Kommunerna är något mer än lokala förvaltningsmyndigheter. Den kommunala självstyrelsen uttrycker också idén om medborgarnas ansvar för de gemensamma angelägenheterna.

Artikeln publiceras under rubriken "Mellan staten och medborgarsamhället" på Samtider, Svenska Dagbladet den 15 april 1995.

Den kommunala självstyrelsen utpekas i regeringsformen som en av den svenska folkstyrelsens huvudprinciper, men den exakta innebörden är oklar. Hur långt kan staten gå när det gäller att inskränka kommunernas handlingsfrihet genom skattestopp, krav på balanserad budget, krav på balanserad budget och, inte minst, möjligheten att ställa kommuner under tvångsförvaltning?

Sedan regeringsformen antogs för tjugo år sedan har Europarådet dessutom antagit en konvention om kommunal självstyrelse. Sverige anslöt sig 1989 till denna konvention, som utförligare fastställer kommunernas rättigheter.

Enligt konventionen är den kommunala självstyrelsen en viktig förutsättning för demokrati, effektiv förvaltning och decentralisering av makten.

Kommunerna skall både ha rätt, dvs. lagstadgat utrymme, och möjlighet, dvs. reella resurser, att sköta en väsentlig del av de offentliga angelägenheterna. Kommunerna skall ha en ordentligt tilltagen sfär för självständigt handlande och staten skall inte kunna pålägga kommunerna uppgifter hur som helst. Kommunerna måste kunna fatta beslut om sin egen förvaltning. Enskilda medborgare har rätt att överklaga beslut av kommunala myndigheter och staten får utöva rättslig kontroll över kommunerna. Däremot får staten inte övervaka kommunerna genom förmyndarkontroll.

Kommunerna skall ha tillräckliga ekonomiska resurser och frihet att bestämma hur utgifterna skall prioriteras. Kommuner skall ha rätt att föra sin talan inför domstol eller liknande oberoende, författningsenligt organ.

Redan av dessa allmänna principer framgår att det finns en dubbelhet i synen på kommunerna. Kommunerna passar inte riktigt in i samhällsteoriernas schabloner. Vart hör kommunerna egentligen hemma: i staten eller i det civila medborgarsamhället? Svaret är ett både och.

Å ena sidan är kommunerna en del av den offentliga makten. Den offentliga sektorn utgörs i dag mer av kommuner än av stat. Merparten av skatterna går till kommunerna. Kommunerna står för de ekonomiskt och personellt tunga delarna av den offentliga verksamheten. När den enskilde medborgaren kommer i kontakt med myndigheterna är det oftast i skepnad av kommunala tjänstemän.

Å andra sidan är kommunerna ett uttryck för medborgerlig självstyrelse. När Alexis de Tocqueville på 1830-talet för den europeiska publiken skildrade det amerikanska experimentet i demokrati konstaterade han att fria nationers kraft vilar i kommunen: "De kommunala institutionerna är för friheten detsamma som elementarskolorna för vetenskapen" (Alexis de Tocqueville, Om folkväldet i Amerika, Norstedts, Stockholm 1839-1844). Då medborgarna själva anförtros ansvaret för de gemensamma angelägenheterna upptäcker de det nära sambandet mellan det enskilda och det allmänna intresset.

Den kommunala självstyrelsens problem är att balansera dessa två element: offentlig makt och medborgerlig självstyrelse. De praktiska lösningarna varierar starkt både över tid och mellan länder.

Europeiska variationer

Den som vill orientera sig om den lokala självstyrelsens förverkligande i Europa har under senare tid fått tillgång till flera utmärkta vägvisare. Den tyske statsvetaren Jens Joachim Hesse har lyckats samla forskare från tjugo länder att sätta in erfarenheterna i ett internationellt perspektiv. Resultatet har samlats i en diger volym (Jens Joachim Hesse, Local Government and Urban Affairs in International Perspective. Analyses of Twenty Industrialised Countries, Nomos, Baden-Baden 1991). Engelsmannen Alan Norton har ägnat sig åt ett flerårigt forskningsprojekt om kommunalpolitikens internationella variationer (Alan Norton, International Handbook of Local and Regional Government. A Comparative Analysis of Advanced Democracies, Edward Elgar, Aldershot 1994).

Ett omfattande material om de europeiska kommunerna har också insamlats av Europarådet. Dessa dokument har tjänat som utgångspunkt för en hundrasidig analys som två Umeå-statsvetare gjort till EG/EU-konsekvensutredningen om kommuner och landsting (Anders Lidström och Christin Johansson, "Kommunsystem i Europa", SOU 1994:2, bilaga 2). Hesses och Nortons böcker bjuder givetvis på mer detaljrikedom, men för den allmänintresserade läsaren är Lidströms och Johanssons framställning att rekommendera. Den lyckas förena såväl översikt som konkretion och bjuder på många observanta iakttagelser. (Vem hade tänkt på att borgmästarmodellen dominerar i det katolska Europa, medan den kollektiva kommunstyrelsemodellen främst återfinns i protestantiska områden?)

Lidström och Johansson urskiljer sex huvudtyper av kommunsystem i dagens Europa: de nordiska systemen, den brittiska modellen, mellaneuropeiska system, napoleonska system, östeuropeiska system och de postsovjetiska systemen.

- I Norden förenas en starkt centralmakt med inflytelserika kommuner. Den offentliga sektorn är stor och kommunerna ansvarar för en betydande del av denna offentliga sektor. Kommunerna har vida befogenheter och ett jämförelsevis stort utrymme för självstyrelse. Verksamheten finansieras till stor del genom kommunal inkomstskatt.

- I den brittiska modellen lever den lokala självstyrelsen ett isolerat och osäkert liv. Den kommunala självstyrelsen saknar grundlagsskydd och blir därmed beroende av vem som för tillfället innehar den politiska makten i huvudstaden. Under den konservativa regeringen från 1979 har kommunernas självständighet inskränkts, inte minst i finansiellt avseende.

- De mellaneuropeiska systemen, främst Tyskland, Österrike och Schweiz, är federala stater. Kommunernas ställning regleras framför allt av bestämmelser på delstatlig nivå. De kommunala styrelseformerna kan därför variera åtskilligt mellan olika delar av landet. I den mellaneuropeiska modellen åtnjuter kommunerna en betydande autonomi och till skillnad från det brittiska systemet är den lokala självstyrelsen fastare reglerad, inte sällan i grundlagsform. Kommunerna besitter relativt vidsträckta befogenheter inom den frivilliga sektorn.

- Napoleonska system är förutom Frankrike även Belgien, Luxemburg, Spanien, Portugal, Italien och Grekland. Dessa stater har formats av den franska förvaltningsmodell som byggdes upp under Napoleons tid. Systemet bygger på en kombination av stark statsmakt och stark lokal identitet. Staten utövar sin överhöghet över territoriet genom prefekter och lokala statsorgan. Det finns också en levande lokal identitet, personifierad av borgmästaren. De napoleonska systemen har under senare år förändrats i riktning mot minskad centralmakt. Kommunerna är fortfarande relativt små och decentraliseringen har gått ut på att stärka den regionala nivån.

- I Polen, Tjeckiska republiken, Slovakien, Ungern, Rumänien, Bulgarien och Albanien genomfördes fria och hemliga kommunalval redan under åren 1990-1992. Hittills har lokala val endast genomförts i några få av de länder som tidigare utgjorde Sovjetunionen.

- I de östeuropeiska och postsovjetiska systemen är kommunernas indelning, uppgifter, finansiering och styrelseformer på många håll under diskussion och reformering. Det saknas ofta erfarenheter av att på lokal nivå, utan några direktiv uppifrån, ta eget ansvar. Politiker och myndigheter möts många gånger av en djupt rotad misstro mot överheten. Överdrivna förväntningar har vänts i besvikelse. Det har visat sig svårt att få medborgarna att engagera sig i lokalt politiskt arbete.

Handlingsmöjligheter

Även om det i dag finns historiskt betingade skillnader mellan Europas kommuner, framträder också väsentliga likheter. Med tanke på att kommunernas betydelse ökat i många länder är det föga förvånande att debatten om den offentliga sektorns storlek, finansiering och organisering i hög grad också kommit att handla om kommunernas framtid. Trots att meningarna ibland gått isär, både inom och mellan Europas länder, är det anmärkningsvärt med hur pass lika förutsättningar debatten förts. Under de senaste årtiondena har kommunerna setts i övervägande positivt ljus. Kommunerna har fått ökade befogenheter och ökat ansvar. Europakonventionen är den yttre bekräftelsen på denna allmäneuropeiska samstämmighet om kommunernas betydelse.

Den cyniske skulle säga att staten fråntog kommunerna makt just under de år då det fanns ett växande överskott att fördela, men att staten lämnar tillbaka ansvaret när problemet nu gäller att få de minskande resurserna att räcka till de ökande anspråken. Hur som helst är det ett faktum att kommunerna nu över hela Europa står inför stora problem när det gäller att finna praktiska lösningar som samtidigt tillgodoser kraven på demokrati, rättssäkerhet och effektivitet.

Inför EU-medlemskapet fanns en viss oro över konsekvenserna för den kommunala självstyrelsen. Erfarenheterna hittills förefaller bekräfta de prognoser som gjordes av 1994 års konsekvensutredning (Kommunerna, landstingen och Europa, SOU 1994:2). Redan EES-avtalet pålade kommunerna vissa restriktioner, främst i form om obligatorisk upphandling för större inköp, men de nya bestämmelserna har i gengäld lett till effektiviseringar och därmed minskade kostnader. Medlemskapet innebär att kommuner och regioner fått tillgång till olika stödformer och dessutom säte i Regionkommittén, som ger viss insyn men inte alltför stort inflytande i EU:s beslutsprocess.

På det hela taget har EU-medlemskapet endast haft marginella effekter på den kommunala verksamheten. De svenska kommunernas organisation och arbetssätt är i allt väsentligt oförändrade.

Erfarenheterna från Danmark visar att kommunerna har två sätt att handla: ett reaktivt och ett proaktivt. Det underförstådda budskapet är att det främst beror på kommunerna själva om de förmår att utnyttja de utökade handlingsmöjligheter som EU-medlemskapet erbjuder.

Tre problem

Redan tidigare har de svenska kommunerna fått vidgade handlingsramar. Den nya kommunallagen 1991 och det nya statsbidragssystemet 1993 innebär att staten avstår från detaljreglering och inskränker sig till att ge vissa rambestämmelser. Det är sedan den enskilda kommunens sak att finna de praktiska lösningar som bäst passar de egna förutsättningarna.

Den kommunala självstyrelsens framtid kommer inte minst att avgöras av hur väl kommunerna lyckas förvalta denna nyvunna frihet. Under kommunsammanslagningarnas och expansionsårens tid skapades oöverskådliga jättebyråkratier, som nu under stor vånda skall förvandlas till effektiva, korrekta och medborgarnära självförvaltningsorgan. Tre problem står därvid i förgrunden.

Det första är att se till att kravet på offentlighet inte sätts åt sidan. Om inget görs kommer privatisering, anbudsförfaranden och europeisering i praktiken att inskränka på offentligheten. Ofta uppställs effektivitet och offentlighet som varandras motsatser och emellanåt måste det komma till en avvägning mellan det ekonomiska livets krav på affärshemligheter och det politiska livets krav på insyn och debatt. Men minst lika ofta befinner sig de två kraven i harmoni. Få metoder är så ägnade att öka effektiviteten som offentlig granskning.

Det andra problemet är att värna rättssäkerhetens krav på objektivitet och likabehandling. På samma sätt som man talar om "rättsstat" är det nu dags att också viktigt att skapa fungerande "rättskommuner". Kommunerna irriteras av att staten genom rättighetslagstiftning i praktiken inskränker den kommunala självbestämmanderätten. Staten vägleds av oron för att kommunerna inte självmant skall värna individernas och minoriteternas rättigheter. En tanke är att varje kommun på eget initiativ inrättar en JO, ett KU eller några andra av de slags institutioner som sedan länge finns på nationell nivå för att tillvarata rättssäkerhetens krav.

Det tredje problemet är demokratin. Hittills är det staten (och statsvetenskapliga forskare) som definierat vad som menas med kommunal demokrati. Om kommunerna skall leva upp till kravet på lokal autonomi måste kommunen själv ta ansvar för att granska och utveckla sin egna styrelseformer. Vilken kommun har i dag underlag för att kunna säga i vilket avseende som den egna folkstyrelsen har störst brister? Är det lågt valdeltagande? Bristande mångfald i den lokala debatten? Utanförstående ungdomar? Dött föreningsliv? Lomhörda politiker? Dålig jämställdhet? Vanmäktiga fullmäktigeledamöter? Tjänstemannavälde? Bristfällig information?

Den intressanta frågan är om den lokala självstyrelsen nu inte bara skall accepteras i princip, utan också tillåtas få praktiska konsekvenser. Kommunerna kommer då sannolikt att pröva skiftande lösningar. Variationerna blir därmed större. Denna ökande mångfald kommer att erbjuda ett slags fortlöpande experiment i självstyrelse. Men hur skall andra kunna lära av framgångar och bakslag? Det fordras ett system för kontinuerlig och systematisk rapportering av erfarenheter. Idén om lokal självstyrelse bjuder att kommunerna själva tar ansvar för en sådan återvinning av kunskaper. Detta skulle kunna berika den offentliga debatten och stimulera medborgarnas intresse och ansvar för de gemensamma angelägenheterna.