Frågan om domstolarnas kontroll över förvaltningen aktualiserar flera stora principproblem, vilka under lång tid sysselsatt filosofer, samhällsteoretiker och praktiskt verksamma politiker, jurister och ämbetsmän. Det gäller först och främst maktdelningens problem, men också kontrollmaktens utformning och, inte minst, den stora frågan om förhållandet mellan demokrati och byråkrati. Problemens komplexitet gör det nödvändigt att angripa dem från delvis olika håll, att tillämpa flera olika metoder och tillvägagångssätt.

Ett oundgängligt instrument är idéanalys och begreppsutredning. Som så ofta i politiska sammanhang är orden vaga och mångtydiga. I vissa sammanhang kan otydligheten vara en dygd; många politiska kompromisser har just som förutsättning att man kan enas om saker där var och en lägger in sin egen betydelse. Men forskare och jurister skyr det suddiga och konturlösa. Språklig klarhet och teoretisk stringens skall vara de tolkande professionernas speciella dygd.

En förståelse av domstolarnas och förvaltningens roll i den konstitutionella demokratins maktdelningssystem kräver också historisk förståelse grundad på systematisk empirisk analys. I denna del av världen frågar vi oss särskilt om det finns en särskild nordisk tradition. Har vi speciella förutsättningar, svårigheter såväl som möjligheter, att finna en harmonisk och fungerande relation mellan domstolar och förvaltning? Den empiriska analysen får heller inte bli statisk. De statliga institutionerna är ständigt under omprövning och förnyelse. En del av kraften bakom dessa förändringar alstras internt genom spänningar som finns inbyggda i systemet. Andra faktorer är av extern natur; den offentliga makten påverkas av de genomgripande förändringarna inom det ekonomiska systemet, av värderingsförändringar och av den territoriella organisationens ändrade karaktär.

De omständigheter som bestämmer förhållandet mellan domstolar och förvaltning är emellertid inte enbart av opåverkbar natur. Det finns ett visst, stundtals betydande, utrymme för institutionella förändringar. Det innebär att ett samhälle genom kritisk självreflektion kan förstå och modifiera de spelregler som styr systemets funktionssätt. Vi kan kalla det institutionell design, författningspolitik eller konstitutionalism; det rör sig egentligen om samma sak, nämligen vad juristerna benämner en diskussion de lege ferenda. Det handlar om demokratins och det öppna samhällets grundläggande arbetsmetod, att pröva sig fram till bättre sätt att organisera samfälligheten.

1. Maktdelning

Man skulle kunna tycka att maktdelningens problem numera skulle vara lösta, eftersom idén är ungefär ett kvarts årtusende gammal. Och redan tidigt såg man hur statens centrala institutioner skulle vara inrättade. För en svensk faller det sig naturligt att citera det berömda förarbetet till 1809 års regeringsform, konstitutionsutskottets memorial:

"Utskottet har sökt att bilda en styrande makt, verksam inom bestämda former, med enhet i beslut och full kraft i medlen att dem utföra; en lagstiftande makt, visligt trög till verkning, men fast och stark till motstånd; en domaremakt, självständig under lagarna, men ej självhärskande över dem. Det har vidare sökt rikta dessa makter till inbördes bevakning, till inbördes återhåll, utan att dem sammanblanda, utan att lämna den återhållande något av den återhållnas verkningsförmåga. På dessa huvudgrunder av statskrafternas särskilda bestämmelser och ömsesidiga motvikt skall den statsförfattning vila, som utskottet föreslagit."

Man kan diskutera i vilken utsträckning dessa principer sedan i praktiken följdes i det svenska författningsverket, men idén är i alla fall klart uttryckt. Frågan är om vi i dag blivit så mycket klokare.

En vanföreställning som ofta dyker upp i olika varianter är att maktdelning skulle vara ett nollsummespel. Tankegången förutsätter att makt är som en fysisk substans med ett konstant mått. Ökad makt för en part skulle då per definition betyda minskad makt för någon annan.

Lyckligtvis är statsmakten av något mer sofistikerad natur. Statens institutioner kan, åtminstone i princip, ordnas så att den enes makt förstärker den andres. Den konstitutionella demokratin är ett arrangemang som förutsätter både en stark politisk makt och en stark domstolsmakt. Domstolarna skall självständigt tolka och tillämpa gällande rätt. Makten att stifta och ändra lagar ligger hos politiskt förtroendevalda som är ansvariga inför väljarna.

Även om samspelet mellan rätt och politik kan vara glasklart på det principiella planet kan det i praktiken komma till åtskilliga konflikter och avvägningar. Ämnet för denna betraktelse är domstolarnas kontroll över förvaltningen. De rättsliga organens möjlighet att upphäva, och i vissa fall dessutom att ändra, beslut som fattats av demokratiskt ansvariga organ ställer maktdelningsproblemet på sin spets.

Man skall tillägga att relationen mellan domstolar och förvaltning också har sin omvändning. Förvaltningens kontroll över domstolarna har i Sverige exempelvis uppmärksammats och lett till en debatt om den administrativa styrningen av domstolarna, inte minst vilken roll som den under regeringen lydande myndigheten Domstolsverket spelar och bör spela. Detta är i och för sig en viktig sak att diskutera, men den ligger utanför dagens ämne.

2. Domstolar

Ambitionen att definiera sina begrepp torde lämpligen kunna begynna med en reflektion över fenomenet domstol. I första hand associerar någon möjligen till de allmänna domstolarna, till den nationellt baserade hierarkin av underrätter, mellaninstanser och högsta domstol. Men för den östnordiska förvaltningstraditionen har de allmänna domstolarna spelat en helt marginell roll när det gäller kontrollen av de offentliga myndigheterna. Den rättsliga överprövningen av förvaltningsbesluten har anförtrotts det parallella systemet med förvaltningsdomstolar.

Frågan är om inte denna situation nu håller på att förändras, åtminstone för svenskt vidkommande. I några uppmärksammade mål har allmänna domstolar beslutat att ta upp mål som rör konflikten mellan enskilda individer och offentliga, serviceproducerande myndigheter. Bakgrunden är att den offentliga rättens hierarkiska modell inte längre är allenarådande inom den offentliga sektorn. Förhållandet mellan den enskilde och det allmänna regleras alltmer genom kontrakt eller avtalsliknande relationer. Privaträttsliga tankegångar kommer därmed att spela en allt viktigare roll för rättskipningen avseende myndigheterna.

Under senare år har det också dykt upp mål som lett till utdragna kompetenskonflikter mellan allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. Det finns också tankar i debatten om att på sikt slå samman de två till ett enhetligt domstolsväsende.

Den rättsliga kontrollen av förvaltningen sköts emellertid inte endast av allmänna domstolar och förvaltningsdomstolar. Det finns också ett slags specialdomstolar av kommissionskaraktär. Frågan är om de skall betraktas som domstolar, och just själva denna fråga har lett till en debatt om granskningskommissionernas ställning. Norge har exempelvis haft sin Lundkommission om säkerhetstjänsten och nyligen beslutade den svenska riksdagen om en säkerhetstjänstkommission med liknande mandat. Det speciella är att jurister ingår i kommissionen, vilken av riksdagen genom speciallag fått befogenhet att hålla förhör under straffansvar.

Härtill kommer den stora mängden av domstolsliknande nämnder som har i specialuppgift att pröva klagomål över avgränsade delar av den offentliga förvaltningen. Besvärsnämnder, såsom de danska anke- och klagenævn, spelar stor roll för den enskilde medborgaren i rollen som exempelvis konsument, arbetslös, patient, småbarnsförälder och skattebetalare.

I Sverige har överklaganden över utvisnings- och asylärenden tidigare prövats av regeringen, men överflyttades 1992 sedan till en ny klagoinstans, Utlänningsnämnden. Debatten kring handläggningen har lett till förslag om att föra över invandringsärendena till förvaltningsdomstolarna, men ett alternativ är att omvandla Utlänningsnämnden till ett mer domstolsliknande organ.

Diskussionen om domstolarnas kontroll över förvaltningen kan heller inte begränsas till den nationella nivån. Internationaliseringen berör givetvis både politiska organ, myndigheter och rättsväsendet. Läget är snarast det att internationaliseringen av den offentliga verksamheten släpar efter utvecklingen inom andra områden, såsom kapitalrörelser, företagande, forskning, populärkultur och kommunikationsmedel.

En av de övernationella institutioner som mest märkbart påverkat de rättsliga förhållandena i enskilda länder är Europadomstolen i Strasbourg. För svenskt vidkommande är det uppenbart att Europadomstolen på avgörande punkter förändrat det som är förvaltningsrättens kärna, nämligen den enskilde individens förhållande till den offentliga makten. Det gäller så viktiga områden som myndigheternas möjligheter att göra ingrepp i den privata äganderätten, myndigheternas omhändertagande av barn samt rättssäkerhetsgarantierna vid domstolsprövning. Europadomstolen har anmärkt på häktningstider, rätten till muntlig förhandling och haft synpunkter på en specialdomstol som Bostadsdomstolen samt de politiska partiernas inflytande över valet av jury i tryckfrihetsmål.

Europadomstolen har inte minst fällt Sverige för att inte uppfylla kravet i Europakonventionens artikel 6 om att få sin tvist med myndigheterna prövad av en opartisk domstol. Att Sverige därför tvingades införa denna möjlighet får anses utgöra det hittills främsta exemplet på europeiseringens inverkan på svensk förvaltningsrätt. För tjugo år sedan hade det varit otänkbart att det skulle finnas något som heter rättsprövning, innebärande att en enskild individ kan ta ett regeringsbeslut i ett förvaltningsärende och föra till Regeringsrätten för avgörande.

Man skall också tillägga att det 1998 infördes en ny regel i förvaltningslagen om generell rätt till domstolsprövning av förvaltningsbeslut.

Att Europakonventionen och EG-rätten haft en stark påverkan på svensk förvaltningsrätt framgår tydligt av de två specialundersökningar som nyligen utkommit. Både Joakim Nergelius och Wiweka Warnling-Nerep är överens om att det svenska rättslivet redan förändrats i avgörande hänseenden.

När det gäller EG-rättens inflytande pekar dessa författare främst på EG-rättens allmänna rättsprinciper, inte minst rättsskyddsprincipen, samt de nationella domstolarnas skyldighet att respektera EG-rätten, exempelvis genom skyldigheten att inhämta förhandsbesked. Visserligen har det förekommit, särskilt inledningsvis, att domstolar och myndigheter inte följt EG-rätten till punkt och pricka, men en genomgång som Kent Karlsson och Fredrik Hägglund gjort av Sveriges fem första år med EG-rätt drar ändå slutsatsen att de svenska domstolarna "i förvånansvärt hög utsträckning visat sig beredda att undanröja svenska rättsregler som strider mot EG-rätten".

Så när vi talar om domstolar är det egentligen ett komplext begrepp. Det inrymmer således allmänna domstolar, förvaltningsdomstolar, kommissioner, domstolsliknande nämnder, Europadomstolen och EG-domstolen. På listan saknas då, åtminstone för nordiskt vidkommande, åtminstone ännu så länge, ett organ som har stor och ökande betydelse i många av Europas länder, nämligen författningsdomstol.

3. Förvaltning

Om det föranleder problem att någorlunda entydigt avgränsa begreppet domstolar är svårigheterna inte mindre när man kommer till fenomenet förvaltning. Att rättsstaten innebär att statens myndighetsutövning gentemot enskilda skall kunna överprövas av självständiga och opartiska domstolar är givet. Men mycket av det som försiggår inom den offentliga sektorn låter sig inte enkelt inordnas under rubriken statlig myndighetsutövning.

I svensk terminologi finns det handläggning av ärenden som inte kvalificerar som myndighetsutövning, eftersom den offentliga makten inte direkt används för att besluta om pålagor eller förmåner för någon enskild. Härtill kommer den stora domän av myndigheternas verksamhet som faller inom området för s.k. faktiskt handlande; en stor del av vad lärare, sjukvårdspersonal, socialarbetare och andra professioner sysslar med är av denna karaktär. Här är domstolarnas kontrollmöjligheter av mer indirekt karaktär; behovet av alternativa kontrollmetoder blir därmed desto mer påkallat.

Så finns det dessutom en stor och svåröverskådlig mängd organ i gråzonen mellan den offentliga och den privata sektorn. Under senare år har förvaltningspolitiken i många länder, inte minst de nordiska, gått ut på att decentralisera och ge större handlingsutrymme åt skilda slag av förvaltningsorgan. Denna process, vad som i Norge benämns fristilling, har ofta motiverats av effektivitetsskäl, men de rättsliga problemen har inte alltid fått en tillfredsställande lösning. I Sverige finns åtskilliga exempel på sådana hybridorganisationer med oklar ställning. Det är många gånger ovisst vilka regelsystem som är tillämpliga, vilka gränser som finns för offentlighetsprincipens tillämplighet och vilka domstolar och myndigheter som har rätt att utöva tillsyn och granskning.

Kontrollen över förvaltningen är nu inte endast ett problem för staten, utan också för de lokala och regionala självstyrelseorganen. I alla nordiska länder spelar den kommunala sektorn en mycket stor roll för offentlig serviceproduktion. Förutom i Finland finns också folkvalda organ på regional nivå; i Sverige har den nyregionalistiska väckelsen lett till nya storregioner i den södra och västra delen av landet.

I ett avseende kan man säga att det inte spelar så stor roll om verksamheten bedrivs i statlig eller kommunal regi. Det är numera i allt väsentligt samma regler som gäller för den enskilde medborgarens rättigheter i form av insyn, kommunikation och överklagbarhet.

Men de nationellt baserade domstolarnas kontroll över de kommunala organens verksamhet leder till ett principiellt viktigt problem, nämligen den vertikala maktdelningens innebörd och förverkligande. I federala statssystem finns en helt annan vana, och etablerade institutionella procedurer, för att hantera konflikter mellan de territoriella nivåerna i den offentliga organisationen. I en renodlad förbundsstat som Förenta Staterna är också betydande delar av rättsväsendet regionaliserat. Varje delstat har sitt rättsväsende och sin egen juristutbildning.

I decentraliserade enhetsstater som de nordiska uppkommer en särskild spänning mellan nationellt och lokalt. Staten har decentraliserat en viss del av ansvaret för stora delar av välfärdsstaten, men det är ofta oklart exakt vilken rörelsefrihet som de kommunerna har fått. Genom att överklaga kommunala beslut kan medborgare överlåta åt domstolar att pröva gränserna för den kommunala självstyrelsen. Kombinationen av målstyrning och rättighetslagstiftning lämnar stort spelrum för domstolarna. Det händer att förvaltningsdomstolar i sina avgöranden hänvisar till statliga myndigheters normer och rekommendationer. Därmed delar staten ut makt med den ena handen, medan den andra handen tar tillbaka delar av makten på ett för kommunerna svårförutsebart sätt.

Den oklara maktfördelningen mellan staten och kommunerna leder också till problem för det demokratiska ansvarsutkrävandet. Inom åtskilliga områden är det oklart vilken valsedel som väljarna skall tillgripa för att ställa de styrande till ansvar. Är det riksdagen eller kommunfullmäktige som bestämmer över skola och omsorg?

Man behöver inte övergå till en fullfjädrad federal styrelseform, med exempelvis dess speciella form av tvåkammarsystem. Även inom ramen för den decentraliserade enhetsstatens modell finns åtskilligt utrymme för en konstitutionell uppstramning. Man kan bara påminna om den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse. Den säger bland annat att "kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen".

Den vertikala maktdelningens problem accentueras ytterligare av anslutningen till EU, både i form av EES-tillknytning och av fullt medlemskap. Huvudregeln är visserligen fortfarande att EU inte skapar sig egna förvaltningsorgan, utan förlitar sig på de nationella byråkratierna för att genomföra sina beslut. Men i ökande utsträckning sätter EU upp egna myndigheter, för exempelvis läkemedelskontroll och miljötillsyn. Därmed kommer rättsstatens klassiska problem, hur den enskilde skall kunna hävda sin rätt gentemot den offentliga makten, att för första gången i historien behöva lösas i ett överstatligt sammanhang.

4. Kontrollmakt

Efter att sålunda ha begrundat innebörden hos begreppen domstol och förvaltning är det så dags att meditera över mantrat kontroll. Också här är det upplagt för begreppsförvirring, eftersom ordet kontroll används i två skilda betydelser.

Med kontroll avses ofta att behärska en apparat eller ett skeende. Engelskans control har vanligen denna betydelse. Kontroll blir därmed mer eller mindre synonymt med maktutövning. Styrning är en alternativ term för kontroll i detta avseende. Kontroll kan emellertid också betyda en undersökning för att fastställa om allt är i sin ordning och följer föreskrivna regler. Ordet kontroll härstammar från franskans contrôle och har två led, contre (emot) och rôle (roll, rulla). Genom ett system med dubbel bokföring, en parallell förteckning, en motsatt rulla, kunde man verifiera att räkenskaperna var korrekt förda. En synonym för detta kontrollbegrepp är granskning.

Styrning och granskning är två skilda saker. I bästa fall förmår medborgarna och deras valda representanter både att styra den offentliga förvaltningen och att granska att resultaten blir de avsedda. Rent principiellt kan även det rakt motsatta inträffa. Svag styrningsförmåga och svag granskning innebär att uppdragsgivarna svävar i ovisshet om huruvida de fattade besluten har lett till några praktiska konsekvenser. De två fenomenen behöver heller inte sammanfalla. Stark styrningsmakt kombinerad med svag granskningsmakt kan leda till såväl stora framgångar som riskabla bakslag; möjligheterna att övervaka och ingripa korrigerande är begränsade. Motsatsen, svag styrningsmakt och stark granskningsmakt, är droppen som urholkar stenen.

Med övergången från detaljerad regelstyrning till mål- och resultatstyrning, inspirerad av det privata näringslivets management by objectives, accentueras granskningsmaktens betydelse. Ett fungerande styrningssystem fordrar inte bara goda granskningsmekanismer utan dessutom både en tydlig maktfördelning och effektiva metoder för ansvarsutkrävande.

I en demokrati är det naturligt att sätta sig in i den enskilde medborgarens perspektiv. Enligt teorin utgår all offentlig makt från folket. Men vart tar makten sedan vägen? I princip har den enskilde individen två olika strategier för att utöva sin makt. Den ena är genom att försöka påverka sin situation i det enskilda fallet, exempelvis genom att välja mellan olika alternativ, genom att själv delta i verksamheten eller genom att överklaga ett beslut. Den andra strategin är att som väljare påverka genom röstsedeln. Den representativa demokratin bygger på en uppdrags- och ansvarskedja i flera led, via folkvalda församlingar, verkställande organ och förvaltningsmyndigheter. För att ansvarsutkrävandet skall ha någon reell innebörd måste det i varje led finnas möjligheter till insyn och granskning (Lindbeck m.fl. 2000).

Kontrollmakten, dvs. granskningen, spelar därför en mycket viktig roll för hela systemets funktionssätt. Diskussionen om granskningsfunktionen är ingalunda uttömd med att behandla domstolarnas roll. Den fullständiga bilden av granskningsmakten skulle också behöva inrymma parlamentets kontrollerande roll, revisionsorganen inom EU, staten och kommunerna, ombudsmannainstitutionens betydelse, offentlighetsprincipens räckvidd och en hel del annat.

Frågan om granskningsmakten rör en livsnerv i den representativa demokratin. Den offentliga förvaltningens arbetsformer bör ses som en dynamisk process med självkorrigerande inslag. Denna modell stämmer med det öppna samhällets filosofi. Det demokratiska systemet är inget statiskt, fixt och färdigt system, utan ett samhälle som genom öppen och kritisk debatt kan lära av sina egna misstag. Det behövs starka institutioner för att klara denna monitorfunktion. Domstolarnas kontrollerande roll bör därför ses som en viktig del av det öppna, demokratiska samhällets läroprocess.

5. Demokrati och byråkrati

Därmed kommer man in på en av samhällsteorins klassiska problemställningar. Hur skall man kunna förena byråkrati och demokrati?

Demokratin bygger på värden som jämlikhet, delaktighet och individualitet och har traditionellt uppställts som motsats till byråkratins krav på hierarki, disciplin och opersonlighet. Två stiliserade tankefigurer föresvävade författarna för ett sekel sedan. Demokratin likställdes med den ohämmade majoritetsstyrelsen, gränsande till pöbelvälde. Byråkratins idealtyp formades efter den preussiska arméns modell. Inte att undra på att samhällstänkarna slet med problemet att förena eld och vatten.

Om dåtidens författare levat i dag hade de säkerligen resonerat annorlunda. Det gångna seklets politiska erfarenheter har satt djupa spår i teoribildningen. De två nyckelbegreppen, både demokrati och byråkrati, har fått ändrad innebörd (Petersson 2000).

Kort efter det att parlamentarismen och den allmänna rösträtten segrat i Europa föll demokratin på många ställen samman. När demokratin efter andra världskriget skulle rekonstrueras gav Tyskland och andra länder en långt större vikt vid medborgerliga fri- och rättigheter och det politiska systemets beslutsförmåga. Den demokratiska teoribildningen kom därmed att influeras av rättsstatens tanke på strikta procedurer och klara ansvarsförhållanden.

Inte heller byråkratins idé har förblivit opåverkad av samhällsutvecklingen. Byråkratin i ett demokratiskt samhälle måste uppfylla vissa speciella krav. Tanken på den goda förvaltningen har kommit att lägga allt större vikt vid medborgarnas perspektiv. Decentralisering har varit ett mål för statsapparatens omorganisation i åtskilliga länder. Krav på ökad offentlighet har också medfört att den slutna ämbetsmannavärlden öppnats för ökad insyn.

Det råder därför inget tvivel om att demokratins och byråkratins ideal i dag står närmare varandra än för ett sekel sedan. Konvergensen har förvisso inte gått så långt att man kan tala om en fullständig sammansmältning. Gränslinjen mellan att stifta och att tillämpa rättsregler är alltjämt fundamental. Däremot visar en genomgång av idédebatten att det finns tre grundkrav som är gemensamma för den offentliga maktens organisation i en konstitutionell demokrati. Både demokratin och byråkratin skall uppfylla kraven på medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft.

Folksuveränitetsprincipen innebär att det ytterst är medborgarna som skall avgöra hur den offentliga makten inrättas och används. Men att enbart likställa demokrati med medborgarstyrelse vore ofullständigt. Regeringsformen kompletterar beskrivningen av folkstyrelsen med en viktig sats: "Den offentliga makten utövas under lagarna". Även lagstiftaren är underkastad konstitutionella begränsningar. Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

Medborgarstyrelse och rättsstat är nödvändiga men inte tillräckliga villkor för en fungerande demokrati. Den offentliga makten måste också äga tillräcklig handlingskraft för att kunna omsätta medborgarnas önskningar i praktiska resultat. Det politiska systemet måste förfoga över tillräckliga resurser. De ansvariga politikerna måste också ha förmåga att fatta hållbara beslut. Demokratins verkningskraft beror till sist på att besluten faktiskt verkställs.

Dessa tre grundkrav, medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft, gäller både demokrati och byråkrati. De kan därmed bilda underlag för en systematisk bedömning av hur den offentliga makten faktiskt fungerar. Uppfyller den politiska processen dessa värden? I vilken mån arbetar de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna i enlighet med de tre grundkraven?

Problemet att förena demokrati och byråkrati har därmed lösts, eller snarare upplösts. Det är inte fråga om ett val mellan två motpoler eller en fåfäng strävan att förena två oförenliga element. Ett välfungerande demokratiskt samhälle måste ha institutioner som tillgodoser behoven av både politiskt beslutsfattande och effektivt genomförande. Såväl den politiska som den administrativa processen måste uppfylla kraven på medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft.

Undersöker man den offentliga maktens faktiska gestaltning finner man att det finns betydande problem i alla dessa avseenden på europeisk, statlig, regional och kommunal nivå. Medborgarstyrelsens brister tar sig uttryck i förtroendekrisen mellan väljare och valda. Rättsstatens defekter har att göra med otydlig maktdelning och svag granskningsmakt. Handlingsförmågan är nedsatt genom beslutsförlamning och överbelastning.

Orsakerna till dessa brister utgör en relativt komplicerad blandning av kortsiktiga och långsiktiga förklaringsfaktorer, av regelbundet återkommande fenomen men också ett mycket stort mått av tillfälligheter.

Den samhällsvetenskapliga analysen har under detta sekel förflyttat fokus från yttre till inre faktorer, från exogena till endogena förklaringar. Ingen förnekar givetvis att de yttre förklaringarna helt skulle förlorat sin betydelse. Det politiska systemets förändringar måste delvis förstås som en reaktion på och anpassning till nya omständigheter inom exempelvis världshandel, finansmarknader och kommunikationsteknik. Men det står alltmera klart att politikens problem till stor del är självförvållade. Det offentliga systemet har sin egen inneboende logik.

De politiska aktörernas självföreställning är perspektivförskjuten. Det är lättare att få se de yttre förklaringarna än de inre. Många politiker är vana vid att betrakta det politiska systemet som lösningen på olika bekymmer i samhället. Det krävs en stor mental omställningsförmåga att acceptera att det är det politiska systemet självt som har blivit ett stort problem.

Av politikens olika sektorer och sakområden finns det därför några som har en alldeles speciell karaktär. Konstitutionella frågor och förvaltningspolitik handlar om att förändra den offentliga maktens organisation och arbetssätt. Den offentliga debatten inom dessa fält har stora brister. Besluten är ofta hafsiga och ryckiga. Man slås av frånvaron av principiella och genomtänkta argument.

Det ger anledning till bekymmer att den offentliga makten byggts upp på ett så bräckligt tankeunderlag. Förvaltningen i en demokrati är inte vilken organisation som helst, utan har den speciella egenskapen att den härleder sin ställning ur folkviljan. Den offentliga maktens legitimitet måste ytterst grundas på att medborgarna förstår och samtycker till statsskickets allmänna principer. Efter den offentliga sektorns expansion kan frågan om landets konstitution inte bara begränsas till de högsta statsorganen såsom riksdag och regering. En demokratisk författningspolitik kräver genomtänkta argument som görs till föremål för allmän debatt. De förändringar i den offentliga makten som påkallas av ändrade förutsättningar och nya krav måste utförligt kunna motiveras och försvaras inför medborgarnas kritiska ögon.

Den offentliga makten har sålunda betydande svårigheter att reformera sig själv. Att det är politikens och förvaltningens värld som här har utpekats beror endast på att statsvetarens intresse riktas mot just dessa delar av samhällslivet. Ingenting tyder dock på att detta slags tillkortakommanden skulle vara unika just för den offentliga sfären.

Det är enklare att hänvisa till yttre omständigheter än att kritiskt granska sitt eget revir. Forskarsamhället är knappast någon förebild när det gäller omprövningsförmåga och öppenhet för nyheter. Journalistkåren och många andra yrkesgrupper hämmas ofta av en defensiv kåranda. Näringslivets företrädare är snara att klaga på statliga regleringar men ovilliga att diskutera interna hindren mot förnyelse. Sverige har i alla fall ett högt utvecklat kompetensområde, nämligen konsten att skylla på andra.

6. Utvecklingstendenser

Så långt de centrala begreppen som demokrati, byråkrati, granskning, förvaltning, domstolar och maktdelning. Frågan är nu hur de hjälper oss att förstå dagens situation och de förändringsprocesser som pågår. Vänder man sig till universitetsforskningen möts man av ett relativt splittrat forskningsläge. Den akademiska arbetsdelningen har lett till att forskningen på området bedrivs inom flera olika specialdiscipliner och med många olika metodologiska förtecken.

Det är därför vanskligt att skapa sig en sammanfattande bild av den forskning som i dag bedrivs inom juridik, statskunskap, historia, sociologi, företagsekonomi och organisationslära. Härtill kommer att det också finns betydande territoriella variationer; forskningen bedrivs vid olika universitetsorter och länder, alla med sina egna tanketraditioner. Den inbördes kontakten är inte alltid vad den borde vara, även om det pågår en del lovvärda försök att skapa forskningssamarbete över de ämnesmässiga och geografiska gränserna.

Så mycket står ändå klart att de nordiska systemen just nu genomgår stora förändringar. Det behöver inte röra sig om dramatiska, plötsliga brott med de förflutna; snarare är det fråga om gradvisa processer av fundamental art. Försöken att fånga och sätta etiketter på denna omvandling är många; det finns numera en egen konsultbransch med omvärldsanalytiker som förser företag och offentliga organisationer med mer eller mindre väldokumenterade kartbilder av de sociala förändringsmönstren. Skall man renodla utan att bortse från väsentligheterna kan man ändå sammanfatta mycket av det som pågår under två huvudrubriker: internationalisering och individualisering.

När det gäller internationaliseringen tänker vi naturligen i första hand på Europeiska unionen. Och visst förtjänar det att understrykas hur stor betydelse EU-medlemskap, men också redan EES-anslutning, har för de nordiska styrelseskicken. Jämför man hur olika sektorer av samhällslivet har påverkats av den europeiska integrationen så framstår rättsväsendet som ett av de där effekterna varit som mest genomgripande. Mötet med en kontinentaleuropeisk rättstradition har redan påverkat så grundläggande ting som avvägningen mellan individuella och kollektiva rättigheter, rättskällelärans syn på förarbeten, rättsliga principers tolkning och inbördes vikt samt innehållet i såväl formella som materiella rättsregler.

Men det måste understrykas att EU-integrationen bara är en del av en mycket större omvandling; det spelar här ingen roll om vi använder rubriken internationalisering, globalisering eller transnationalism. Nationalstaten försvinner inte, men får en annan roll. Ett tankeexperiment om ett Norden utanför EU skulle med all sannolikhet leda till slutsatsen att både domstolars och förvaltningsmyndigheter ändå skulle påverkats starkt av internationella impulser. Det senaste årtiondets utveckling inom världssamfundet visar på allt fler exempel där mänskliga fri- och rättigheter fått väga tyngre än nationell suveränitet. Det alltmer detaljerade systemet av internationella konventioner gör att åtskilliga observatörer talar om framväxten av ett globalt medborgarskap.

Inom Europa har denna utveckling redan gått långt, även utanför EU:s ram. Parisstadgan 1990 blev en milstolpe genom sina formuleringar om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter, folksuveränitet, rättsstat, yttrandefrihet, tolerans, lika möjligheter och pluralism. Annars är det främst inom Europarådet som dessa allmänna principer fått konkretion och praktisk tillämpning. Uttrycket "att gå till Strasbourg" har numera blivit en del av det politiska språket. Europarådet har dessutom lyckats med vad en grannorganisation sliter med, nämligen konststycket att förena fördjupning och utvidgning. Medborgarnas rättigheter har fått allt tydligare profil samtidigt som de nya demokratierna i östra Europa inlemmats i den europeiska rättsgemenskapen.

Den andra stora omvandlingsprocessen har att göra med individualiseringen. Empirisk samhällsforskning har i dag samlat en gedigen och tämligen entydig mängd data om invånarnas samhällsuppfattningar och samhällsengagemang. Ett exempel är ett stort forskningsprojekt som initierats av European Science Foundation; slutsatserna från denna undersökning av "Beliefs in Government" har sammanfattats i fem volymer (Kaase & Newton 1995). Slutsatserna stämmer med vad vi för tio år sedan kom fram till inom den svenska maktutredningen. Till följd av stigande utbildning, ökande informationstillgång och kvinnornas ökande självständighet blir medborgarna alltmer kunniga och kritiska. Den livslånga, närmast automatiska anknytningen till olika kollektiv av religiös, ekonomisk och politisk natur försvagas och ersätts av mer fritt sökande och obundna individer. Inom det politiska systemet yttrar sig dessa tendenser i försvagad klassröstning, uttunnad partiidentifikation, växande rörlighet i form av partibyten och en alltmer misstänksam och ifrågasättande syn på politiska partier och andra auktoriteter.

Det är långt ifrån alltid som etablerade samhällsinstitutioner förmått att anpassa sig till dessa ökade krav på information, delaktighet, självbestämmanderätt och valfrihet. I klyftan mellan stigande medborgaranspråk och nedsatt förnyelseförmåga ökar misstroendet. Bilden av en oförstående maktelit förstärks av de moderna massmediernas tillspetsande och personorienterade berättarteknik.

Med denna tilltagande individualisering blir det alltmer orealistiskt att betrakta samhället som bestående av ett eller några få stora, homogena kollektiv. Variationsrikedomen ökar när det gäller värderingar, livsstilar och personliga projekt. Från demokratisk synpunkt är detta knappast något att förfasa sig över. Det var just detta som generationer av utopister och reformatörer kämpade för: upplysta, frigjorda och självständiga människor. Demokratins jämlikhetsidé gick inte ut på att alla skulle bli identiskt lika, utan att olika människor kan leva i gemenskap och att alla människor är lika mycket värda när det kommer till de gemensamma besluten om samfällighetens framtid.

Denna utveckling mot alltmer individualisering och pluralism ställer juridik och politik inför två stora utmaningar. Den ena är att upprätthålla systemet genom att definiera toleransens gränser. Den andra är att bidra till att lösa alla de konflikter som mångfaldens samhälle obönhörligen alstrar.

En del menar att utvecklingen leder i riktning mot förrättsligande, juridifiering, judikalisering; termerna växlar. Man måste emellertid vara tveksam till begreppet, eftersom det ger intrycket att det skulle röra sig om en entydig trend. I vissa avseenden kan man snarast se ett minskat inflytande för jurister och juridik. Under de senaste årtiondena har rekryteringen till de offentliga tjänsterna inneburit att inslaget av juristutbildade relativt sett har minskat. Ändrat huvudmannaskap från offentligrättsliga till mer privaträttsliga verksamhetsformer har också inneburit att det snarast varit ekonomer och andra samhällsvetare som fått ökad betydelse.

Men i ett annat hänseende kan man definitivt tala om ett förrättsligande. Konstitutionellt tänkande och juridiska procedurer har kommit att spela en allt större roll i de nordiska samhällena. Tydligast har denna vändning förnummits av politiker och tjänstemän som rest till Bryssel. En nordisk kommissionär har vittnat om sitt första möte med EU-byråkratin. Den spontana reaktionen blev att röja upp och ordna generaldirektoratet som vi har det hemma, lite mer avspänt och informellt, att inte behöva gå tjänstevägen utan som chef tala direkt med den ansvarige handläggaren. Men en tid av erfarenheter och eftertanke ledde till en annan slutsats. Det är inte så att den nordiska modellens informella modell är mindre hierarkisk; det finns också här betydande olikheter i makt. Den viktiga skillnaden är att den nordiska modellen är mer svårläst. Man behöver ha växt upp i systemet för att kunna läsa dessa outtalade signaler och höra det tysta språket. Fördelen med EU:s mer formella modell är att hierarkin är så tydlig och därmed omedelbart läsbar för alla. Och det kanske är så det måste vara i en organisation där de medverkande kommer från så olika bakgrund, traditioner och förvaltningsmiljöer.

Exemplet innebär inte att det skulle saknas utrymme för reformer av EU:s byråkrati, men det är en varning mot att ta för givet att vår egen modell skulle vara den allra bästa i alla lägen. Det finns anledning att påminna om alla de undersökningar som dokumenterat utanförskapet i de nordiska samhällena. Många som flyttat hit blir visserligen omhändertagna av systemet, men de har svårt att få makt över sina egna liv, att hitta de dolda dörrar som leder till kontakter, arbete, uppdrag och inflytande i det samhälle som formellt men inte reellt är deras.

Utvecklingen i riktningen mot ökad mångfald både i etniskt och annat avseende ställer större krav på besluts- och konfliktlösningsmetoder i de nordiska samhällena. Domstolarnas övervakande roll i förhållande till de offentliga myndigheterna spelar här en avgörande roll. Det gäller både som kanal för medborgare som upplever att de står utanför samhället och som garant för att myndigheterna lever upp till de europeiska konventionernas stolta paroller om tolerans, lika möjligheter och pluralism.

Kanske är det så att själva innebörden av begreppet konstitution håller på att förskjutas. Med konstitution avses en samling rättsregler som anger hur en politisk samfällighet skall styras. Termen konstitution används synonymt med orden författning och grundlag. Varje demokrati har en konstitution, skriven eller oskriven, kortfattad eller utförlig. Men det finns två principiellt olika typer av konstitution: beskrivande och normerande (Zoller 1999).

En beskrivande konstitution svarar på frågan hur det är. En sådan konstitution är därmed liktydig med ett lands styrelseskick. Typexemplet är England. Konstitutionen utgör en sammanfattning av de viktigaste reglerna som gäller för det politiska systemet. Olika länder kan klassificeras efter sin konstitution. En demokratisk konstitution kännetecknas sålunda av förekomsten av allmänna och fria val.

En normerande konstitution svarar på frågan hur det bör vara. En sådan konstitution innehåller de grundläggande principerna för ett lands styrelseskick. Typexemplet är Förenta Staterna. Konstitutionen ger uttryck för värden såsom frihet, likhet och människovärdets okränkbarhet. En normerande konstitution befinner sig överst i en hierarki av rättsnormer. Konstitutionen är därmed bindande för lagstiftaren.

Europa går i riktning mot normerande konstitutioner. Merparten av de västeuropeiska staternas konstitutioner härstammar från tiden efter andra världskriget, vilket innebär att de avspeglar relativt moderna konstitutionella tankegångar. De flesta före detta socialiststaterna i centrala och östliga Europa har numera totalreviderat sina konstitutioner. Åtskilliga av Västeuropas etablerade demokratier har genomfört mer eller mindre omfattande revisioner av sina författningar. En allmän trend är att de europeiska staternas författningar fått en alltmer normerande karaktär.

Flera samverkande orsaker driver fram denna utveckling. Den första är den ökade betoningen av fri- och rättigheter. Mellankrigstidens och andra världskrigets erfarenheter av totalitära regimer har satt ett outplånligt avtryck i de europeiska demokratiernas konstitutioner. Rättighetskataloger ingår numera i alla moderna författningar. Den andra orsaken är pluralism. Dagens konstitutioner utgår i allt högre utsträckning från att samhället präglas av mångfald och intressekonflikter. Minoritetsskydd och grupprättigheter har kommit att få ökad betydelse. Härtill kommer inverkan från federalismen. De europeiska förbundsstaterna behövde tidigt finna konstitutionella metoder för att lösa konflikter mellan förbundet och delstaterna. Österrike fick en författningsdomstol 1920 och den tyska motsvarigheten har fått efterföljare i åtskilliga andra länder. Och sist men inte minst måste man påminna om den europeiska integrationen. Europadomstolen i Strasbourg och EG-domstolen i Luxemburg ger tyngd bakom begrepp som rättigheter, konstitutionalism och rättsstat.

7. Författningspolitik

Som framgått av denna exposé drivs utvecklingen i dag av stora omvandlingsprocesser av delvis yttre och svårpåverkat slag. Men det framgår också att mycket har att göra med endogena processer, förändringar som drivs fram av faktorer som ligger inom den offentliga maktens system. Därmed öppnas också möjligheten att genom medveten författningspolitik förändra institutionerna och därigenom påverka den framtida utvecklingen. Det finns flera tänkbara reformer som både direkt och indirekt skulle kunna påverka domstolarnas kontroll över förvaltningen. Exemplen här begränsar sig till ett svenskt och ett europeiskt perspektiv. De får illustrera några av de frågor som nu står på den författningspolitiska dagordningen.

Själv har jag medverkat i en europeisk forskargrupp med syftet att granska det svenska politiska systemet från den demokratiska rättsstatens horisont. En av de medverkande i Demokratirådet 1999 var professor Eivind Smith vid universitetet i Oslo. Slutsatserna kom mycket att handla om hur Sverige kan bli en bättre konstitutionell demokrati. I det europeiska perspektivet framstod Sverige som ett konstitutionellt underutvecklat land. Eftersom monarkin var mindre förtryckande utgjorde Sverige en form av lagstat, men tvangs aldrig utveckla en mer långtgående rättsstat. Sverige tvingas nu ta ställning till det kontinentala systemet för rättighetsskydd. Rättsstaten innebär att medborgarnas rättigheter garanteras av oberoende institutioner.

En rättsstat måste ha en procedur för att avgöra om lagar och förordningar står i överensstämmelse med grundlagen. Svenska domstolar har numera en grundlagsfäst rätt, även skyldighet, att åsidosätta en rättsnorm om den strider mot grundlagen. I detta avseende ansluter sig Sverige till den ordning som numera är förhärskande i de europeiska demokratierna.

I Sverige är normprövningsrätten likväl inskränkt i ett väsentligt avseende. Domstolarna får endast vägra tillämpa en grundlagsstridig föreskrift som beslutats av riksdagen eller regeringen "om felet är uppenbart". I förhållande till riksdagen grundas denna inskränkning på en legitim strävan att finna en rimlig balans mellan den folkvalda lagstiftande församlingen och den dömande makten. Däremot framstår det som anmärkningsvärt att även regeringen åtnjuter denna konstitutionella särställning.

Demokratirådet fann att förvaltningsdomstolarna i Sverige paradoxalt nog både är för svaga och för starka. Svenska domstolar var länge förhindrade att utöva rättslig kontroll av regeringsbeslut. Sett i ett europeiskt perspektiv har detta givit domstolarna en onormalt svag ställning i det offentliga livet. Däremot har svenska förvaltningsdomstolar en befogenhet som deras europeiska motsvarigheter saknar. I Sverige bedöms överklaganden i förvaltningsärenden som huvudregel inte endast med hänsyn till beslutens laglighet utan också deras lämplighet. Svenska domstolar har makt att inte endast upphäva ett beslut utan också att ändra innehållet.

Efter att ha fällts i Europadomstolen har Sverige numera infört så kallad rättsprövning. Därmed har Regeringsrätten som högsta förvaltningsdomstol fått möjlighet att upphäva förvaltningsbeslut som fattats av regeringen, men endast om beslutet strider mot någon rättsregel. Denna kontroll ger domstolarna en viktig men ändå avgränsad roll. Lämplighetsfrågor avgörs där de bäst hör hemma i ett demokratiskt samhälle: hos politiskt ansvariga organ, inte i självständiga domstolar. Demokratirådet ansåg att rättsprövningens modell borde utsträckas till alla delar av den offentliga sektorn, däribland kommunerna. De svenska domstolarna skulle då få befogenheter som överensstämmer med vad som är normalt i konstitutionella demokratier.

Sverige har en unik och historiskt betingad modell för den centrala statsförvaltningens organisation. Till skillnad från de kontinentala staternas jättelika ministerier har Sverige jämförelsevis små departement. Huvuddelen av den centrala statsförvaltningen sköts av fristående ämbetsverk. Demokratirådet argumenterade för att Sverige borde vårda och utveckla sin modell med självständiga förvaltningsmyndigheter. Ansvarsfördelningen mellan regeringskansliet och ämbetsverken kan göras mycket tydligare. Regeringen skall styra förvaltningen genom normgivning, inte genom att ingripa i enskilda ärenden. Informella arrangemang riskerar att undergräva den svenska modellens potential för klar fördelning och samband mellan befogenheter och ansvar.

Begreppet styrning är centralt i den svenska förståelsen av den politiska maktens natur. Att regeringen har i uppgift att styra riket framgår redan av regeringsformens inledningskapitel. Vad som mer sällan uppmärksammas är att politisk styrning kan äga rum på skilda sätt. Idealet om konstitutionell demokrati innebär att de folkvalda politikerna främst styr genom normer; uppgiften att tolka och tillämpa rättsnormerna åvilar däremot självständiga domstolar och ämbetsverk. Styrning genom generella normer betyder inte försvagad, utan förstärkt handlingskraft. En bindning till rättsnormer står inte i motsättning till medborgarstyrelsen; dessa utgör tvärtom folkviljans förnämsta uttryck, konstaterade Demokratirådet.

Samma tanke kan tillämpas på Europeiska unionens institutioner. EU är ett ännu oavslutat projekt som prövar hur principerna om folksuveränitet och rättsstat skall kunna förverkligas på överstatlig nivå. I talande stund pågår flera viktiga processer. Den ena har att göra med förslaget att utarbeta en EU-stadga för grundläggande rättigheter. Det är ännu oklart vad diskussionen kommer att leda till, men debatten har redan visat att det finns betydande risker för konkurrens med Europakonventionens och Europadomstolens redan etablerade system för att upprätthålla de mänskliga friheterna och de grundläggande rättigheterna över hela Europa.

Parallellt med denna diskussion är vi också inne i ännu ett spännande kapitel i den långa historien om EU:s konstitutionella grunder. Redan 1984 lade en grupp under ledning av Altiero Spinelli fram ett förslag om hur primärrätten skulle kunna ordnas i en samlad konstitutionell text. Europaparlamentet har tagit flera initiativ för att utarbeta en europeisk författning. Parlamentets utskott för institutionella frågor lade fram ett förslag 1994. Under ledning av den belgiske parlamentsledamoten Fernand Herman hade utskottet utarbetat en komplett författning.

Med den tyske utrikesministern Joschka Fischers tal i maj i år har den europeiska författningsdebatten fått nytt liv. Dessa idéer går mycket längre än att bara konsolidera de nuvarande fördragsreglerna i ett omredigerat och mer lättillängligt dokument. Nu står de stora konstitutionella frågorna på dagordningen. Hur skall uppgiftsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna regleras? Vilka maktbefogenheter och inbördes relationer skall EU:s institutioner förses med?

Tiden torde inte räcka till för att lösa dessa frågor när EU:s stats- och regeringschefer träffas till toppmöte i slutet av detta år. Ambitionen där sträcker sig knappast längre än att lösa de återstående frågorna från Amsterdamfördraget. Redan detta vore i och för sig en prestation och skulle kunna innebära ett undanröjande av de institutionella hindren för en utvidgning till fler medlemsstater.

Men om regeringskonferensen får en fortsättning kan det innebära förändringar som kan få genomgripande konsekvenser för domstolarnas kontrollerande roll gentemot förvaltningen. En konstitutionalisering av EU-fördragen skulle omedelbart resa frågan hur den konstitutionella kontrollen skall utövas. I dag är det EG-domstolen som fyller den författningstolkande rollen. Inte minst på grund av det maktvakuum som skapats av politikernas författningspolitiska tvehågsenhet har EG-domstolen fått, och också skapat sig själv, en betydande makt. Frågan är om maktdelningsprincipens uppspjälkning mellan lagstiftande och dömande makt alla gånger upprätthålls i praktiken. Domstolen går ibland in på den normgivande maktens domäner.

Detta förhållande har gjort att vissa kommentatorer varit tveksamma att tilldela EG-domstolen ytterligare makt. Den amerikanske EU-experten Joseph Weiler har exempelvis förespråkat ett helt nytt organ, "The European Constitutional Council", en typ av författningsdomstol, delvis efter förebild av Frankrikes Conseil constitutionnel. Ordföranden skulle komma från EG-domstolen och övriga ledamöter från medlemsstaternas författningsdomstolar eller liknande.

Skulle utvecklingen gå i denna riktning kan vi om ett antal år få en ny domstolshierarki i Europa, med denna EU:s författningsdomstol överst och de nationellt baserade författningsdomstolarna som underrätter. Men frågan är vad vi då gör i Norden, ett av dessa relativt fridfulla hörn av jorden som inte behövt skaffa detta slags extra skydd för konstitutionaliteten. Man kan göra som när Finland nyligen skaffade sig en ny grundlag; säga att författningsdomstolar är inte en del av den nordiska rättstraditionen och därmed låta saken bero. Och man kan på frågan om Sverige behöver en författningsdomstol svara som Eivind Smith gjorde i Demokratirådet, att Sverige först måste bestämma sig för om man vill ha en författning. Det lär nog ändå vara en tidsfråga innan vi ordentligt tvingas ta ställning. Frågan är om en författningsdomstol skulle kunna förstärka medborgarnas rättstrygghet genom att klargöra och förbättra domstolarnas kontroll över förvaltningen.

 Föredrag vid Nordiska Administrativa Förbundets allmänna möte, Göteborg den 24–25 augusti 2000.

Litteratur

Kaase, Max & Kenneth Newton, Beliefs in Government, Oxford 1995.

Karlsson, Kent & Fredrik Hägglund, 1999, "En kartläggning av Sveriges fem första år med EG-rätt", Europarättslig tidskrift, 2, 3, 437–519 + bilaga.

Lindbeck, Assar, Per Molander, Torsten Persson, Olof Petersson och Birgitta Swedenborg 2000. Politisk makt med oklart ansvar. Ekonomirådets rapport 2000, Stockholm.

Nergelius, Joakim, Förvaltningsprocess, normprövning och europarätt, Stockholm 2000.

Petersson, Olof 2000. Statsbyggnad. Den offentliga maktens organisation. 2 uppl., Stockholm.

Petersson, Olof, Klaus von Beyme, Lauri Karvonen, Birgitta Nedelmann & Eivind Smith. Demokrati på svenskt vis. Demokratirådets rapport 1999, Stockholm 1999.

Warnling-Nerep, Wiweka, Rättsprövning och rätten till domstolsprövning, Stockholm 2000.

Weiler, J.H.H. The Constitution of Europe, Cambridge 1999.

Zoller, Elisabeth, Droit constitutionnel, Paris 1999.