Demokration förverkligas genom en mångfald självständiga sammanslutningar. Pluralismens idé har svårt att få genomslag i en monolitisk, statscentrerad tradition som den svenska.

En kortare version publicerades under rubriken "Demokrati, var god välj!" i Moderna Tider, 59, september 1995, s. 24-27.

Vi säger "demokratier" och brukar föreställa oss en ganska enhetlig grupp länder med val, parlament och regeringar. Det är inte så förvånande att vi underskattat artrikedomen i floran av demokratiska styrelsesätt. Mellan 1917 och 1989 gick den stora skiljelinjen mellan demokrati och diktatur. Demokratin befann sig en försvarsposition. Beredskapsandan betonade den värdegemenskap som förenade de demokratiska länderna. Skillnaderna tonades ner.

Först nu börjar vi på allvar kunna diskutera fördelar och nackdelar med olika slags sätt att organisera demokratin. Vi har nu kommit fram till den punkt som Anders Ehnmark fäst vår uppmärksamhet på: vad händer efter befrielsen? (Anders Ehnmark, Makten hemligheter. En essä om Machiavelli, Norstedts, Stockholm 1986.) Statsvetaren Robert Dahl har skrivit en bok med samma tema. (Robert A. Dahl, After the Revolution?, Yale University Press, New Haven 1970.) Herbert Tingsten ansåg att demokratins problem var att segern vunnits alltför lätt. Argumenten för fåtalsväldet blev till slut så löjliga och ihåliga att de till slut föll samman av sig själva. Demokratins försvarare behövde aldrig ordentligt tänka igenom de principiella och praktiska problem som folkstyrelsen förde med sig. (Herbert Tingsten, Demokratiens problem. Aldus, Stockholm 1945, 1964.)

Republikanska experiment

Redan på 1700-talet hade det utkristalliserats två olika uppfattningar om hur demokratin bäst borde organiseras. Både Frankrike och Amerika hade både befriat sig från den gamla överheten: Frankrike från det enväldiga kungadömet, Amerika från den engelska kolonialmakten. Både valde republiken, men sedan gick de skilda vägar.

Därmed startade ett fantastiskt samhällsexperiment. Det fanns inga förebilder. Dittills hade demokratin betraktats som något som, på sin höjd, kunde förverkligas i den lilla byn eller i grannskapet där alla kände alla. Hur skulle medborgarskapets och folkstyrelsens idé kunna bli praktisk verklighet i ett helt land med många miljoner invånare?

Utgångspunkten var de eniga om. Makten utgår från folket. Den franska rättighetsförklaringen 1789 fastslog att hela suveräniteten vilar hos "la Nation". "We the people", inleddes den amerikanska författningen 1787. Medborgaren hade ersatt gamla världsliga och andliga auktoriteter. I den nya republiken var folkmakten suveränitetens yttersta källa.

Men sedan? Hur skulle denna folkmakt kanaliseras, organiseras, permanentas, institutionaliseras, kontrolleras, vidmakthållas? Det var nu som vägarna gick isär. Frankrike gick in för centralisering, maktkoncentration och enhetsstat. Amerika valde decentralisering, maktdelning och federalism.

Den franska revolutionen förverkligade en alldeles speciell demokratidoktrin. Det gamla samhället hade varit som en pyramid med kungen längst upp. Envåldshärskaren störtades och ersattes av en vald nationalförsamling. Statens centraliserade hierarki ändrades emellertid inte utan förstärktes ytterligare under den jakobinska styrelsen. Republik blev här detsamma som enhetlighet, överblick och kraftsamling.

Amerika gick en annan väg. En av de främsta idégivarna till det amerikanska styrelsesättet var James Madison. Han önskade en stark federation, men han insåg att maktkoncentration riskerade att leda till majoritetstyranni. Hans praktiska lösning blev maktdelning. Den offentliga makten delades mellan förbund och delstater. På varje nivå delades makten upp i olika grenar som skulle balansera varandra. För Madison var särintressen en ofrånkomlig del av politiken. Det gällde att organisera politiken så att varje särintresse balanserades av ett motsatt intresse.

Monolitisk och pluralistisk demokrati

Republikens pionjärer formulerade uppfattningar som leder rakt in i vår egen samtidsdebatt. Den jakobinska doktrinen förutsätter en monolitisk demokratisyn. Federalismen bygger på pluralismens idé.

Den monolitiska demokratiuppfattningen förutsätter att den politiska makten i samhället utgår från en enda punkt och, givetvis, att denna står under demokratisk kontroll. Demokratins handlingskraft avgörs här av statens förmåga att styra samhället.

Den pluralistiska demokratiuppfattningen nöjer sig inte med att den centrala statsmakten är effektiv och står under folklig kontroll. Demokratin är också beroende av hur det övriga samhället är organiserat. Den monolitiska demokratin kräver egentligen bara en stat och ett folk bestående av ett antal individer. Den pluralistiska demokratin fordrar också att det mellan individer och stat finns en mångfald självständiga institutioner och grupperingar såsom föreningar, kyrkor, företag, universitet och massmedier. Ett sådant organiserat medborgarsamhälle, eller civilt samhälle, är förutsättningen för en öppen, dynamisk och frihetlig samhällsordning.

Driven till sin spets riskerar varje samhällsmodell att urarta. Varken den monolitiska eller den pluralistiska demokratin håller för en extrem tillämpning.

Den monolitiska demokratins risker är uppenbara. Statens roll kan bli så dominerande att styrelseformen snarast blir en totalitär demokrati, för att använda J.L. Talmons uttryck (J.L. Talmon, The Origins of Totalitarian Democracy, Secker & Warburg, London 1952).

Den pluralistiska demokratin driven till sin yttersta konsekvens hotar omvänt med en alltför svag stat. I förlängningen ligger samhällets atomisering och upplösning i avskilda getton.

Federalism

Erfarenheten visar att de praktiskt fungerande demokratierna vilar på en balans mellan flera olika ideal och önskemål. De federala staterna är exempel på hur den pluralistiska demokratin kan bli verklighet. En federation bildar en helhet sammansatt av självstyrande territorier som deltar i styrelsen av den centrala statsmakten.

En amerikansk väljare har mycket att hålla reda på, även om man bortser från lokala val, presidentval och val till representanthuset. Politiskt viktiga är också valen till delstaternas guvernörsposter och lagstiftande församlingar. Det principiellt mest intressanta är valet till senaten. Varje senator väljs direkt av folket. Varje delstat sänder två representanter till senaten.

Vilken orättvisa! Bygger inte demokratin på principen om en medborgare, en röst? Väljarna i folkrika delstater som Kalifornien, New York och Texas har därmed mycket mindre inflytande än medborgarna i glesbefolkade delstater som Wyoming, Alaska och Vermont. Skulle Förenta Staterna därmed inte betraktas som en riktigt fullvärdig demokrati? Upprördheten stiger ytterligare vid vetskapen om att orättvisan inte var något förbiseende utan ett mycket medvetet val av republikens konstruktörer.

I själva verket är den amerikanska författningen en kompromiss efter en hård maktkamp. De tretton kolonier som 1776 frigjorde sig från den engelske kungen var egentligen tretton självständiga stater som förenades i ett löst statsförbund, en konfederation: Amerikas Förenta Stater. Intresset av ett närmare samarbete ledde snart till fastare beslutsformer. Resultatet blev en förbundsstat, en federation. De stora delstaterna hade inget emot principen om en medborgare, en röst, eftersom den automatiskt skulle ge dem makten. De små delstaterna ville tvärtom behålla metoden att rösta per delstat. Utgången blev en kompromiss, en kongress med två kamrar. Representanthuset företräder hela folket i federationen enligt principen om en medborgare, en röst. Senaten företräder delstaterna enligt principen om en delstat, två röster. När det gäller lagstiftning har de två kamrarna lika stor makt.

Det schweziska edsförbundet bildades av kantoner som under århundradena utvecklat ett allt närmare samarbete. Ännu i dag är den officiella beteckningen Confédération helvétique, men bilarnas CH är missvisande; sedan 1848 är Schweiz en federation. På amerikanskt maner är förbundets lagstiftande församling, förbundsförsamlingen, uppdelad i två kamrar. Nationalrådet företräder medborgarna i hela förbundet. Ständerrådet representerar kantonerna. Också Schweiz har gjort avsteg från den proportionella principen eftersom små kantoner är kraftigt överrepresenterade.

Även det tyska parlamentet visar på federalismens förening av statligt och delstatligt. Förbundsdagen väljs enligt principen en medborgare, en röst genom val i hela riket. Förbundsrådet utses däremot av regeringarna i förbundets Länder. Förbundsrådet har makt att förhindra lagstiftning som berör delstaternas intressen. Särskilt under perioder då tillräckligt många delstatsregeringar har annan politisk färg än förbundsregeringen i Bonn får förbundsrådet en reell politisk kraft. Det vore som om de svenska landstingen kunde köra över riksdagsmajoriteten.

Dubbel makt

Delstaterna i en förbundsstat har alltså en dubbel makt. För det första bestämmer de självständigt över sina egna angelägenheter. För det andra är de företrädda i ett av parlamentets två kamrar och delar därmed makten över lagstiftningen för hela riket. Denna dubbla maktställning är fundamental inte bara för amerikanska och tyska delstater och schweziska kantoner utan också australiska delstater, kanadensiska provinser, ryska republiker och indiska delstater.

I detaljer är det en hel del som skiljer dessa förbundsstater, men huvudprinciperna är desamma: maktdelning, självbestämmande och deltagande.

Det federala statsskicket är pluralistiskt. Makten är inte samlad i en enda punkt. Offentliga uppgifter och befogenheter delas mellan delstaterna och förbundet. Det kan i många fall uppstå bråk och kompetenstvister om vem som skall ha hand om högskolor, vägbyggen, television och hur delstaternas intressen skall tillgodoses i internationella förhandlingar. En del tvister brukar lösas genom förhandlingar, andra få gå till skiljedom. Eftersom staten är part i målet kan inte regeringen ensam få fälla utslaget. Förbundsstater har därför ofta en författningsdomstol som kan slita tvister mellan stat och delstater.

Federalismen bygger på principen om självbestämmande. Staten utgör ett förbund av självstyrande regioner. Varje delstat har sitt eget parlament och sin egen regering. Delstaten kan på egen hand, inom vissa gränser, utforma sin egen författning. Vänner av centralplanerade standardlösningar bör undvika förbundsstater. Styrelseformerna bildar ett brokigt och svåröverskådligt lapptäcke. Nebraska har till skillnad från övriga delstater ett enkammarsystem. Kalifornien och några andra delstater i västra USA har valt att ofta anordna folkomröstningar. Det amerikanska rättssystemet varierar så mycket att varje delstat måste ha sin egen juristutbildning.

Delstaternas makt i en förbundsstat är inte identisk med regioners självstyrelse inom en enhetsstat. Centralregeringen kan inte självsvåldigt ingripa och begränsa delstaternas befogenheter. Tvärtom deltar delstaterna i förbundets maktutövning. Historiskt sett har de federala systemen ofta tillkommit genom att provinser gått samman och bildat en överorganisation. Det är inte staten som skapat regionerna, det är regionerna som skapat staten. Statens makt är därför villkorlig, ytterst beroende av regionernas samtycke.

Federalism är lika med pluralism plus geografi. Med en monolitisk demokratiuppfattning är federalism en omöjlighet. Det ligger i sakens natur att makten i en förbundsstat är pluralistisk, uppdelad mellan olika enheter. Vad som ger federalismen dess särart är att dessa enheter är geografiskt avgränsade. Staten är en klubb som bildats av territorier.

Förbundsstaten är därför en utmärkt lösning för regioner som är såpass olika att de vill behålla en hög grad av inre självstyrelse, men har så mycket gemensamt att de har intresse av att bilda en permanent samarbetsorganisation.

Av dagens runt 180 självständiga stater räknar man med att 170 är multietniska. Ungefär 50 stater är antingen federationer eller har något slags regionalt självstyrelsearrangemang; dessa länder omfattar tillsammans 80 procent av världens befolkning. Därmed finns det över 300 politiska system som i praktiken utgör egna stater. Därtill kommer hundratals lokala enheter med långtgående politisk autonomi (Daniel J. Elazar, Federal Systems of the World. A Handbook of Federal, Confederal and Autonomy Arrangements, 2 uppl., Longman, London 1994). Den homogena nationalstaten blir ett alltmer sällsynt undantag.

Däremot är federalismen ingen realistisk idé för små och befolkningsmässigt enhetliga länder. Inte ens den mest entusiastiske federalisten skulle komma på tanken att exportera modellen till Danmark. Det närmaste vi kommer i Norden är Ålands, Färöarnas och Grönlands självstyrelse.

Samlevnad

Enhet i mångfalden, att skapa en av flera. E pluribus unum, som texten lyder i Förenta Staternas riksvapen. Denna allmänna tanke har ännu äldre rötter.

Medeltidens politiska tänkande handlade om hur samhällets enskilda delar, individer och olika slags kollektiv, kunde bilda en helhet. Tidens problem var att förstå och bemästra en värld av korporationer, gillen, skrån, städer, landskommuner, furstendömen och kyrkliga samfälligheter.

En ledande tänkare i denna tradition var tysken Johannes Althusius (1557-1638). I sitt huvudarbete Politica formulerar Althusius grunderna till en teori om pluralismens samhälle (Johannes Althusis, Politica, Liberty Fund, Indianapolis 1995. Redan här finns moderna begrepp som civilt samhälle, polyarki, medborgarförvaltning och avtal.

Politik är för Althusius konsten att förena människor i syftet att upprätta, odla och bevara deras samhällsliv. Därför kallas politik "symbiotik", samlevnad. Politikens föremål är samfälligheten (consociatio), varigenom de samlevande förbinder sig att, genom öppen eller underförstådd överenskommelse, ömsesidigt bidra till ett harmoniskt samhällsliv.

Med direkt hänvisning till Aristoteles hävdar Althusius att människan till sin natur är en samhällsvarelse. Eremittillvaron är människan främmande. Människan är sällskaplig och utvecklas i gemenskap med andra människor. Tingen har varken fördelats lika eller så att allt har givits till en och inget till andra. Tingen är olika fördelade så att någon har ett, någon ett annat. Den ene behöver därför något som den andre har. Utbyte och kommunikation är samhällets grund. Althusis frågar: för om man inte behövde hjälp av varandra, vad vore då samhället?

I Althusius värld går makten nerifrån och upp. Genom avtal formar människor samfälligheter, vilka i sin tur bildar större samfälligheter. Staten får sin legitimitet underifrån. Politisk suveränitet definieras som konstituerande makt. Makten härleds från samfällighetens grundare - inte från Gud, inte från staten.

Segraren skriver historien även på de politiska idéernas fält. Den förhärskande bilden av den politiska idéhistorien domineras av de statscentrerade teorierna. Det finns också en annan tankelinje, lika klar men vanligen försummad. Det är idén om den pluralistiska staten (David Nicholls, The Pluralist State, Macmillan, London 1975). I denna tanketradition bygger politik på människors vilja att frivilligt sluta sig samman. Pluralismens teoribyggare är skeptiska mot begreppet suveränitet. Det är bättre för friheten om makten är utspridd än koncentrerad.

Om det sena sjuttonhundratalets republikaner kunde vandra runt bland dagens styrelseformer skulle Madison nicka igenkännande. Federalismen och dess konstitutionella släktingar fungerar i praktiken, om än under olika förutsättningar och med stora variationer. Pluralismen visade sig vara en idé som höll genom seklerna.

Jakobinen skulle däremot bekymrat och förgäves söka efter länder som formats efter hans monolitiska modell. Hans linjerena planritning solkas av ett myller av kommuner, provinser, föreningar och andra slags kollektiv utanför statens kontroll. Inte ens hans eget hemland har undkommit decentraliseringens härjningar. Frankrike rymmer nu inte mindre än tre nivåer av självstyrelseorgan: kommuner, departement och regioner.

Problemet är inte verkligheten utan våra teorier. Demokratins politik är i praktiken pluralistisk, men vår tankebild om politik är fortfarande starkt monolitiskt präglad. Den schablonmässiga föreställningen om politik är ett system (staten) som registrerar väljarnas preferenser och omvandlar dem till beslut. Andra slags medborgarkollektiv passar inte riktigt in i bilden eller existerar möjligen på nåder, på statens villkor.

Den svenska staten

Särskilt ett enhetligt land som Sverige tvingas till omprövningar av den pågående utvecklingen mot mångfald. Det är därför inte förvånande att debatten nu handlar om alla nivåer i samhällsorganisationen: staten, regionerna, kommunerna, Europa och det frivilliga medborgarsamhället.

Redan för något decennium sedan blev det uppenbart att förändringarna spretar åt olika håll. Det är fråga om både internationalisering och decentralisering. Det gemensamma nämnaren är dock att staten lämnar från sig makt: uppåt till internationella organisationer, nedåt till lokala självstyrelseorgan.

Snabbt drog en del observatörer ut förlängningen av dessa trender och förutspådde statens snabba borttynande. Slutsatsen var dock förhastad. Staten kommer av allt att döma att förbli en viktig enhet under överskådlig tid, men ingen kan förneka att statens roll i viktiga avseenden håller på att förändras. Offentlig politik blir mindre direkt, mer indirekt. Kommuner, frivilliga sammanslutningar och privata entreprenörer övertar ansvaret för en stor del av serviceproduktionen.

I Sverige går denna förändring trögt. Det starka samhället har fått ett olyckligt likhetstecken med den starka staten. Socialdemokratin har som statsbärande parti förväxlat medlet (staten) med målet (välfärd). Staten tyngs därmed av uppgifter som andra kunde göra lika bra, eller bättre, och försummar de områden som bara staten kan sköta. Staten kan bilda en samlingspunkt för nationella kraftansträngningar och kan inspirera, överblicka, granska och se till att medborgornas fri- och rättigheter upprätthålls.

Frågan är om Sverige behöver mer federalism. Svaret är nej, om man avser federalism i snäv betydelse, dvs. territoriell självstyrelse. Tåget gick för länge sedan. Svensk federalism kan på sin höjd ha intresse som historiskt tankeexperiment. Tänk om vi inte haft Gustav Vasa, trettioåriga kriget, stormaktsdrömmen och Axel Oxenstierna. Då hade den svenska riksstyrelsen kanske kunnat organiseras längs en annan väg. Det fanns en folkstyrelsetradition och en medeltida landskapsstyrelse att knyta an till. Men nu är det tre, fyra århundraden för sent.

Landstingens ansvar för hälso- och sjukvård i all ära, men de svenska regionerna är av underordnad betydelse. Det kännetecknande för det svenska samhällsbygget är kombinationen av stark stat och starka kommuner. Maktstrukturen ser ut som ett timglas: stark centralmakt, svaga regioner och stark lokalmakt.

Federalisering kan betyda olika saker, beroende på utsiktspunkten. I Amerikas tretton självständiga kolonier kallades den federalist som förespråkade stark centralmakt. För en centralstyrd enhetsstat som Frankrike innebär federalisering tvärtom uppsplittring och decentralisering. I timglasets Sverige skulle federalism medföra både centralisering (kommunernas makt skulle försvinna uppåt) och decentralisering (statens makt skulle överlämnas nedåt).

Ett försiktigt steg i federal riktning förespråkades nyligen av Regionberedningen (Regional framtid, SOU 1995:27). Landstingen skulle därmed ta över det regionala utvecklingsansvaret från länsstyrelserna. I förlängningen ligger länsparlament med vidgade befogenheter. Utredningens underlag är emellertid bräckligt. Det är fortfarande oklart hur gränserna skulle dras mellan de framtida regionerna. Man saknar också en jämförelse med exempelvis Finland, som klarar sig utmärkt utan landsting. Finland har i stället ett system med samkommuner, som innebär att kommuner inom ett geografiskt område går samman för att ta hand om gemensamma uppgifter. I ett land som Sverige räcker det med två nivåer som har beskattningsrätt och folkvalda organ: staten och kommunerna.

Problemet med den svenska samhällsorganisationen är att förhållandet mellan staten och kommunerna i många avseenden fortfarande är oklart. Kommunerna har under senare år fått ökad frihet att utforma sin egen organisation och att själva få disponera över sina resurser. I praktiken innebär det att staten med varm hand överlåter åt kommunerna att administrera nedskärningarna.

Statens beslut för några år sedan att införa ett stopp för kommunala skattehöjningar visade med all tydlighet att den grundlagfästa principen om kommunernas fria beskattningsrätt har snäva gränser. Det finns förvisso federala länder där staten har rätt att ingripa om delstaterna försöker köra med stora underskott. Problemet i Sverige är att de konstitutionella garantierna för den kommunala självstyrelsen är oklara. Regeringsformens förarbeten är så gummiartat formulerade att de kan tolkas lite hur som helst. Europakonventionen om kommunal självstyrelse är också allmänt hållen.

Subsidiaritet

EU-medlemskapet gav oss i alla fall ett nytt ord, subsidiaritet. Om inte annat så har det givit upphov till en ansenlig hög begreppsutredande uppsatser (se t.ex. Lars F. Eklund, "Subsidiaritetsprincipen: dess bakgrund och innebörd", SOU 1994:12, bil. 1; Magnus Jerneck, Subsidiaritetsprincipen i EU, SOU 1995:123). Som alla goda politiska ord kan subsidiaritet tolkas på de mest mångskiftande sätt. Skulle vi överta ursprungsbetydelsen finge vi också med en rejäl dos katolsk sociallära och en doktrin som proklamerar att familjen är samhällets grundsten. I mer urvattnad betydelse blir subsidiaritet ungefär detsamma som Länsberedningen hävdade 1974: om det inte finns skäl för centralisering är det kanske bättre att decentralisera. Subsidiaritet kan då översättas med närhet.

Närhet till vad? Svaret skiftar beroende på vem man frågar. Företrädare för nationella regeringar (särskilt engelska sådana) hävdar att det är bättre att regeringarna bestämmer än EU. Kommunerna menar att närhet betyder decentralisering till kommunerna. Regionerna finner i subsidiaritetsbegreppet ett federalt tankegods. Till och med överstatlighetens anhängare kan söka stöd i subsidiariteten: kan inte lägre nivåer klara av en uppgift (och det kan man ju alltid betvivla) skall saken tas över av en högre nivå (dvs. ytterst EU).

Framtidens politiska organisationsmönster kommer att bestå av en mångfald olika slags enheter, delvis överlappande och inbördes sammanlänkade. Förbundsstaten, den traditionella formen för federalism, är bara en bland många möjliga modeller. Den allmänna tanken på förbund och fördrag (ursprungsbetydelsen av latinets foedus) blir allt viktigare. Förutsättningen för att makten skall kunna komma underifrån är att det finns aktiva medborgare.

Aktionsgrupper, folkrörelser och intresseorganisationer har spelat en avgörande roll i Sveriges moderna politiska historia. Dagens etablerade medborgarsammanslutningar dras emellertid med stora problem (Michele Micheletti, Det civila samhället och staten. Medborgarsammanslutningarnas roll i svensk politik, Publica, Stockholm 1994). Det är långt kvar till det vitala medborgarsamhället.

Även om det håller på att hända viktiga saker i kommuner, regioner, stat och EU får pluralismen störst konsekvenser för den enskilde medborgaren. I en monolitisk demokrati räcker det att lyda och att rösta vart fjärde år. Den pluralistiska demokratin ställer betydligt större krav. Alla behöver visserligen inte bli superaktiva mötesrävar som springer på sammanträde fem dagar i veckan. (Oscar Wilde påpekade ju att problemet med socialismen är att den tar alltför många kvällar.) Medborgaren måste ändå vara beredd på att själv engagera sig och, framför allt, att ta personligt ansvar.

Inte minst de östeuropeiska ländernas stapplande övergång till demokrati visar betydelsen av ett fungerande civilt medborgarsamhälle. Problemet är att föreningsliv och självverksamhet inte kan beordras eller lagstiftas fram. Inga konstitutionella knep kan kompensera för ointresse, egoism och intolerans. Goda institutioner förutsätter och uppmuntrar delaktighet, samhällsengagemang, ansvar och tolerans. Förutsättningen för att makten skall kunna komma underifrån är att det finns aktiva medborgare.

Och vill vi egentligen? Det gamla ställföreträdarsamhället var bekvämt. Att bli omhändertagen, kunna skylla på någon annan och förutsätta att staten ändå tog hand om saken. Så nu dessa krav på personligt ansvarstagande. Friheten kan vara tung och svår. Pluralismen kanske ändå inte är någonting för oss.