheten. Mannamån och oegentligheter får svårare att passera obemärkta.

Även i detta avseende rör det sig om möjligheter som hittills endast i ringa mån har förverkligats. Det står också klart att informationstekniken kan medföra risker för rättsstaten. Offentlighetsprincipen aktualiserar ett av demokratins svåra avvägningsproblem. En fullständig öppenhet utgör ett hot mot den personliga integriteten; den enskilde individen har ett intresse av ett starkt skydd för den privata sfären. De ökade möjligheterna att söka information i offentliga databaser leder ofrånkomligen till krav på mer restriktioner som värn för integriteten. Offentlighetsprincipen kan därmed i praktiken komma att inskränkas.

Handlingskraft är ett annat grundkrav på ett demokratiskt styrelsesätt. De av folket valda beslutsorganen måste ha möjligheter att fatta beslut och få dem genomförda. Informationstekniken kan bidra till att förbättra effektiviteten genom nya metoder för att styra den offentliga verksamheten. Det politiska systemet i både Sverige och andra jämförbara demokratier har länge plågats av svårigheterna att få grepp om den komplexa offentliga sektorn. Politiska beslut leder många gånger till oavsedda biverkningar. De ekonomiska konsekvenserna har ofta varit vanskliga att förutse. Dessa styrningsproblem har delvis sin grund i bristfälliga informationssystem. Det har i många fall dröjt lång tid innan bristfälligheter och missgrepp upptäckts och rättats till. En kontinuerlig och korrekt rapportering av den offentliga sektorns faktiska resultat skulle förbättra politikernas handlingsförmåga och ytterst väljarnas möjligheter att utkräva ansvar av de styrande.

Denna snabba översikt visar att informationstekniken erbjuder många outnyttjade möjligheter att stärka medborgarstyrelse, rättsstat och politisk handlingskraft. Även om de potentiella nackdelarna inte skall negligeras måste slutsatsen ändå bli att informationstekniken kan förstärka demokratin utan att behöva framtvinga någon revision av det öppna samhällets vedertagna demokratiideal.

Informationstekniken kommer därför inte att kunna ersätta de politiska partierna. Demokratin kommer säkerligen att ta nya tekniska metoder i sin tjänst, men den representativa demokratin känner i dag inget alternativ till politiska partier.

Vad skulle hända om partierna försvann? Denna hypotetiska fråga ställs av den norske statsvetaren Knut Heidar i en bok om de politiska partierna (Partidemokrati på prøve). Författaren resonerar sig fram till fyra svar. Det ena är att vi skulle få andra politikertyper representerade på den politiska arenan. Den sociala bredden i rekryteringen skulle minska; betydelsen av sociala nätverk, utbildning och media skulle öka. För det andra skulle det politiska samtalet bli snävare. Levande partiorganisationer motverkar de tendenser till enhetlighet som följer av mediernas kommersialisering. En tredje sida av partiorganisationernas demokratiska potential ligger i den helhet som deras programutbud representerar. Försvagas partiorganisationerna så försvagas också det helhetstänkande som är partiernas bidrag i den politiska processen. För det fjärde skulle partierna försvagas som politiska verkstäder, som källor för nya idéer och förslag.

Partiernas försvagning innebär därmed flera allvarliga hot mot demokratins funktionssätt.

Vad kan partierna göra?

Dagens politiska partier har en historia som sträcker sig tillbaka till industrialiseringen och rösträttsstridens tid under senare hälften av 1800-talet. De äldre formerna av partibildningar, som främst utgjordes av parlamentskotterier utan någon utbyggd organisation, blev alltmer otidsenlig. Parlamentarismens krav på starkare partidisciplin och den allmänna rösträttens behov av väljarmobilisering ledde fram till en helt ny typ av politisk organisation. Med den tyska socialdemokratin som förebild spreds de nya organisationsidéerna över hela Europa, först till arbetarrörelsens partier men så småningom även till de borgerliga partierna.

Länge trodde man att det politiska partiet funnit sin slutgiltiga form. Den representativa demokratin verkade vara intimt och evigt förknippad med riksomfattande partier, organiserade i ett finförgrenat nät av lokalorganisationer, regionförbund, centrala kongresser och partistyrelser. Masspartiet blev ett slags kommunikationssystem, som gjorde att rikspolitikens ledare kunde föra ut sina budskap till medlemmar och anhängare och som i bästa fall kunde fånga upp folkliga meningsyttringar och kanalisera dem uppåt i det politiska systemet.

Under det halvsekel som följde på demokratins genombrott var stabiliteten stor. Efter grundarårens glödande turbulens verkade partisystemet ha fixerats i is. Europas stora partier hade sin egen symbolvärld och en tydligt avgränsad väljarkår bestämd av sociala, religiösa, språkliga eller regionala faktorer.

Redan under 1960-talet fanns det emellertid tecken på att det traditionella masspartiets dagar var räknade. Partierna sökte bredda sin väljarbas genom att söka sig utanför sina traditionella väljarbastioner och vädja till breda löntagargrupper. Partiideologierna tunnades ut; några debattörer proklamerade till och med att ideologierna nu var döda. De medlemsbaserade lokalorganisationerna minskade i betydelse samtidigt som den centrala partiledningens makt stärktes. Massmedierna blev allt viktigare och partierna kom alltmer medvetet att utnyttja sig av modern kommunikationsteknik.

I efterhand kan man se denna partityp som en övergångsform mellan det byråkratiserade masspartiet och det professionella väljarpartiet. Fler och fler viktiga uppgifter inom partierna tas över av experter. Sakkunskapens ökande inflytande får betydelsefulla konsekvenser för partiernas organisation och arbetsformer. Dagens professionaliserade parti tenderar att bli ett slags kampanjparti.

I det gamla masspartiet innehades de centrala rollerna av ombudsmän och andra politiskt rekryterade anställda. I kampanjpartierna har viktiga positioner övertagits av specialiserade experter. Medan masspartiet grundades på aktiva medlemmar och stabila väljare låter kampanjpartiet partiledningen träda i direkt kontakt med olika åsiktsgrupper i befolkningen. Den äldre partitypen premierade interna ledare och kollektiva ledningsformer; numera har ledarskapet blivit mer personfixerat och medieberoende. Tidigare finansierades partierna genom medlemsavgifter och stöd från sidoorganisationer. Dagens partier får sina inkomster från intressegrupper och offentligt partistöd. Masspartiets betoning på ideologier och partiidentifikation har ersatts av sakfrågor, profilering och opinionsledarskap.

Denna allmänna beskrivning avser att fånga en allmäneuropeisk utveckling och bilden rymmer många nyanser och skillnader mellan olika länder och enskilda partier. Det finns ändå starka krafter utanför partierna som generellt verkar i riktning mot kampanjpartiet.

Den första faktorn är väljarkårens sociala förändringar. Utvecklingen mot rörliga väljare har nu pågått i flera årtionden och det vore förvånande om denna förändring inte fått konsekvenser för de politiska partiernas arbetssätt. Jordbruks- och industrisamhället homogena socialgrupper har minskat kraftigt och ersatts av en mer uppbruten och fragmenterad klasstruktur. Identitet och tänkesätt är inte längre lika enhetliga. Väljarna har blivit mera ifrågasättande, kritiska och omprövande. Andelen partibytare har ökat och därmed också antalet väljare som möter partierna i valrörelsen utan att själva ha definitivt bestämt sig. Partierna har tvingats inse att den gamla tidens mobiliseringsmetoder blir allt mindre användbar.

Den andra faktorn har att göra med den kommunikationstekniska utvecklingen. Televisionen förändrade inte endast människornas vardagsliv utan fick direkta återverkningar på den politiska processen. Eftersom demokratin kan betraktas som ett stort informationssystem, där väljarnas önskningar översätts i politiska reformer, är det uppenbart att ett så kraftfullt massmedium som televisionen påverkat politikens arbetsmetoder. Partiledningen blev inte längre beroende av en rikstäckande organisation av medlemmar och frivilliga för att föra ut sina budskap och att samla kunskap om stämningsläget. Televisionen och andra massmedier erbjöd en mycket snabbare, enklare och billigare metod. På motsvarande sätt ersatte opinionsundersökningar partiexpeditionerna som partiledningens öra mot gräsrötterna.

Det är ännu för tidigt att avgöra om också kampanjpartiet är uttryck för ett övergångsskede. I ett avseende är kampanjpartiet mindre stabilt än det institutionaliserade masspartiet. I gengäld erbjuder kampanjpartier genom sin flexibilitet en större anpassningsförmåga och därmed större överlevnadschanser. I detta sammanhang räcker det med att konstatera att kampanjpartiet i dag blivit den dominerande formen för politisk organisation och att de allestädes närvarande opinionsundersökningarna bara är ett symptom på en mycket större samhällsförändring.

De politiska partierna står nu inför ett viktigt val när det gäller arbetsformer och organisatorisk uppbyggnad. Allt färre medborgare engagerar sig aktivt i partiernas arbete. Partiledningarna förlitar sig på opinionsmätningar och massmedier för att kommunicera med väljarna. Frågan är partiernas folkrörelsekaraktär riskerar att gå förlorad.

Vad kan vi göra?

Är det verkligen så att demokratin i dag hotas av yttre krafter? De styrande politikerna uppfattar att deras makt minskar eftersom andra maktcentra ökat sitt inflytande. Politikerna ser sig hotade av multinationella företag, internationella byråkratier, tekniska påhitt, aggressiva medier, gränsöverskridande miljörörelser, avvikande minoriteter, självmedvetna professioner och autonoma organisationer.

Men det är någonting som fattas i denna uppräkning av politikernas konkurrenter. Demokratins problem har inte bara externa utan också interna orsaker. Den svenska maktutredningen utmynnade i slutsatsen att institutionell tröghet och en oförmåga att kritiskt analysera sig själv var en viktig orsak till det politiska systemets kris.

Det sviktande förtroendet för partier och politiker kan inte bara skyllas på yttre omständigheter. En viktig förklaring är också att det politiska ledarskapet och de politiska institutionerna brister. De politiska partierna bär själva ett stort ansvar för att de har problem med att rekrytera nya medlemmar och att hävda sig i den offentliga debatten. Väljarnas främlingskänsla inför politiken beror bland annat på att de folkvalda politikerna har inte tillräckligt väl förmått att levandegöra politikens villkor och möjligheter.

Om det nu finns brister i samspelet mellan väljare och valda är det inte säkert att hela skulden skall läggas på de valda politikerna. Väljarnas besvikelse kanske också till viss del grundas på orimliga förväntningar. Politiken kan omöjligen tillfredsställa alla önskemål och krav. Tvärtom är den demokratiska processen en metod för att prioritera och välja. För att medborgarna skall kunna förstå och acceptera dessa politiska avvägningar måste de ha insyn och kunskaper. Den politiska debatten måste också ge en allsidig belysning av argument och motargument.

Demokratins medborgarskap består inte endast av rättigheter utan också skyldigheter. Den enskilde har ett eget ansvar. Detta ansvar gäller inte bara att bevaka sina egna intressen, utan också att vårda och utveckla den demokratiska processen. Egentligen bygger folkstyrelsetanken att varje medborgare någon gång under sitt vuxna liv är beredd att åta sig ett förtroendevalt uppdrag och själv uppleva hur det är att vara ansvarig inför sina väljare. Det skulle vara ett sätt att överbrygga klyftan mellan folket och de folkvalda.

Demokratin behöver politiker därför att demokratin behöver ansvarstagande medborgare.

Olof Petersson är professor i statskunskap och forskningsledare vid Studieförbundet Näringsliv och Samhälle. De frågor som diskuteras i denna text har författaren också behandlat i böcker som Politikens möjligheter (1996), Rättsstaten (1996), Svensk politik (1998), Opinionsmätningarna och demokratin (med Sören Holmberg 1998) och Demokratirådets rapporter (1995–1998).