Redan för ett kvarts sekel sedan svängde samhällsdebattens syn på staten. Fram till början av 1970-talet hade den offentliga sektorn befunnit sig under oavbruten tillväxt. Efter demokratins seger och välfärdsstatens etablering framstod politikens möjligheter som i det närmaste obegränsade.

Tillväxtoptimismen och planeringseuforin fick emellertid ett tvärt slut. Det skulle här föra alltför långt att söka reda ut den komplicerade kedja av materiella och ideologiska orsaker som ledde fram till 1970-talets omsvängning. Faktum är att synen på staten i mitten av detta årtionde kunde sammanfattas i de nya begreppen överbelastning (overload) och ostyrbarhet (ungovernability). En tidstypisk debattbok bar titeln The Crisis of Democracy (Crozier, Huntington & Watanuki 1975).

Även om de mer spektakulära undergångsprognoserna var överdrivna tillspetsningar visade sig debatten ändå sätta fingret på några högst väsentliga aspekter av verkligheten. Den offentliga sektorn hade nått en sådan storlek och komplexitet att de traditionella styrningsmetoderna inte längre var tillräckliga. Särskilt i en tid som krävde neddragningar och omprioriteringar visade sig de förtroendevalda politikerna stå delvis maktlösa inför den apparat som de var satta att kontrollera. Byråkratikritiken och förtroendeklyftan hotade på sikt att underminera hela det demokratiska systemets legitimitet.

Sedan dess har förvaltningspolitik blivit ett högt prioriterat område för alla regeringar. De gångna årtiondena har varit fyllda av mer eller mindre genomgripande försök att omorganisera och effektivisera den offentliga sektorn. OECD försöker samla och samordna reformförsöken i ett program för Public Management. Den amerikanska regeringen har under vicepresidentens ledning initierat ett stort program för att skapa en förvaltning som "fungerar bättre och kostar mindre" (Gore 1993).

Drivna av kraven på snabba och genomgripande resultat frestades de ansvariga, ofta till locktonerna från managementkonsulter, att överge gamla förvaltningstraditioner till förmån för oprövade organisationsmodeller som inspirerats av marknaden och privatföretaget. De som värnade om den gamla myndighetskulturen kom därmed att betraktas som närsynta försvarare av sitt snäva skråintresse.

Dagens förvaltningspolitik står inför ett uppenbart dilemma. Å ena sidan finns det ett uppenbart behov att anpassa den offentliga sektorn till förändrade förhållanden. Å andra sidan bygger den offentliga förvaltningen på vissa grundvärden som är väsentliga för varje konstitutionell demokrati. Det är därför en förstarangsuppgift att genom tolkning av gällande rätt och med empirisk forskning om den offentliga förvaltningen söka bidra till att skapa klarhet om styrningsmöjligheterna i den offentliga verksamheten. Den följande framställningen kommer att åskådliggöra principresonemanget med exempel som främst är hämtade från Sverige. Det svenska exemplet är säkerligen inte representativt för alla länder, möjligen inte ens för de utvecklade demokratierna, men om uppgiften är att särskilt belysa vilka problem som kan uppstå i en välfärdsstat med en mycket stor offentlig sektor må valet av Sverige ändå ha visst berättigande.

1. Den parlamentariska uppdrags- och ansvarskedjan

Söker man rekonstruera den förhärskande förvaltningsfilosofin vid krisperiodens begynnelse finner man snart en utbredd enighet om vad som vanligen kallas doktrinen om den parlamentariska uppdrags- och ansvarskedjan. Sveriges regeringsform, som av en händelse eller av ödets nyck trädde i kraft mitt under den första oljekrisen, ger en tydlig formulering av denna tanke på en delegationskedja.

All offentlig makt utgår från folket. Riksdagen är folkets främsta företrädare. Regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen. Förvaltningsmyndigheterna lyder under regeringen. (Härtill kommer den för vår tradition speciella regeln om självständiga ämbetsverk, närmare bestämt förbudet för riksdagen, regeringen eller andra att bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i fall som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag.) Därmed skulle den parlamentariska demokratins styrningsmodell vara fullständig. Folket styr riksdagen, som styr regeringen, som styr myndigheterna, som styr samhället.

En statsvetare, som söker kontrastera den skrivna författningen med maktutövningens realiteter, skulle givetvis vara snabb att påpeka att styrningskedjan ofta snarast går i omvänd riktning. Intressegrupper och lobbyister påverkar myndigheterna; tjänstemännen påverkar politikerna i regeringskansliet; riksdagen expedierar normalt regeringens propositioner; genom massmedierna formar de politiska ledarna allmänhetens uppfattningar och åsikter.

Det må vara att regeringsformen inte kan användas som en karta över maktens vardag, men det är här heller inte avsikten. Vårt syfte är endast att rekonstruera en normativ modell, att beskriva gällande konstitutionell rätt. Det skall nämligen heller inte uteslutas att detta slags föreställningar också kan ha en normativ kraft i den mån de internaliseras* och vägleder den offentliga sektorns aktörer. Det kan därför inte vara ointressant att, som utgångspunkt för diskussionen, mer i detalj utreda hur den parlamentariska ansvars- och uppdragskedjan är tänkt att fungera. Man brukar då räkna med att det finns fyra typer av konstitutionella styrmedel: normgivningsmakten, finansmakten, utnämningsmakten och kontrollmakten.

Normgivningsmakten är närmare reglerad genom en kompetensfördelning mellan de högsta statsorganen. Riksdagen är ensam lagstiftare. Riksdagen beslutar om grundlagar, riksdagsordningen samt de lagar som faller inom det s.k. obligatoriska lagområdet, exempelvis hela civilrätten. Inom det s.k. fakultativa lagområdet är lagformen huvudprincip, men riksdagen kan här delegera sin normgivningsmakt till regeringen. Denna möjlighet används i stor omfattning, inte minst för den offentligrättsliga regleringen. Regeringsformen ger dessutom regeringen befogenhet att utfärda föreskrifter som gäller verkställighet av lag. Därutöver får regeringen utfärda föreskrifter som ej enligt grundlag skall meddelas av riksdagen. Om riksdagen så bemyndigar kan regeringen i sin tur överlåta sin normgivningskompetens till underlydande myndigheter och kommuner.

I praktiken har normgivningsmakten inom många fält kommit att decentraliseras långt ner i den offentliga organisationen. Den allmänna tanken med ramlagstiftningstekniken är att riksdagen och regeringen skall koncentrera sig på de allmänna principerna och övergripande målen. Lagens konkreta tillämpning överlåts på kommuner och självständiga myndigheter. Även om debatten mycket har handlat om riskerna från rättssäkerhetssynpunkt är erfarenheterna ändå att ramlagstiftningens stora nackdel är att de ansvariga politikerna i praktiken förlorar kontrollen över den offentliga verksamheten (Sterzel 1993, Esping 1994).

Finansmakten, dvs. befogenheten att bestämma över statens inkomster och utgifter, är i ett land med en så omfattande offentlig sektor inte endast avgörande för staten utan för hela samhällsekonomin. Regeringsformens princip är glasklar: riksdagen beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. I praktiken tillkommer statsbudgeten i en komplicerad budgetdialog med regeringen, i synnerhet finansdepartementet, som central aktör.

Eftersom Sveriges ekonomiska kris till stor del kan hänföras till budgetunderskott och statsskuld hamnade riksdagen i ett bryderi. Det enda organ som har befogenhet att korrigera det som riksdagen ställt till med är riksdagen själv. Folkets främsta företrädare visade emellertid prov på självrannsakande reformvilja då man beslutade att införa en ny beslutsordning för statsbudgeten. Från och med 1997 löper statens budgetår per kalenderår. Riksdagen fattar hädanefter beslut om budgeten i två steg. I ett inledande rambeslut tar riksdagen ställning till helheten i regeringens budgetförslag. Först därefter ägnar sig riksdagen åt detaljerna.

En annan del av den ekonomiska politikens medelsarsenal som nu befinner sig i stöpsleven är valutapolitiken. Redan nu har Riksbanken en sådan självständighet att varken riksdag eller regering efter eget skön kan detaljstyra räntepolitik eller växelkursförändringar. Makten att genomföra grundläggande förändringar i valutapolitisk regim vilar emellertid alltjämt på de högsta politiska statsorganen. Skulle Sverige gå med i tredje fasen av den europeiska monetära unionen förflyttas emellertid även denna befogenhet till ett icke-politiskt organ, närmare bestämt till det europeiska centralbankssystemet.

Utnämningsmakten vilar i regeringens hand, eftersom regeringsformen tilldelar regeringen rätten att tillsätta tjänster vid domstolar och förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen. Regeringen tillsätter också alla ordinarie domartjänster. Vad avser förvaltningsmyndigheterna utnyttjar regeringen sin utnämningsmakt endast vid tillsättningen av de högsta tjänsterna; i övrigt har utnämningsrätten delegerats till myndigheterna själva. Utnämningsmakten i Sverige kan i internationellt perspektiv knappast sägas vara särskilt politiserad. Regeringsformen lägger en restriktion genom den allmänna regeln att tjänstetillsättningar måste grundas på sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Ett politiskt inslag är ändå fullt synligt. Karriärdiplomater klagar stundom över att ambassadörstjänster tilldelas avsuttna politiker, medan det förefaller allmänt accepterat att landshövdingeposterna fördelas relativt proportionellt mellan de stora riksdagspartierna. Cheferna för de centrala ämbetsverken har företrädesvis en ämbetsmannakarriär bakom sig, men åtskilliga har en känd partitillhörighet. En del generaldirektörer har tidigare varit statssekreterare.

Kontrollmakten är i grundlagens terminologi inget enhetligt begrepp. Under denna rubrik behandlas Konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning, statsrådens juridiska och politiska ansvar, riksdagens interpellationsinstitut, justitieombudsmännen, riksdagsrevisorerna samt slutligen möjligheten att väcka åtal mot rikets högsta domare.

Denna heterogena bukett är en vacker illustration till bristen på systematik i den konstitutionella regleringen av den offentliga sektorns styrmedel. Regeringsformen anger två indelningsgrunder. Den ena är den parlamentariska uppdrags- och ansvarskedjans fyra länkar. Den andra är klassificeringen i normgivning, finansmakt, utnämning och kontroll. Rent logiskt kan man därmed konstruera sexton möjliga kombinationer. Regeringsformen är ytterst utförlig på vissa punkter, men lämnar andra helt åt tystnaden. Försöken att finna någon bakomliggande konstitutionell princip till denna ojämna behandling är dömda att misslyckas.

Regeringsformen är mest utförlig när det gäller att reglera förhållandet mellan riksdagen och regeringen. Därnäst finns ett antal bestämmelser om relationen mellan regeringen och förvaltningsmyndigheterna; i vissa fall är bestämmelserna emellertid mycket allmänt hållna. När det gäller valet av medel för att styra samhället kan man visserligen hänvisa till normgivningsmakten och de ekonomiska styrmedlen genom skatter, avgifter och budget, men stora delar av den offentliga styrmedelsarsenalen förbigås i tystnad av regeringsformen.

2. Normgivare, adressater och styrmedel

I detta konstitutionella perspektiv är den centrala frågan vilka slags styrmedel som riksdagen och regeringen använder sig av för att bedriva politik. Styrmedlen avser att förverkliga de demokratiskt fattade besluten, vilka syftar till att gynna medborgarnas rättstrygghet, inflytandemöjligheter samt sociala och ekonomiska välfärd. En del av de offentliga styrmedlen verkar direkt på medborgarnas förhållanden; ett exempel är den normbildande strafflagen. Andra är mer indirekta och fordrar olika former av förfining och bearbetning för att nå praktisk verkan.

En diskussion om styrmedlens funktionssätt måste därför uppmärksamma såväl den administrativa nivån, dvs. domstolar och förvaltning, som förhållandet till medborgarna, företagen och de frivilliga organisationerna. Frågan är vilka organ som bestämmer över styrmedlen, vem det är som styrmedlen riktar sig till och vilka olika slags styrmedel som kommer till användning. Den offentliga regelgivningen förfogar i dag över en välutrustad verktygslåda. Det är en förstarangsuppgift för juridisk och statsvetenskaplig forskning att systematisera och empiriskt undersöka den offentliga rätten med dess olika grenar, exempelvis finansmaktens komplex av styrande författningar inom budgetområdet. Diskussionen om de offentliga styrmedlen har hittills främst förekommit i diskussionen kring olika förvaltnings- och kommunalrättsliga områden. Regelinflationen och ramlagstekniken har också lett till en debatt om regelstyrningens effektivitet.

Efter 1940-talets och det begynnande 1950-talets regleringssamhälle följde en konsolidering av välfärds- eller socialstaten under 1960- och 1970-talen. Tekniken med s.k. ramlagar medförde att myndigheter och domstolar fick ökat ansvar för implementeringen av de politiska organens program och mål. Ramlagstekniken togs alltmer i bruk varpå rättssociologerna utvecklade teorier om s.k. soft laws och reflexiv rätt, som bland annat innefattar ombudsmannalösningar och grupptalan. Under 1970-talet fördes också en kritisk diskussion om byråkrati och regelkrångel. Effektiviteten i förvaltningen ifrågasattes och det privata näringslivet framställdes som förebild för den offentliga sektorn. Under 1980-talet genomfördes stora förändringar i fråga om användningen av regelstyrningen, till exempel rambudgetering, alternativa styrmedel, regelförenkling samt avregleringar av trafik, skola, högskola och finansmarknad. Marknadsanpassning, kundorientering, medborgarservice och efterfrågestyrning blev nya inslag i den offentliga förvaltningen. Tiden präglades också av ökad internationalisering, inte minst på standardiseringsområdet. Nya politikområden tillkom på tvärs över de traditionella sektorsgränserna: miljöpolitik, informationsteknik samt jämställdhet och andra diskrimineringsfrågor. Under 1990-talet fick internationaliseringen ännu mer genomgripande konsekvenser. Samtidigt blev besparings- och styrfrågor centrala. Den ena organisationsförändringen avlöste den andra; ytterligare avreglering, t.ex. av elmarknaden, bolagisering, privatisering, stiftelselösningar etc. Vidare reformerades förhållandet mellan de offentligas olika organ (stat–kommun) genom en ny kommunallag, generella statsbidrag och kommunalisering av skolan. Problemen kring olika välfärdslösningar skärptes. Bland annat omprövades statens, domstolarnas och kommunernas uppgifter och rollfördelning inom exempelvis socialbidragsområdet. Nyreglering förekommer också; exempelvis har nyligen en bibliotekslag och en kommunalredovisningslag tillkommit. Juridifieringen blev en term som dyker upp i diskussionen. Domstolarnas roll i kontrollen över förvaltningen fick ökad betydelse. Inkorporeringen av Europakonventionen och anslutningen till EU är här av stor betydelse.

Diskussionen om styrmedlens lämplighet rör flera nivåer. Den gäller både de organ som skall utöva styrningen (de kan vara offentligrättsliga eller privaträttsliga) och de som skall styras, medborgarna, privaträttsliga juridiska personer eller andra offentligrättsliga organ. De gamla indelningarna i och funktionerna hos statsrätt, förvaltningsrätt och privaträtt är här inte alltid längre fullt adekvata. Nattväktarstaten, nationalstaten, socialstaten, rättsstaten och subsidiaritetsprincipens EU-medlemsstat har skilda instrument och metoder för maktutövning, styrning och medborgerlig delaktighet.

3. Styrmedlens mångfald

Att peka på att styrmedel beslutas av en rad internationella och nationella organ och att dessa styrmedel är av mycket varierande slag är inte att framhålla något originellt. Här skall endast kretsen av organ som beslutar om styrmedel och vad dessa kan avse kort exemplifieras.

FN:s barnkonvention från år 1989 innehåller bestämmelser avsedda att tillförsäkra barn grundläggande rättigheter och att bereda barn skydd mot övergrepp och utnyttjande. Konventionsstaterna har åtagit sig att vidta alla lämpliga lagstiftnings-, administrativa och andra åtgärder för att genomföra de rättigheter som erkänns i konventionen.

Agenda 21 är ett handlingsprogram om miljö och utveckling som år 1992 antogs vid en FN-konferens i Rio de Janeiro. Handlingsprogrammet är politiskt och moraliskt förpliktande men saknar juridiska bindningar. Programmet pekar på behovet av ett underifrånperspektiv i miljöarbetet som ger kommunerna en viktig roll.

Från Europarådets verksamhet kan erinras om 1950 års konvention om medborgerliga fri- och rättigheter med dess unika övervaknings- och sanktionssystem samt om konventionen om kommunal självstyrelse med dess betonande av närhetsprincipen.

EG-rätten består av den primära rätten, fördragen eller de konstitutionella normerna. I den s.k. sekundärrätten (se art. 189) finns förordningar som är bindande och direkt tillämpliga, direktiv som är bindande med avseende på det resultat som skall uppnås men som implementeras nationellt, beslut som är bindande samt rekommendationer och yttranden som inte är bindande. Härtill kommer emellertid andra akter i form av lagförslag, allmänna program för åtgärder, uppförandekoder och allmänna uttalanden samt policybeslut. I sammanhanget finns anledning att också peka på den stora betydelsen av standarder som de europeiska standardiseringsorganen utarbetar.

På nationell nivå har riksdagen lagstiftningsmakten. Häri inryms delegationsmöjligheter till regeringen som särskilt kan komma till användning vid ramlagstiftning. Regeringen har sin förordningsmakt. Genom regeringens subdelegation och genom utrymmet att meddela verkställighetsföreskrifter ges myndigheterna stora befogenheter att utfärda föreskrifter. Myndigheterna utfärdar också rekommendationer i form av s.k. allmänna råd. Ytterst utövas föreskriftsrätten på regional och kommunal nivå. Här kan en expansion av regler och andra styrande program förväntas.

Frågan om vem som reglerna riktar sig till eller vem som är adressat kan här inte behandlas närmare. Det är en fråga som upptar den allmänna rätttsläran. Här kan vi bara peka på några stora drag i utvecklingen. Man får skilja på sådana normer som är direktiv till underordnade styrorgan och sådana normer som är adresserade till medborgarna, de som ytterst skall styras. Men den förstnämnda typen av normer kan naturligtvis också ha medborgarna till indirekta adressater. Så är fallet med många förfaranderegler. Regler om ackreditering och egenkontroll ger adressaterna en ny sorts valrätt om de skall låta sig omfattas av en viss reglering eller inte. Man kan här tala om en utveckling från direkt till indirekt styrning. Genom delegation, subdelegation, decentralisering och tillämpning av principen om subsidiaritet skapas kedjor av regler med många steg för implementeringen -– signalerna skall gå fram genom en kedja av adressater.

Det finns alltså en mångfald av styrmedel som på olika sätt rör utövningen av makt och kontroll. Det finns här ingen enda given typologi utan styrmedlen kan indelas efter olika alternativa grunder beroende på vilket perspektiv som anläggs. Några aktuella exempel visar på variationerna i katalogerna över styrmedlens variationer.

En rapport från Riksrevisionsverket (RRV 1996:50) diskuterar hur styrmedlen bör indelas. Rapporten framhåller att gränserna kan vara flytande; föreskrifter i regleringsbrev kan ses som resursstyrning eller klassificeras som regelstyrning, ett insynsråd i en verksledning kan ses som organisationsstyrning eller kontrollstyrning. RRV-studien gör följande indelning:

- Styrning genom reglering (regelstyrning)

- Styrning genom mål och ekonomiska medel (mål- och resursstyrning)

- Styrning genom organisering (organisationsstyrning)

- Styrning genom personalåtgärder (personalstyrning)

- Styrning genom informella kontakter (underhandsstyrning)

- Styrning genom uttalanden (indirekt styrning)

- Styrning genom efterkontroll (kontrollstyrning).

RRV-rapporten konstaterar att det finns vissa för olika länder generella förvaltningspolitiska drag i 1980- och 1990-talsutvecklingen:

- Minskad detaljreglering och ökad resultatstyrning, t.ex. genom utföraravtal eller servicekontrakt.

- Förbättrad utvärdering och kontroll.

- Decentralisering, t.ex. genom ram- eller flerårsbudgetering, etablerande av fristående myndigheter och en flexibel personalpolitik.

- Regelreformering och konkurrensutsättning, t.ex. genom minskade ekonomiska regleringar, mer regleringar då det gäller samhälleligt skydd och sociala förmåner, mer s.k. processregleringar (regleringar kopplade till genomförandet av olika program); genom entreprenader, bolagisering, privatisering och genom ökat intresse för vouchers.

- Förbättrad samhällsservice, t.ex. genom olika servicestadgar, servicemätningar och etablerandet av s.k. medborgarkontor.

Ett annat inlägg i debatten om den offentliga styrningen görs av Förvaltningspolitiska kommissionen. Denna utredning har haft regeringens uppdrag att analysera den statliga förvaltningen och komma med förslag till riktlinjer för den fortsatta förvaltningspolitiken. I sitt huvudbetänkande (SOU 1997:57) pekar kommissionen på att den statliga verksamheten har fragmentiserats – det gäller bl.a. centrala delar av välfärdspolitiken – och blivit svårare att styra. Det inre sammanhanget i statens verksamhet äventyras. Bland kommissionens förslag kan här nämnas:

- Statliga bolag och stiftelser öppnas för insyn och valet av dessa organisationsformer prövas av riksdag och regering med angivande av om de offentligrättsliga reglerna skall gälla.

- Förvaltningsmyndigheternas möjligheter att ingå avtal och att bilda föreningar och bolag regleras.

- Systemet med bidrag och transfereringar blir föremål för ett samlat grepp.

- Resultatstyrningen ses över. Budgetprocessen är oflexibel och myndigheternas underlag har brister.

- Användningen av ramlagar med åtföljande myndighetsföreskrifter minskas särskilt när det gäller rättighetslagar.

Juristen tar vid en diskussion om styrning sin utgångspunkt i ett rättsstatligt perspektiv. Offentlig maktutövning är kärnan i samhällelig styrning och makten skall utövas "under lagarna" som det heter i 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen. Den formella styrningsbefogenheten är därmed knuten till lagstiftningskompetens.

Rättsreglernas utformning och funktion är en central fråga inom det akademiska ämnet allmän rättslära. Men även för den praktiskt verksamme administratören och juristen finns det anledning att söka ha ett systematiskt sätt att pröva valet av lämpliga medel, styrmedel i dess mer tekniska form. Värdet av ett systematiskt förhållningssätt till prövningen och valet av styrmedel kan enkelt illustreras med fyra enkla scheman om rättsregler och styrningsteknik i fråga om styrmedlen förbud och tillsyn samt föreskrifter/standarder (se bifogade fyra scheman).

Avreglering tar sikte på att minska regelmassan. Särskilt näringslivet och kommunerna har engagerats i viljan att åstadkomma en minskning av de statliga reglerna. Med olika metoder bevakar de den statliga regelgivningen. Regelreformering och regelförenkling är uttryck som kommit till användning för att ange ambitionen att redan från rent tekniska synpunkter höja regelkvaliteten. För att förbättra regelgivarnas arbete med regelstyrningen har på senare år tillkommit handböcker och checklistor både nationellt och internationellt, så t.ex. inom OECD (PUMA).

Detta arbete med checklistor illustrerar de problem kring styrmedelsanvändningen som möter både från ett förvaltningspolitiskt perspektiv och i praktisk juridik.

Den svenska checklistan, utgiven av Statsrådsberedningen, har försetts med ett frågetecken och har rubriken "Att styra med regler?". De 17 huvudfrågorna, som följs av delfrågor, i denna checklista är följande:

Allmänna frågor

1 Vilket problem är det som skall lösas?

2. Ställer det internationella samarbetet krav på att någon åtgärd måste vidtas?

3. Behövs det av andra orsaker någon åtgärd?

4. Är åtgärden en uppgift för det allmänna?

5. Vilka alternativa styrmedel kan användas?

6. Vilket resultat ger en konsekvensutredning och vilket styrmedel bör slutligt väljas?

7. Hur sker uppföljning och utvärdering?

Frågor särskilt om regelstyrning

8. Hur bör de rättsliga problemen lösas?

9. Hur bör reglerna sedan tillämpas i praktiken?

10. Hur bör reglerna utformas språkligt?

11. Hur bör man informera om nya regler?

12. Hur bör reglerna följas upp och utvärderas?

Huvudfrågor i uppföljningsarbetet

13. Det offentliga åtagandet?

14. På vilket sätt och med vilka regler styrs verksamheten?

15. Vilka mål har man med reglerna och i vilken utsträckning uppnås målen?

16. Ger något annat styrmedel än regler ett bättre eller mindre kostnadskrävande resultat?

17. Finns det något behov av att anpassa reglerna till ett internationellt samarbete?

Under fråga 5 förtecknas alternativa styrmedel på ett sätt som knyter an till den vanliga indelningen i rättsliga, administrativa, ekonomiska och indirekta eller informativa styrmedel:

a) en sanering eller avveckling av den befintliga regleringen

b) information eller annat informellt styrmedel (PR-arbete, kampanj, muntlig överenskommelse, förhandlingslösning) eller standarder etc.

c) ekonomiska styrmedel (investeringar, bidrag, skatter, avgifter eller andra ekonomiska drivkrafter)

d) administrativa styrmedel (rättslig lösning i övrigt, inklusive allmänna råd).

Checklistan har både teoretiska och praktiska utgångspunkter. Det är viktigt att på detta och andra sätt skapa en ökad medvetenhet om vikten av hela den analys som skall föregå beslut om val av styrmedel och dess närmare utformning.

4. Exemplet miljöpolitiken

För att gå litet djupare i diskussionen av styrmedel väljs här ett konkret område som exempel. Miljöpolitiken är särskilt intressant som åskådningsexempel, inte endast därför att det aktualiserar ett i allmän debatt centralt ämne utan också därför att den offentliga politiken inom området kommit att utnyttja en synnerligen rikthaltig uppsättning styrinstrument.

Miljöskyddslagen

Miljöskyddslagen (1969:387) inleds med en definition av tillämpningsområdet "miljöfarlig verksamhet". Därefter följer tillåtlighetsregler som gäller all miljöfarlig verksamhet, både den som fordrar tillstånd eller anmälan eller den som inte fordrar detta. Tillåtlighetsreglerna gäller sådant som krav på lokalisering, krav på skyddsåtgärder, förbud och dispens, bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om försiktighetsmått på grund av EG-regler samt om förklaring om miljöskyddsområde. Sedan kommer bestämmelser om tillståndsprövning med regler om förprövning, samråd och beslutsförfarandet i Koncessionsnämnden. I ett avsnitt behandlas kraven på tillståndsbeslutet. Där finns regler om villkor (gränsvärden), senare förbud och ändringar av villkor. Lagen innehåller även regler om tillsyn. Tillsynen skall utövas av Statens naturvårdsverk, länsstyrelserna och kommunerna samt i form av egenkontroll. Tillsynsmyndighetens medel anges: råd om lämpliga åtgärder för att motverka olägenheter, föreläggande om undersökning och kontroll enligt särskilt kontrollprogram, föreläggande om sådana försiktighetsmått eller förbud som behövs för lagens efterlevnad. Vite kan föreläggas. Rättelse på enskilds bekostnad kan förekomma. Tillsynen är förenad med rätt till tillträde till anläggningen, upplysningsplikt samt skyldighet för den som utövar verksamheten att utföra behövliga undersökningar. Nästa avsnitt av lagen gäller ansvar, handräckning och besvär m.m. Ett särskilt styrmedel är miljöskyddsavgift som skall betalas vid vissa överträdelser. Vidare finns regler om miljöskadeförsäkring som är ett slags kollektiv försäkring finansierad av dem som utövar tillståndsspliktig eller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet. Slutligen finns en bestämmelse om avgifter för myndighets verksamhet.

Förslaget till miljöbalk

Under våren 1997 lade regeringen fram en lagrådsremiss med förslag till miljöbalk. Här skall några punkter som rör det område som nu regleras i miljöskyddslagen kort nämnas.

Genom miljöbalken sammanläggs 15 miljölagar under samverkande rättsliga instrument. Rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler som skall följas av var och en, utfärdande av miljökvalitetsnormer, krav på miljökonsekvensbeskrivningar, tillståndsprövning och ett effektivt tillsyns- och sanktionssystem utgör avgörande element i denna lagstiftning som anpassats till EG-reglerna. Bland de rättsligt bindande principerna och hänsynsreglerna anges: försiktighetsprincipen, principen om att förorenaren skall betala, principen om bästa möjliga teknik, lokaliseringsprincipen, hushållnings- och kretsloppsprincipen och produktvalsprincipen. Större mijlöorganisationer ges rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens. En utvecklad form av miljösanktionsavgifter införs. Miljöskadeförsäkringen utvidgas med en saneringsförsäkring.

EG:s miljöpolitik och företagens miljöstyrning med EMAS

Utgångspunkten för EG:s miljöpolitik är ett antal handlingsprogram. Det nu gällande är det femte antaget 1993. Det bygger på principerna om hållbar utveckling samt ett förebyggande och försiktigt handlingssätt. Genomförande och kontroll av tidigare antagna miljödirektiv är en huvudpunkt i programmet. Inte bara traditionell lagstiftning framhålls som styrmedel utan man vill använda en bred blandning av styrmedel. Dessa indelas i:

- Rättsliga instrument

- Marknadsbaserade instrument (såsom skatter och avgifter, miljörevision)

- Horisontella stödinstrument (forskning, utbildning etc.)

- Finansiella stödmekanismer (stödformer).

EMAS-förordningen (EEG-förordningen 1836/93 om frivilligt deltagande för industriföretag i gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning) är ett viktigt exempel på styrmedel som bygger på företagens egenkontroll och marknadens egen funktion. EMAS-förordningen kan betecknas som ett marknadsbaserat styrmedel. Den kompletterar gällande miljölagstiftning. EMAS-förordningen bygger på frivillighet och registrering. För att få registrering måste företaget bl.a. lägga fast en miljöpolicy, bygga upp ett miljöstyrningssystem, genomföra en intern miljörevision, utforma en offentlig miljöredovisning och granskas och godkännas av en ackrediterad miljökontrollant. Systemet förutsätter nationella organ för ackreditering av oberoende miljökontrollanter och för registrering av industrianläggningar.

5. Kvalitetskontroll av den offentliga styrningen

Den offentliga styrningen blir alltmer komplex. Dilemmat är uppenbart. Behovet av flexibilitet och utrymme för skälighetsbedömningar talar för en viss obestämdhet, men användningen av ramlagar inom rättighetsområdet kan komma i strid med rättsstatens krav på förutsebarhet.

Utvecklingen när det gäller de offentliga styrmedlen är emellertid inte entydig. Traditionella rättskällor sägs ofta minska i betydelse. Detta synes dock motsägas av de konsekvenser som medlemskapet i EES och sedan EU medfört. Rättslig reglering och rättslig prövning har ökat i betydelse inom de stora områden som faller under de fyra friheterna. Ett exempel är den skadeståndssanktion som blivit en del av det EG-rättsliga systemet för normkontroll (jfr EG-domstolen rättsfall Francovich samt Brasserie du Pecheur). Samtidigt är det väl en öppen fråga vilken betydelse subsidiaritetsprincipen kan få för att föra ned styrningen till nationell, regional och lokal nivå. EG-anslutningen har dock redan nu fört med sig nya styrmedel av mera indirekt och informell natur vilket kraftigt påverkar de nationella systemen för styrning. Från miljöpolitik och konkurrensrätt (systemet i EU:s konkurrensrätt med s.k. comfort letters) kan hämtas exempel på för Sverige nya styrformer. EG-rätten får sannolikt också långsiktiga effekter på den nationella rätten av mer principiell och institutionell natur. Betydelsen av förarbeten till lagstiftningen skulle därmed få minskad betydelse medan prejudikat och rättsvetenskap kan antas få ökad vikt.

Alla dessa utvecklingslinjer pekar mot en lika otvetydig som alarmerande slutsats. Den offentliga makten blir alltmer oöverblickbar. Detta århundrade har sett framväxten av en maktapparat som blivit lika omfattande som komplex. Det faktum att den offentliga sektorn numera vilar på demokratisk grund betyder i detta avseende föga. Även på majoritetsprincipen vilande beslut kan vara svårgenomförbara och leda till oavsiktliga verkningar. Styrproblemen kan till yttermera visso leda till legitimitetsproblem för folkstyrelsen. Om den offentliga makten visar sig vara oförmögen att lösa de problem som väljarna anser vara viktiga hotas hela det demokratiska systemet att undergrävas av en förtroendekris.

Om dagens offentliga sektor har två utmärkande egenskaper – storlek och komplexitet – är det föga förvånande att många lösningsförslag kan samlas under två rubriker: minska den offentliga sektorn och reducera komplexitet.

Skulle privatisering kunna lösa styrbarhetsproblemet? Frågan om den lämpliga omfattningen av den offentliga verksamheten låter sig inte besvaras på vetenskaplig grund, utan svaret beror ytterst på politiska värderingar. De senaste årtiondenas debatt har emellertid visat att begreppet privatisering ingalunda är entydigt. I själva verket har fenomenet många olika dimensioner. Den praktiska erfarenheten visar också att många privatiseringsförsök endast i vissa bestämda avseenden inneburit en överflyttning från den offentliga till den privata sektorn. Så kan exempelvis en privatiserad produktion kombineras med offentlig finansiering, reglering och kontroll. Paradoxalt nog kan en sådan partiell privatisering snarast öka än minska behovet av statlig styrning. Med ansvaret delat mellan flera huvudmän stiger kraven på tydlig kompetens- och ansvarsfördelning.

En annan strategi är att reducera komplexitet. Många försök med regelförenkling, omorganisationer, samordningsinsatser och informationssystem har drivits fram av en vilja att skapa överblick och samordning. Mer drastiska åtgärder går helt enkelt ut på att avskaffa ett eller flera verktyg i den offentliga styrmedelsarsenalen. Sådana mer långtgående idéer förefaller emellertid i dag orealistiska.

Slutsatsen är att dessa strategier möjligen kan mildra men inte tillnärmelsevis lösa den offentliga maktens styrningsproblem. Den mest realistiska bilden av vår närmaste framtid är att vi fortfarande kommer att leva med en synnerligen omfattande offentlig sektor och med en till synes oöverskådlig repertoar av styrmedel. Om nu de två standardrecepten synes relativt verkningslösa uppstår frågan om de västerländska demokratiernas förvaltningspolitiker är dömda till evig förtvivlan. Finns det ingen bot mot de utvecklade välfärdsstaternas styrningskris?

En sådan stor fråga tarvar ett stort svar. Styrningsproblemet är en inneboende del av det öppna, demokratiska samhället. Den perfekta, helt förutsebara och rationella samhällsorganisationen är en omöjlighet; som utopi till och med farlig och kan leda till den slutna, totalitära ordningen. Det öppna samhället erkänner däremot att samhällslivet kännetecknas av misstag, dilemman och värdekonflikter. Demokratin bygger på att det genom kritisk debatt och dialog går att lära av misslyckanden och att det finns utrymme för partiella förbättringar. En sådan modell för kontinuerligt lärande och strävan efter kvalitetsförbättring borde kunna tjäna som en gemensam grund för diskussion mellan rättsvetenskap, statskunskap och organisationslära.

I förvaltningspolitiskt perspektiv blir den centrala frågan därmed inte vilka styrmedel som används utan hur de används. Behovet av granskning, kontroll och uppföljning ställs i centrum. Utgångspunkten är att varje styrningsförsök förr eller senare kommer att leda till misslyckanden och missbruk. Varje styrmedel måste, för att uppfylla det öppna samhällets krav på kritiskt lärande, från början förses med uttryckliga regler för hur man löpande skall kunna följa det faktiska utfallet, hur oavsedda effekter skall upptäckas och vad det skall finnas för sanktionsmöjligheter när något går fel.

Varje värdering av det rådande tillståndet måste bli avhängigt av utgångspunkten. Det är därför en grannlaga uppgift att precisera vilka värderingsgrunder som skall få ligga till grund för bedömningen av statens styrmedel. Mycket talar för att den förvaltningspolitiska diskussionen borde utgå från en norm som innehåller tre huvudelement: medborgarstyrelse, rättsstat och effektivitet (Petersson & Söderlind 1995, Petersson m.fl. 1997).

Medborgarstyrelse. Folksuveränitetsprincipen innebär att det ytterst är medborgarna som skall avgöra hur den offentliga makten inrättas och används. Att omsätta denna allmänna princip i praktiken reser både principiella och praktiska problem. Det finns ingen allmänt accepterad definition av demokratins exakta innebörd. Olika länder har valt delvis skilda vägar för att förverkliga folksuveränitetens idé. Ändå kan man i den internationella demokratidebatten urskilja en viss samstämmighet om demokratins grundförutsättningar. Demokratin ställer vissa bestämda krav på proceduren för att fatta offentliga beslut (Dahl 1979).

Medborgarna måste besitta kontroll över dagordningen, dvs. ytterst själva bestämma vilka angelägenheter som skall göras till föremål för politiska beslut. Medborgarna skall ha möjlighet att bilda sig en självständig uppfattning i dessa frågor; man kan formulera det som ett krav på upplyst förståelse. Medborgarna måste ha förutsättningar till effektivt deltagande i beslutsprocessen. Särskilt viktiga vägar för medborgarinflytande är valrörelserna, de frivilliga organisationerna och den lokala självstyrelsen. Demokratin ställer också krav på jämlikhet i beslut: alla medborgare har lika rätt att delta i de beslut som rör den gemensamma framtiden. Slutligen måste varje medborgare tolerera andra medborgares rätt att hysa avvikande uppfattningar.

För att förverkliga dessa krav finns vissa bestämda regler och institutioner. Organisationsfrihet, flerpartisystem, regelbundna och fria val, ett folkvalt parlament och självstyrande kommuner återfinns i alla demokratier. Därutöver finns betydande variationer när det gäller metoderna att låta medborgarna påverka de offentliga besluten. I några länder, med Schweiz som främsta exempel, spelar folkomröstningar en central roll. En del länder är uppbyggda som förbundsstater, vilket ger regionerna betydande makt.

Folkstyrelsen kräver att myndigheterna lyder regeringen. Förhållandet mellan demokrati och byråkrati har i detta perspektiv ofta uppfattats som en maktkamp mellan politiker och tjänstemän. Självsvåldiga och härsklystna tjänstemän skulle genom aktivt eller passivt motstånd kunna förhindra de folkvalda politikerna att genomföra sina intentioner. Förvaltningsproblemet har därmed uppfattats som en fråga om styrning. Endast om politikerna, i främsta hand regeringen, har tillräckligt effektiva styrmedel kan byråkratin tämjas.

Ämbetsmannakåren har många gånger anklagats för bristande representativitet. De offentliga tjänstemännen har traditionellt varit män som rekryterats från socialt exklusiva skikt. Under 1600- och 1700-talen hade adeln privilegium på rikets högsta ämbeten. Breddningen av tjänstemannakårens sociala bas har setts som ett led i de allmänna demokratiseringssträvandena. Inom vissa förvaltningsgrenar, såsom arbetsmarknadsförvaltningen och bostadsadministrationen, har nya tjänstemän medvetet rekryterats från fackliga organisationer och kommunalförvaltningen i syfte att bryta den juridiska ämbetsmannadominansen (Rothstein 1980). Kvinnorna fick först år 1923 samma rätt som männen till de civila statstjänsterna. Utvecklingen har emellertid gått relativt långsamt, trots en aktiv jämställdhetspolitik.

Önskan att ge den offentliga förvaltningen en starkare medborgarförankning har lett till att politiker och intresseorganisationer tagit säte i myndigheternas styrelser. Detta lekmannainslag har också motiverats av andra skäl, inte minst behovet av att förse den offentliga förvaltningen med sakkunskap från olika delar av samhällslivet. Organisationernas deltagande i det offentliga beslutsfattandet har emellertid också kritiserats för att ha lett till rollsammanblandningar och oklara ansvarsförhållanden.

Personellt och ekonomiskt svarar de statliga myndigheterna i dag endast för en mindre del av den totala offentliga sektorn. Merparten av den offentliga förvaltningen sköts av kommuner och landsting. Denna decentralisering av den offentliga makten har delvis vägletts av en allmän demokratiseringstanke. Den lokala självstyrelsen är en hörnsten i Sveriges officiella demokratidoktrin. Under senare år är försöken med exempelvis medborgarkontor exempel på strävan att föra förvaltningen närmare medborgarna.

Under senare tid har det också gjorts försök att låta enskilda individer och grupper av medborgare själva ta ansvar för skötseln av allmänna angelägenheter. Även om åtskilliga av dessa exempel på brukarmedverkan och egenförvaltning motiverats av besparingsskäl har de också åtföljts av demokratiargument.

Rättsstat. Att enbart likställa demokrati med medborgarstyrelse vore ofullständigt. Regeringsformen kompletterar beskrivningen av folkstyrelsen med en viktig sats: "Den offentliga makten utövas under lagarna". Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen skall i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet.

De nordiska staterna är förvisso demokratier, men det vore mer korrekt att använda beteckningen konstitutionell demokrati. Den offentliga makten är bunden och begränsad. Idén om rättsstaten vänder sig mot maktmissbruk, godtycklighet och oförutsebarhet. Minoriteterna värnas genom särskilda skyddszoner mot övergrepp (von Sydow 1989). Begreppet rättsstat har visserligen tolkats på delvis skilda sätt, men det går ändå att urskilja en relativt bred samstämmighet om rättsstatens innebörd. För att en stat skall betraktas som en rättsstat måste åtminstone tre krav vara uppfyllda.

För det första måste medborgarna åtnjuta ett antal grundläggande fri- och rättigheter. För det andra måste den offentliga maktutövningen uppfylla kravet på rättssäkerhet. För det tredje måste den offentliga makten vara organiserad enligt principen om maktdelning (Petersson 1996).

Rättsstaten bestämmer såväl politikernas som de offentliga tjänstemännens handlingsmöjligheter. All offentlig makt utgår från folket och riksdagen är folkets främsta företrädare, men riksdagen kan inte bestämma vad som helst. Regeringsformen innehåller ett antal grundläggande fri- och rättigheter. Riksdagen kan visserligen stifta lagar som begränsar några av dessa rättigheter, men en sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och måste följa en speciellt kvalificerad beslutsordning. Riksdagen kan visserligen ändra grundlagen, genom likalydande beslut med mellanliggande val, men Sverige har genom internationella avtal förbundit sig att uppfylla de grundläggande kraven på mänskliga rättigheter. Särskilt viktig är Europarådets konvention angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Sverige har visserligen ingen författningsdomstol, men det finns en möjlighet till juridisk förhandsgranskning av lagar. Lagrådet, som består av höga jurister, granskar regelmässigt regeringens utkast till viktigare lagtexter. Resultatet av granskningen är ofta att regeringen justerar sitt lagförslag, men det har också hänt att ett negativt yttrande fått riksdagen att avstå från ett visst lagförslag.

Rättsstatens krav på lagbundenhet innebär att riksdagens beslut tar sig uttryck i rättsnormer med generell verkan. Regeringsformen innehåller ett direkt förbud för riksdagen och andra myndigheter att bestämma hur en domstol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel. Riksdagen och andra myndigheter får heller inte bestämma hur en förvaltningsmyndighet skall besluta i ärenden som rör myndighetsutövning eller tillämpning av lag.

Den svenska regeringen avgör, trots en omfattande delegering, fortfarande ett betydande antal förvaltningsärenden som rör enskilda fall. Efter att ha fällts i Europadomstolen införde Sverige möjligheten att genom s.k. rättsprövning överklaga regeringsbeslut i förvaltningsärenden till en domstol. Ett rättskipande organ, Regeringsrätten, har därmed fått möjlighet att överpröva beslut som fattats av rikets högsta styresorgan. Europakonventionen är numera införlivad i svensk rätt. De svenska domstolarna och förvaltningsmyndigheterna åtnjuter redan en viss lagprövningsrätt, men EU-medlemskapet medför en vidgning av domstolarnas uppgift på denna punkt och har förstärkt tendensen till juridifiering. EG-domstolens rättskipning får därmed en både direkt och indirekt betydelse för svensk rätt.

Rättsstaten uppställer bestämda krav inte bara på politikerna utan i hög grad även på de offentliga tjänstemännen. En särskild lag, förvaltningslagen, innehåller uppföranderegler för statliga och kommunala tjänstemän. Lagen förbjuder den som är jävig att handlägga ärendet. Lagen anger hur ett förvaltningsärende skall handläggas och hur ett beslut kan överklagas och rättas. Den enskildes rättssäkerhet står här i förgrunden.

I rättsstatens perspektiv kommer myndigheterna att värderas på samma grunder som domstolarna. Idealet blir den oväldiga ämbetsmannen, vars främsta lojalitet inte riktar sig mot politikerna utan mot den abstrakta rättsordningen.

Effektivitet. Medborgarstyrelse och rättsstat är nödvändiga men inte tillräckliga villkor för en fungerande demokrati. Den offentliga makten måste också äga tillräcklig handlingskraft för att kunna omsätta medborgarnas önskningar i praktiska resultat. Det politiska systemet måste förfoga över tillräckliga resurser. De ansvariga politikerna måste också ha förmåga att fatta hållbara beslut. Demokratins verkningskraft beror slutligen på att besluten faktiskt verkställs.

I en tid av ekonomisk kris blir dessa effektivitetskrav särskilt centrala. Hela den offentliga sektorn präglas av resultatorientering, målstyrning, besparingar och produktivitetsjakt. Ett ekonomiskt perspektiv kommer att genomsyra såväl politiker som tjänstemän. I den internationella förvaltningsdebatten, exemplifierad genom OECD:s program för public management, har den ekonomiska effektiviteten kommit att framstå som det övergripande, för att inte säga enda, målet.

Tre förvaltningsdoktriner. Den långa debatten om statens karaktär, om förhållandet mellan stat och samhälle, om statens organisation och om statstjänstens innebörd har rymt många olika uppfattningar. Med en viss renodling kan man urskilja tre huvudriktningar, tre olika perspektiv på staten och dess förvaltning.

Den folkstyrda förvaltningen ses som ett instrument för medborgarnas och de valda politikernas krav och önskemål. Folkviljans förverkligande och representativitet är här överordnade värden. Förvaltningens följsamhet mot uppdragsgivarna är avgörande. Medborgaren kanaliserar folkviljan i egenskap av väljare, organisationsmedlem, kommunmedlem och brukare.

Doktrinen om den lagstyrda förvaltningen betraktar staten som en av rätten bunden tvångs- och maktapparat. Förvaltningsorganens lydnad mot rättsordningen ställs här i förgrunden. Domstolen tjänar som förebild för förvaltningen. Tjänstemannens yrkesroll är juristen. Medborgaren är en undersåte som i kraft av rättsstatens principer kan skydda sig mot övergrepp och godtycke.

Den marknadsstyrda förvaltningen är en serviceproducent med effektivitet som överordnat kriterium. Den enskilde kundens efterfrågan blir den viktigaste styrsignalen. Förvaltningens förebild är företaget. Marknadsidéer såsom kundanpassning, flexibilitet och konkurrens är viktiga värden. Tjänstemannens viktigaste yrkesroll blir ekonomen.

Dessa tre förvaltningsdoktriner utgör inte tre varandra uteslutande kategorier. I förvaltningsdebatten förekommer olika slags blandningar och kombinationer av de tre riktningarna. De fångar ändå de viktigaste principuppfattningarna i debatten om statens och den offentliga förvaltningens roll.

Medborgarstyrelse, rättsstat och effektivitet är alla eftersträvansvärda mål, men kan inte alltid maximeras samtidigt. Det måste ständigt komma till avvägningar och kompromisser. Det finns ingen evig och perfekt lösning på detta balansproblem. Problemet kan heller inte överlämnas till experter. I en demokrati är det ytterst medborgarna och deras valda företrädare som har ansvaret att söka sig fram till den för tillfället lämpligaste lösningen. En demokratisk förvaltningspolitik måste därför grundas på en realistisk bild av den offentliga sektorns faktiska funktionssätt. Skall den demokratiska rättsstaten kunna upprätthållas måste utvärderingen skärpas inte endast tekniskt utan det fordras också en öppen redovisning där man kan visa på misslyckanden, men också belägga framsteg och lyckosamma lösningar.

Dagens styrningsproblem kan därför knappast bemästras utan en renässans för granskningsmakten. En fortlöpande kritisk granskning av den offentliga maktens instrument och resultat måste erkännas som en integrerad del av den öppna demokratins läroprocess. Kontrollmakten kan organiseras både internt och externt. Med decentralisering och delegering av offentlig makt till fristående myndigheter och kommuner följer också ett ansvar att internt organisera revisions-, uppföljnings- och utvärderingsmekanismer. Risken för misstag och maktmissbruk påkallar också ett behov av extern granskning och revision. Kvaliteten i den offentliga styrningen kommer därför i betydande utsträckning att vara beroende av granskarens ställning och professionalism.

I ett system som det svenska finns det redan en ansenlig mängd metoder för granskning och kontroll. Åtskilliga brister som uppdagats under senare tid, exempelvis inom skola samt hälso- och sjukvård, visar att kontrollsystemet har sina brister. Det är därför både fråga om att förbättra verkningsgraden i befintliga granskningsmetoder och att komplettera de traditionella kontrollsystemen med nya. Dagens diskussioner om ett mer ändamålsenligt organiserat regeringskansli, kommittéväsendets förändrade roll, översynen av den kommunala revisionen och metodutvecklingen för att sammanställa kommunala nyckeltal är alla illustrationer på försöken att få bättre grepp om uppföljningen av den offentliga styrningen.

Under senare år har bristerna i det svenska kontrollsystemet också kommit till uttryck i tillskapandet av extraordinära lösningar. Justitiekanslern fick i uppdrag att analysera det senaste årets oegentligheter och skandaler inom den offentliga sektorn. Regeringen har tillsatt särskilda kommissioner, vissa med lekmannainslag, för att undersöka missgreppen inom exempelvis utredningen efter Palme-mordet. Riksdagens konstitutionsutskott har vid sin årliga granskning av statsrådens tjänsteutövning i den s.k. Ebbe Carlsson-affären för tio år sedan kommit in på frågor som rör förhållandet mellan den socialdemokratiska regeringen och säkerhetspolisen. Ärendet gav konstitutionsutskottets granskning en helt ny dimension.

I jämförande perspektiv kan man konstatera att dessa granskningsmetoder har haft ett relativt svagt rättsligt inslag. Medan andra länder utnyttjat möjligheterna till exempelvis riksrättsåtal, självständiga åklagare eller domarledda kommissioner har Sverige, vid sidan av den klassiska JO-institutionen, valt institutionella lösningar som inte dragit samma skarpa gräns mellan rätt och politik.

Sverige står nu inför situationen där alltfler synes instämma i det allmänna kravet på en bättre fungerande granskningsmakt. Däremot är villrådigheten betydligt större om hur kontrollmetoderna mera precist skall organiseras. Det borde därför finnas goda förutsättningar för ett öppet och förutsättningslöst utbyte av förvaltningspolitiska erfarenheter över gränserna.

Frågorna om den offentliga maktens styrning har blivit ett politiskt ytterst centralt område. Kunskapsunderlaget för de förvaltningspolitiska besluten lämnar i dag stort utrymme för förbättringar. Både de som forskar om och de som är praktiskt verksamma i den offentliga förvaltningen har därför en viktig uppgift att bidra till den offentliga debatten.

- - - -

Artikeln bygger på ett föredrag vid Nordiska Administrativa Förbundets allmänna möte Helsingfors den 21–22 augusti 1997