Enligt rimliga kriterier måste Makt- och demokratiutredningen betraktas som en framgång. Både kvantitet och kvalitet uppfyller med råge de krav som kan uppställas.

Utredningens samlade publikationslista bildar en imponerande rad böcker och rapporter, som sammanfattar teorier och empiriska resultat från dagens samhällsvetenskapliga forskningsfronter. Dessutom har utredningen kompletterat och utvidgat kunskapen genom egna datainsamlingar och mätningar.

Utredningen har också producerat en slutbok som bildar en slagkraftig sammanfattning. Oron för att utredningen skulle förlora sig i en oöverskådlig mängd delresultat visade sig vara obefogad.

Huvudtesen visade sig också vara formulerad på ett sådant sätt att den fick omedelbar genklang i massmedierna, också utanför landets gränser. "Norsk maktutredning varnar för demokrati i kris", löd rubriken i Dagens Nyheters nätupplaga den 27 augusti 2003 och man hade inga svårigheter att uppfatta larmsignalerna. "Valdeltagandet minskar och samtidigt har politikernas makt över samhällsutvecklingen urholkats", inledde reportern sitt referat. "Det är en dyster bild som målas upp och som i mycket liknar slutsatser i Sverige", konstaterade artikeln.

En maktutredning har många intressenter och det är vanskligt att samtidigt tillfredsställa alla krav och förväntningar. Men den norska makt- och demokratiutredningen har nog varit så framgångsrik som man kan bli.

Uppdragsgivaren, landets regering, har fått vad man beställt. Slutboken och sammanfattningen i NOU 2003:19 håller sig inom mandatets ramar och politikernas frågor har fått sina svar.

Det norska forskarsamhället har dragits in i en process, som snarast liknar deltagande observation. Många forskningsprojekt och enskilda forskare har fått lämna sina bidrag till denna kollektiva manifestation.

Den samhällsintresserade medborgaren och den massmedierade offentligheten har fått en vetenskaplig bekräftelse på sina farhågor och sin oro. Forskningen har placerat sig mitt i den aktuella samhällsdebatten.

2. Men ändå...

Trots alla dessa yttre tecken på framgång är det ändå en känsla av besvikelse som präglar min läsning av Makt- och demokratiutredningens slutsatser. Är detta verkligen den rimligaste tolkningen av den norska folkstyrelsens aktuella situation? Ger utredningen oss verkligen de bästa begreppen och tankeinstrumenten för att förstå politikens framtida möjligheter?

Det är framför allt entydigheten i tolkningarna som väcker min misstro. Förvittringstesen återkommer i alltför många skepnader för att den skall bli övertygande. De alternativa tolkningarna marginaliseras eller förtigs. Bilden som utredningen tecknar är förvisso inte statisk; den innehåller många utvecklingsförlopp och diagram över trender. Men man saknar en dynamik som hänför sig till spänningar, sprickor och dialektik.

Och visserligen är begreppsbildning till för att förenkla, men ibland blir de teoretiska instrumenten så reducerade att de blir trubbiga. Ett exempel. Författarna till huvudboken gör gällande att det politiska stödet till universella välfärdsordningar har försvagats och barriären mot mer privata försäkringsordningar har blivit lägre (s. 163). Nyckelorden här är "universella" och "privata". Men alla vet ju att detta inte är någon endimensionell tudelning. "Universell" står i själva verket i motsats till "selektiv"; alternativet till "privat" är "offentlig". Därmed är fyra kombinationer möjliga. En del av välfärdsdebatten handlar just nu om hur man skall kunna konstruera försäkringslösningar som är privata, dvs. som ger effektivitetsvinster genom konkurrens, samtidigt som de är universella, dvs. ger hela befolkningen en trygghet. Författarna går förbi denna intressanta diskussion genom att låtsas som om "universell" och "privat" vore de enda alternativen.

Ju mer som jag under läsningen upptäckt av sådana förenklingar och förtiganden, desto mer skeptisk har jag blivit till Makt- och demokratiutredningens huvudkonklusioner. Begreppsbildningen döljer mer än den belyser. De empiriska resultaten är inte endast ofullständiga, utan baseras på ett skevt urval av fakta. Ingen kan förneka att det finns allvarliga problem och bekymmersamma utvecklingstendenser i dagens demokrati. Men detta är inte hela bilden. Det finns även tecken på positiva förändringar i det demokratiska systemet, också i Norge.

Massmediernas logik innebär att det är mycket lättare att få genomslag för negativa nyheter än positiva. Någon borde göra ett experiment och sända in två debattartiklar, en med rubriken "Demokratin är i kris" och en med rubriken "Demokratin är inte i kris" och se vilken som kommer in.

Om demokratin verkligen "försvagades" eller befinner sig "i förfall" eller "sprängt ramarna", för att citera några av slutbokens rubriker, då är det naturligtvis forskarens plikt att omedelbart springa ut och ringa i alla tillgängliga larmsignaler.

Men om verkligheten inte är så entydig så tar forskaren på sig ett stort ansvar. Bilden av tilltagande vanmakt blir lätt självuppfyllande. Varför skall man engagera sig i politiken när forskarna säger att demokratin förvittrar? Makt- och demokratiutredningen riskerar att själv bli en del av det problem som den beskriver.

3. Problemet med det oproblematiserade demokratibegreppet

Som medlem av ledningsgruppen för den svenska maktutredningen stod jag 1990 inför samma uppgift som nu mina norska kolleger. Jag känner igen en hel del av resultat och resonemang. Också i vår slutrapport lyfte vi fram individualisering och globalisering som de grundläggande samhällsförändringarna. (Vi använde termen internationalisering i stället för globalisering, men det är i detta sammanhang betydelselöst.)

Vi pekade på ett antal pågående förändringar som utmanade den traditionella formen av politisk organisering: klyftan mellan väljare och valda ökar, samhörigheten med de etablerade partierna försvagas, valdeltagandet sjunker, blankröstarna blir fler, andelen partibytare växer, osäkerheten i valmanskåren stiger, folkrörelserna har svårt att få unga att åta sig förtroendeuppdrag, aktiviteten stagnerar, opinionsbildningen domineras alltmer av massmedierna (SOU 1990:44).

Den stora frågan, då som nu, är hur dessa förändringar skall tolkas. En avgörande fråga är naturligtvis vad man lägger in i demokratibegreppet. Jag minns de långa diskussionerna inom utredningen. En särskilt viktig roll spelades av en av ledningsgruppens fyra forskare, Johan P. Olsen, som gav ut två böcker i vår serie och vars innehåll kom att prägla våra slutsatser.

Johan P. Olsen utgick från att en av demokratins grundläggande idéer är att alla medborgare skall vara likvärdiga i fråga om hur samhället skall styras. Det har emellertid också visat sig att principen om att medborgarna skall vara likvärdiga leder till en rad dilemman och alternativa tolkningsmöjligheter.

Trots en gemensam tradition i form av ett demokratiskt tankegods har det likväl funnits viktiga skillnader mellan de västliga länderna när det gäller demokratibegreppets utveckling. Sålunda har det samhällscentrerade perspektivet varit mer dominerande i svensk (och norsk, kan man tillägga) politik än i de flesta andra västländer. Mycket tyder emellertid på att utvecklingen gör att den rådande balansen mellan de samhällscentrerade och de individcentrerade aspekterna av demokratibegreppet allt mer kommer att ifrågasättas. Spänningarna går inte enbart mellan de politiska partierna utan återfinns även inom partierna och sannolikt också inom den enskilde medborgaren.

Mot denna bakgrund blev vår slutsats 1990 inte så entydig som 2003 års norska utredning.
Vi uppmärksammade förvisso det samhällsorienterade demokratiidealet. Demokratin förverkligas här genom politiska majoritetsbeslut, en stor offentlig sektor och centralisering. Det kunde emellertid inte råda något tvivel om, menade vi, att samhällsutvecklingen innebar att de bärande elementen i detta samhällssystem höll på att försvagas. Åtskilliga av det moderna Sveriges institutioner hade varit förbundna med en typ av industrisamhälle vars tid nu oåterkalleligen var förbi. Som beskrivning av samhällets faktiska styrelsesätt passade denna demokratimodell bättre på Sverige för ett par decennier sedan än på nutidens samhälle.

Skulle man därför besvara frågan i vårt mandat med utgångspunkt från det däri angivna demokratiidealet måste svaret bli negativt. De nu pågående förändringsprocesserna innebär att samhället inte närmar sig utan tvärtom avlägsnar sig från det samhällsorienterade demokratiidealet. Så här långt finns en stor överensstämmelse mellan den norska och den svenska utredningen. Men vi stannade inte här.

Detta är nämligen inte det enda tänkbara demokratiidealet. Vad som i den västerländska idétraditionen framstår som det centrala är sökandet efter en balans mellan individuella och kollektiva element. Den enskilde medborgarens integritet, handlingsmöjligheter och personliga inflytande ges här en mer framträdande plats.

I perspektivet av detta demokratiideal måste slutsatsen bli en helt annan, konstaterade vi. Samhällsutvecklingen hade inte minst varit märkbar på medborgarnivå. Trots stora kvarstående skillnader mellan olika socialgrupper är den allmänna förändringsriktningen klar. De egenskaper som en gång uppställdes som ideal för det demokratiska medborgarskapet, såsom kunskaper samt ekonomiskt och socialt oberoende, är bättre uppfyllda i dagens samhälle än i gårdagens. Enligt vår medborgarundersökning är den medborgardygd som skattades högst att bilda sig en egen uppfattning oberoende av andra. Förutsättningarna för medborgerligt autonomt ansvarstagande har stärkts.

Med utgångspunkt från en demokratitolkning som är mer präglad av ett individorienterat ideal blev den allmänna slutsatsen mer positiv. Utvecklingen mot alltmer självständiga och oberoende medborgare är av avgörande betydelse. Samhällsutvecklingen innebär i detta avseende ett närmande till demokratins ideal.

Och vi avslutade hela utredningen med huvudfrågan när det gäller att finna en ny balans mellan ett samhällscentrerad och en individcentrerad syn. Hur kan man förena önskan om social trygghet på grundval av gemensamma ordningar med önskan om individuell valfrihet? Ytterst är detta en fråga om hur man kan kombinera fria personliga val med solidarisk gemenskap.

Detta är en orsak till min besvikelse över den norska utredningen. Jag hade sett fram emot en givande diskussion om denna spänning mellan de kollektiva och individuella elementen i demokratin. I stället valde man att bortse från halva teorin, och därmed från halva verkligheten.

4. Motsatt tolkning lika möjlig

Ett enkelt tankeexperiment vore att skriva en alternativ slutbok, med utgångspunkt från de delar av demokratiteorin som lämnats åt sidan. I stället för ett samhällsperspektiv, som tar de etablerade institutionerna som utgångspunkt, skulle man kunna anlägga ett individperspektiv, som utgår från den enskilde medborgaren. Då skulle man kunna komma fram till en konklusion med bland annat följande innehåll.

Kvinnornas ökande självständighet håller på att dramatiskt förbättra den norska folkstyrelsens förutsättningar. Trots att utvecklingen inte går lika snabbt inom alla samhällsområden, så är den allmänna tendensen positiv. Särskilt stor betydelse har det att det politiska livet inte längre är männens exklusiva domän.

Väljarnas inställning till de politiska partierna blir mer kritiskt prövande. Allt fler medborgare utnyttjar sin möjlighet att byta parti mellan valen; väljarnas signaler till de styrande har därmed blivit tydligare och fått ökad genomslagskraft.

Medborgarnas handlingsrepertoar har vidgats genom lokala aktionsgrupper, nätverk, kommunikationsteknik och framväxten av gränsöverskridande, ibland globala, rörelser.

Samtidigt som medborgarnas möjligheter till "voice" har ökat, så tilltar även "exit"-mekanismen i betydelse. Att kunna rösta med fötterna, att välja till ett bättre alternativ, sätter gamla organisationer och system under ett hälsosamt förändringstryck.

Den enskilde medborgarens förståelse av det offentliga systemet har ökat när det gamla diffusa förhandlings- och blandsystemet ersatts av myndigheter med tydligare mandat och ansvarslinjer. Konsumenter och löntagare har stärkts genom ökad ekonomisk förutsebarhet, som bygger på låg inflation, kontrollerad av en trovärdig centralbank, som arbetar inom ett snävt mandat från de folkvalda politikerna.

Övergången från ineffektiv detaljstyrning till mål- och resultatstyrning inom den offentliga förvaltningen har lyckats att stärka de politiska styrningssignalerna samtidigt som de enskilda medarbetarna har fått ökat ansvar och möjligheter att påverka sina arbetsförhållanden.

Den ökande användningen av entreprenader och outsourcing har inte bara lett till en effektivare användning av skattemedel, utan har också stärkt den enskilde medborgaren genom valfrihet, konkurrens och möjlighet att jämföra olika serviceproducenters kvalitet.

Den politiska konsumenten utnyttjar sin vardagsmakt genom att jämföra varor och tjänster, inte bara efter deras pris och kvalitet, utan också med hur de bidrar till en god miljö, rättvisa, jämställdhet och drägliga arbetsförhållanden i utvecklingsländerna.

Den enskilde medborgarens ställning i förhållande till den offentliga makten har stärkts genom en fördjupning av den konstitutionella demokratin. Ett självständigt och effektivt rättsväsende, som arbetar inom de ramar som satts av de folkvalda politikerna, är särskilt viktigt för i övrigt resurssvaga grupper och individer. Domstolar har blivit en allt viktigare kanal för att hävda exempelvis miljöintressen.

Europeiseringen innebär att demokratin också börjar förverkligas i stor skala. Efter den förestående utvidgningen kommer 25 demokratiska stater att ingå i en union som avser att förverkliga folkstyrelsens ideal inom ramen för en hel världsdel.

Globaliseringen håller på att i grunden förvandla den internationella politikens karaktär. Den internationella rättsordningen lägger allt större tonvikt vid människorättigheter. Internationella överenskommelser har stärkt feminismens sak, vilket också Hege Skjeie visar i sitt särskilda uttalande.

Envåldshärskare och förtryckare kan inte längre gömma sig bakom den nationella suveränitetens doktrin. Krigsförbrytardomstolen är bara ett steg i en process som innebär att man kan börja tala om ett globalt medborgarskap. Kants ideal om den eviga freden kan faktiskt börja bli verklighet...

Dessa noteringar är givetvis en tillspetsning, tillkommen i polemiskt syfte. Ingen skulle säga att dessa observationer bildar en oomstridd eller fullständig lista. Så gör heller inte det urval av förvittringstendenser som ligger till grund för Makt- och demokratiutredningens slutbok.

5. Förvittringstesens förvittring

Anta nu, för diskussionens skull, att vi accepterar Makt- och demokratiutredningens analys och slutsatser. Folkstyrelsen förvittrar. Den omedelbara frågan blir då: vad ska vi göra då? Här lämnar utredarna oss i sticket. Slutboken innehåller inga recept eller rekommendationer.

Så då får läsaren göra jobbet. Ett nära till hands liggande tillvägagångssätt är att göra en bakåtprojicering. Om något förvittrar innebär att det har funnits ett tidigare skede då den norska folkstyrelsen levde så att säga i oförvittrat tillstånd. Och om man kan rekonstruera denna gyllene tid så har vi ett mål att sträva efter.

För vad är det som har hänt? Slutboken är entydig: "Arbeiderbevegelsens hegemoni er brutt. Den sosialt orienterte fordelingsstaten har fått mindre handlingsrom i en globaliserat økonomi med sterke inslag av overnasjonal jurisdiksjon" (s. 254).

Vi får alltså söka oss tillbaka till en tid i historien som var mindre globaliserad och mindre individualiserad. Det var en tid då människor gick på partimöten i stället för att titta på teve, och då journalister var språkrör för partier och politiska institutioner. Makten låg otvetydigt i Oslo, närmare bestämt hos den av folkmajoriteten valda statsledningen. Den politiska makten kunde styra med kraft av en enhetlig stat och behövde knappast ta hänsyn till några oberoende massmedier, domstolar eller centralbanker. Territoriets gräns var också en barriär mot utländska influenser.

Demokratins storhetstid skulle alltså sammanfalla med nationsbyggandets höjdpunkt. Folkstyrelsen förverkligas enligt denna tanke genom de nationella institutioner som framför allt är en historisk kvarleva från industrisamhällets genombrottstid.

En sak hur realistiskt det är att använda denna bakåtprojicerade samhällsmodell som mål för demokratins framtida reformering. En annan sak är om denna koppling mellan demokrati och nationsbyggande är nödvändig. Att nationalstatsprojektet historiskt sett var en viktig förutsättning för dagens form för representativ demokrati, det är oomtvistat. Men att därav dra slutsatsen att demokratin inte också skulle kunna förverkligas i lokal, regional eller övernationell skala, det vore mycket kontroversiellt.

Det är bara att gå tillbaka till samhällsdebatten under den tid då nationsbyggnadsprocessen fortfarande var i full sving. Gör tankeexperimentet att en makt- och demokratiutredning hade genomförts för ett århundrade sedan. Det som i dag utmålas som demokratins guldålder framstod då som det stora hotet mot folkstyrelsen.

Nationaliseringen bröt upp gamla hävdvunna lokala traditioner. Partipolitiseringen likriktade det offentliga samtalet. Politikens lokala dialekter raderades bort. Den lokala folkstyrelsens förtroendeinstitutioner och frivilliga sysslor erövrades av politruker och experter. Traditionella familjestrukturer bröts sönder. Statens byråkratisering ledde till ett uniformt och kallt samhälle. Kulturradikalismen hotade de vanor och tänkesätt som höll ihop samhället. De nya kommunikationsmöjligheterna gjorde att stora delar av landets ungdom flyttade till Amerika.

Formade av den tidens idéströmningar skulle maktutredarnas förfäder inte ha svårt att sätta samman en minst lika dyster katalog över folkstyrelsens förvittring. Föreställningen om att demokratin håller på att gå under verkar för övrigt vara lika gammal som demokratin själv. När James Bryce reste omkring i Europa vid tiden för parlamentarismens genombrott möttes han överallt av en undergångsstämning. Han ägnade ett helt kapitel av sitt stora verk om den moderna demokratin åt "The decline of legislatures". Kapitlet inleds med dessa rader:

"Varje politiskt intresserad resenär, som frågar i de länder han besöker hur deras lagstiftande organ fungerar, får från de äldre samma nedslående svar. De berättar för honom, i ungefär samma ordalag överallt, att talekonsten inte är lika briljant som i deras egen ungdom, att umgängessättet har försämrats, att de bästa medborgarna inte längre söker sig till parlamentet, att dess förhandlingar inte längre rapporteras så utförligt och tilldrar sig mindre intresse, att ett mandat inte längre medför så hög status och, av det ena skälet eller det andra, respekten för det har försvagats. Den vaksamme resenären bortser från dessa jeremiader, medveten om sin egen tendens, som tilltar med åren, att försjunka i minnen om saker som man gladdes åt i barnaåren - de långa vackra somrarna då man kunde bada dagligen i floden och då äppleskörden var ymnig, de vackra kalla vintrarna då isarna på Windermere och Loch Lomond samlade skaror av skridskoåkare" (Bryce 1921, II, s. 367).

Förvittringstesen grundas på en alldeles speciell tolkning av historien. Men även förvittringstesen har en historia. Ju närmare man granskar förvittringstesen, desto mer förvittrar den inför våra ögon.

6. Inte Norge allena

Det är bara att beklaga att uppdragsgivarna inte utnyttjade tillfället att denna gång initiera en genuint nordisk, i varje fall skandinavisk, makt- och demokratiutredning. De norska och danska utredningarna har bedrivits mer eller mindre parallellt. Även i Sverige fanns en diskussion om en ny maktutredning, även om man i stället valde att genomföra en parlamentarisk demokratiutredning (SOU 2000:1).

De komparativa analysmöjligheterna har därför inte utnyttjats fullt ut. Det har visserligen inte legat i mandatets uppgift, men de norska utredarna hade mycket väl kunnat föra in lite mer av jämförande data från andra länder, inte minst de nordiska.

På vissa punkter framgår det att Norge intar en särställning, inte endast när det gäller tillgången till naturresurser. Den offentliga jämställdhetspolitiken skiljer sig exempelvis mellan Norge och Sverige.

Men dessa enskilda olikheter framstår ändå som undantag i den stora bilden. Flertalet av de förändringstendenser som ligger till grund för utredningens slutsatser återfinns också i andra utvecklade demokratier.

Särskilt intressant hade varit om de norska utredarna hade velat jämföra med Erik Damgaards konklusioner på grundval av den danska maktutredningens undersökningar. Resultatredovisningen uppvisar slående likheter, men slutsatserna är helt annorlunda.

Damgaard konstaterar att dansk politik påverkas av samma förändringar som många andra europeiska demokratier. EU:s betydelse växer och gränsen mellan utrikespolitik och inrikespolitik håller på att suddas ut. Massmedierna har blivit mer självständiga och politiken utspelas ofta på mediernas villkor. Domstolarnas roll har ökat, inte minst genom makten att tolka internationella fördrag. Centralbanken har fått självständigt ansvar för kampen mot inflationen. Marknadsorientering har skapat en gråzon mellan privat och offentlig sektor. Intresseorganisationerna är fortfarande mäktiga aktörer, även om deras påverkansmetoder har förändrats.

Så det råder inget tvivel om att politiken lever under delvis nya villkor. Men Damgaard finner ändå ingen anledning att klämta i larmklockan och varna för demokratins kris och snara undergång. Tvärtom är hans huvudslutsats att den politiska makt- och ansvarskedjan fungerar allmänt väl i Danmark, trots de stora förändringarna i den nationella och internationella omgivningen.

Är det Norge och Danmark som skiljer sig eller är det den norska maktutredningen som skiljer sig från den danska?

7. Tid viktigare än rum

De skandinaviska maktutredarna ger inte bara möjligheter att jämföra länder utan också tidsperioder. Den första norska maktutredningen genomfördes under 1970-talet, den svenska maktutredningen under 1980-talets senare hälft och de nu aktuella i Norge och Danmark täcker den senaste femårsperioden.

Eftersom de olika maktutredningarna kommit fram till delvis olika resultat står vi inför den lika centrala som svårbesvarade frågan om skillnaderna beror på att länderna är olika eller att länderna förändrats. Vad hade slutsatserna blivit om vi Sverige gjort en maktutredning under 1970-talet, parallellt med den norska, eller om vi upprepat våra mätningar nu, ett drygt årtionde senare?

Den försiktiga hypotesen skulle vara att de observerade skillnaderna kan hänföras till en kombination av lands- och tidseffekter. Även om de synkrona variationerna inte skall underskattas finns det ändå mycket som talar för att det diakrona perspektivet är mest givande som förklaring av de observerade skillnaderna. Min egen huvudhypotes är att variationerna över tid är större än variationerna mellan länder. En svensk undersökning under 1970-talet skulle antagligen givit slutsatser som legat mycket nära den första norska maktutredningen. Slutboken från den nya norska utredningen kan i stora stycken läsas som en beskrivning av dagens svenska förhållanden.

Variationerna över tid skulle därmed vara viktigare än variationerna över rum. Om detta förmodande är korrekt leder det till konsekvenser av stor räckvidd. Ett begrepp som maktstruktur suggererar att ett samhälle har vissa grundläggande, konstanta egenskaper som bestämmer individers och gruppers beteenden. Maktstrukturen har därmed framstått som den stora, underliggande förklaringen till politiska beslut och välfärdens fördelning.

Men antag nu att maktstrukturen inte är så konstant, utan visar sig kunna genomgå betydande förändringar även under en förhållandevis kort tidsrymd. Antag vidare att dessa förändringar inte är slumpmässiga, utan följer vissa mönster och kanske till och med kan förklaras som delvis beroende av mänskliga handlingar. Då blir det vilseledande att enbart betrakta maktstrukturen som en exogen, oberoende variabel.

Mot denna bakgrund är det möjligt att den svenska maktutredningen, och också den norska, borde ha haft en annan frågeställning redan från starten. I stället för att nöja sig med att kartlägga hur den existerande maktstrukturen ser ut borde utredningen kanske ha ställt den ännu mer intressanta frågan: vilken maktstruktur vill vi egentligen ha?

I så fall hade maktforskningen behövt bedrivas i ännu närmare samband med teorier om konstitutionell design. Eftersom de nordiska samhällena är så institutionaliserade har maktstrukturen ett starkt inslag av konstitutionella spelregler. En maktutredning skulle därmed kunna få en stor författningspolitisk betydelse.

8. Makt blir vad vi gör den till

Det är ofrånkomligt att en maktutredning tvingas in i en diskussion av maktbegreppets natur. Risken att villa bort sig i den teoretiska snårskogen är visserligen betydande, men slutboken har kanske gjort det lite för lätt för sig. Man har mer eller mindre övertagit mandatets utgångspunkter och stipulerat ett maktbegrepp som gör att uppmärksamheten främst inriktas på de traditionella politiska institutionerna.

Min egen position som kritiker är i detta avseende inte särskilt stark, det skall från början erkännas. Även diskussionen i vår svenska slutrapport kretsade framför allt kring den traditionella statsvetenskapens frågeställningar. Men det är på denna punkt som jag själv känner störst behov för teoretiskt nytänkande.

Föreställningar om makt är viktiga för makt. Denna tanke, som för dagens konstruktivistiska humanvetenskap snarast förefaller banal, var för inte så länge sedan en viktig teoretisk innovation inom stora delar av samhällsforskningen. Man kunde som forskare förvisso stipulera olika maktbegrepp längs maktens första, andra eller tredje dimensioner. Men minst lika intressant är hur de människor som lever i systemet själva uppfattar sin egen och andras makt och maktlöshet.

Mycket längre än till allmänna konstateranden och punktvisa undersökningar kom vi inte i den svenska utredningen. Så det var inom detta fält som jag hade särskilt högt ställda förväntningar på den norska utredningen. Forskningsprogrammet och publikationslistan har givit ett betydligt större utrymme åt symbolmaktens olika uttrycksformer och verkningar.

Den stora utmaningen var att intregrera den framför allt humanvetenskapligt inriktade forskningen om symbolmakt med den mer samhällsvetenskapligt baserade forskningen om politikens institutioner och maktspel. Och det är just på denna punkt som utredning misslyckats, vilket finns anledning av djupt beklaga.

Det är i sig en dyster symbol att den kulturvetenskapliga forskaren i ledningsgruppen valde att inte att delta i slutboken utan att i stället skriva en särskilt uttalande och en egen bok. Det kan bero på att hennes område ligger lite vid sidan om mitt eget forskningsfält, men jag fann i Siri Meyers texter några av de mest spännande och nydanande idéerna i hela utredningen.

Siri Meyers för bland annat en intressant diskussion om hur den representativa demokratins politiska institutioner mer och mer lever sitt eget liv, som en professionaliserad sfär med sina egna koder, avskild från de processer när unga medborgare formar sina uppfattningar om sig själva som samhällsvarelser. Det är just detta slags utmaningar och impulser som statsvetenskaplig parti- och demokratiforskning behöver.

9. Politiken lämnar folket

Både mandatet och slutboken har en grundläggande föreställning om de pågående förändringsprocessernas natur. Ett antal yttre faktorer, framför allt manifesterade i globalisering och individualisering, gör att folket försvinner från politikens arena, vilket innebär att demokratin förvittrar.

Redan när mandatet till den norska utredningen offentliggjordes uttryckte jag oro för att det fanns en obalans i problembeskrivningen. Regeringen utpekade ett antal områden som särskilt viktiga: ökat bruk av marknadsmekanismer, ökad internationalisering, teknologins betydelse, den offentliga opinionsbildningen, miljöutmaningarna, det mångkulturella samhället, kunskapssamhället samt decentraliseringen.

Uppräkningen gav en tankeväckande inblick i hur regeringen ser på sin omvärld. Demokratin hotas av yttre krafter. De styrande politikerna uppfattar att deras makt minskar eftersom andra maktcentra ökat sitt inflytande. Politikerna ser sig hotade av multinationella företag, internationella byråkratier, tekniska påhitt, aggressiva medier, gränsöverskridande miljörörelser, avvikande minoriteter, självmedvetna professioner och autonoma organisationer.

Men det är någonting som fattas i denna uppräkning av politikernas konkurrenter. Demokratins problem har inte bara externa utan också interna orsaker. Den svenska maktutredningen utmynnade i slutsatsen att institutionell tröghet och en oförmåga att kritiskt analysera sig själv var en viktig orsak till det politiska systemets kris.

Man hade önskat att slutboken hade ägnat mer uppmärksamhet åt politikens systeminterna orsaker och processer. Det är här som det finns stora möjligheter till förändring och förnyelse. Mandatet och utredningens bild är att yttre faktorer får folket att lämna politiken. Men en minst lika rimlig tolkning är att det är politiken som lämnat folket.

10. Den sista maktutredningen

En maktutredning är något mer än ett vanligt forskningsprogram, inte bara till följd av sin omfattning när det gäller tidsram, budget, antalet forskare eller publikationslistans längd. Den skandinaviska specialiteten med ett samhällsvetenskapligt forskningsprojekt som bedrivs inom ramen för en offentlig utredning ger vissa särdrag.

Det offentliga uppdraget innebär att forskargruppen förväntas ge något mer än ett bidrag till den interna akademiska verksamheten. Resultaten skall formuleras på ett sådant sätt att de kan bidra till samhällsdebatten och den politiska beslutsprocessen. Erfarenheterna från de tidigare maktutredningarna gör dock att man inte bör ha för stora förväntningar, eller farhågor, över att utredningens slutsatser direkt skall leda till omedelbara politiska beslut och reformer. Betydelsen ligger mer på det indirekta och långsiktiga planet. Under åren som följer kommer utredningens analyser och tolkningar att sprida sig via medier, debattinlägg, offentliga dokument och läroböcker.

Maktutredningarna har sannolikt också stärkt tendensen i skandinavisk samhällsforskning att koppla samman makt och demokrati. Maktforskningen har kommit att bedrivas i nära anslutning till demokratiteoretiska frågeställningar. Den empiriska demokratiforskningen har tvingats ta hänsyn till ett bredare perspektiv än det snävt statsvetenskapliga.

Utmärkande för maktutredningarna har också varit deras tvärvetenskapliga sammansättning. Idealt sett kunde man önska att fler forskningsprojekt bedrevs med denna korsbefruktning mellan olika ämnesområden, men de interna akademiska revirstriderna gör att det i praktiken måste till ett initiativ utifrån.

I vilken mån som den tvärvetenskapliga forskargruppen faktiskt lyckas åstadkomma en sammanhållen slutprodukt kan diskuteras. Det finns ingen anledning att idyllisera de tidigare försöken. Den första norska maktutredningen resulterade visserligen i en gemensam NOU, men i praktiken utvecklade Hernes och Olsen sina egna analyser. Vår svenska utredning kunde också publicera en slutrapport som vi alla fyra skrev under, men Yvonne Hirdmans analys av genussystemet bildade i själva verket ett fristående kapitel.

Det är ändå ett lika viktigt som nedslående faktum att Makt- och demokratiutredningen inte lyckades skriva en gemensam slutrapport. För Siri Meyer var valet att skriva sin egen text grundat på en principiell syn på utredningsarbetet. Hon vände sig mot kravet på att göra en syntes av resultaten, som skulle kunna brukas i politisk-administrativa beslutsprocesser. Utredningsgenren har, skriver hon i Imperiet kallar, sina egna kriterier för en vällyckad text: flerstämmighet, ambivalens och tolkningsmångfald måste reduceras till monologens förenklade tal (s. 58-59).

Jag är inte säker på att hon behöver ha rätt. Men om det är så att maktutredningar tvingas, eller av de medverkande forskarna uppfattas bli tvingade, till förenklingar, spetsformuleringar och enstämmighet, då är det inte bara allvarligt. Det skulle i praktiken innebära att samhällsforskning inte längre kan bedrivas i maktutredningens speciella form. I så fall blev Makt- och demokratiutredningen den sista maktutredningen.

Referenser

James Bryce: Modern Democracies, Macmillan. London 1921.

Erik Damgaard: Folkets styre. Magt og ansvar i dansk politik, Aarhus universitetsforlag. Århus 2003.

Siri Meyer: Imperiet kallar. Et essay om maktens anatomi, Spartacus Forlag. Oslo 2003.

NOU 2003:19. Makt og demokrati. Slutrapport fra Makt- og demokratiutredningen.

Johan P. Olsen: Demokrati på svenska, Carlssons. Stockholm 1990.

Johan P. Olsen, red.: Svensk demokrati i förändring, Carlsson. Stockholm 1991.

Olof Petersson: "En mer offensiv maktutredning", Aftenposten, 15 december 1997.

Olof Petersson: "Makten över maktstrukturerna", i Demokratisk set. Festskrift till Lise Togeby, red. Erik Albæk, Peter Munck Christiansen, Birgit Møller, Aarhus Universitetsforlag. Århus 2002.

SOU 1990:44. Demokrati och makt i Sverige. Maktutredningens huvudrapport.

SOU 2000:1. En uthållig demokrati. Politik och folkstyrelse på 2000-talet. Demokratiutredningens slutbetänkande.